ECLI:CZ:NSS:2006:1.AS.22.2005
sp. zn. 1 As 22/2005 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce I. A.,
zastoupeného JUDr. Bělou Sedláčkovou, advokátkou se sídlem Václavská 2, Brno,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě
proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 18. 8. 2004, č. j. VS-202/RK/3-2004, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2005,
č. j. 8 Ca 221/2004-23,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2005, č. j. 8 Ca 221/2004–23,
se z r uš uj e a věc se vr ac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení
pravomocného usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2005, č. j. 8 Ca 221/2004-23.
Uvedeným usnesením soud odmítl žalobu, kterou se žalobce domáhal zrušení shora
uvedeného rozhodnutí ministra vnitra, kterým nebylo podle §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb.,
o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, vyhověno žádosti žalobce
o udělení státního občanství České republiky.
V odůvodnění usnesení soud uvedl, že z citovaného zákona vyplývá, že právo na státní
občanství (na jeho udělení) neexistuje. Splnění podmínek v §7 citovaného zákona
je nezbytným podkladem pro rozhodování správního orgánu o udělení či neudělení státního
občanství; ani při jejich splnění však žadateli nevzniká právo na jeho udělení a rovněž
tak nevzniká povinnost správního orgánu občanství udělit. Správní orgán tedy o žádném
veřejném subjektivním právu žalobce nerozhoduje, je proto vyloučeno, aby důsledkem
takového rozhodnutí bylo založení, zrušení či změna takového práva. Rozhodnutí o neudělení
státního občanství tak není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a je tedy vyloučeno
ze soudního přezkumu.
Žalobce napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, opírající se o důvod
uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a domáhá se zrušení napadeného rozhodnutí soudu
pro jeho nezákonnost.
Rozhodnutím o udělení státního občanství se totiž zakládá právní vztah mezi občanem
a státem, který v sobě nese řadu práv a povinností pro obě strany, zakládá tedy i určitá práva,
ale i povinnosti osobě, které je občanství uděleno. Nadto správní orgány postupovaly
v tomto řízení podle správního řádu, muselo se tedy ve shodě s jeho §1 jednat o rozhodování
o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech žadatele. I když je zákonem dána
správnímu orgánu možnost správního uvážení tak široká, že i po splnění podmínek nemusí
státní občanství udělit, musí být však v každém případě takové správní uvážení schopno
přezkoumání. V daném případě správní orgán stále měnil důvody, pro které státní občanství
neudělil, tak poté ministr vnitra své zamítavé rozhodnutí odůvodnil nedostatečnou integrací
žalobce do společnosti. Žalobce je přesvědčen, že rozhodnutí o udělení či neudělení státního
občanství je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a proto navrhuje, aby bylo usnesení
městského soudu zrušeno.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém stanovisku, že udělení
státního občanství je výrazem suverenity státu, a proto je možno si v každém případě stanovit
podmínky, za nichž může být občanství uděleno. Jedná se tak o nezadatelné právo státu
se rozhodnout. Podrobně popsal průběh celého správního řízení. V dalším odkázal na bohatou
judikaturu soudů, která takový jeho názor podporuje a navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněného důvodu, v němž žalobce tvrdí, že rozhodnutí o udělení (respektive neudělení)
státního občanství je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.; Městský soud v Praze neměl právo
žalobu odmítnout, měl napadené rozhodnutí podrobit svému přezkoumání.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud v souzené věci vycházel předně z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož má žalobní legitimaci ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"). Žalobce přitom může tvrdit jak zkrácení na svých subjektivních
právech hmotných, tak i procesních (srov. č. 379/2004 Sb. NSS); toto zkrácení, tj. porušení
nebo ohrožení subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát buď přímo samotným
rozhodnutím, nebo tím, že správní orgán v řízení, které předcházelo vydání napadeného
rozhodnutí, porušil žalobcova procesní práva. Musí ovšem jít o subjektivní práva náležející
žalobci. Není přitom významné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí označen
nebo zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv.
Soud si je sice vědom toho, že rozsah soudního přezkumu je nutně omezen s ohledem
na skutečnost, že rozhodnutí o neudělení státního občanství je vydáváno ve sféře volného
uvážení správního orgánu. Kontrola zákonnosti takového rozhodnutí se proto může odehrát
jen v rovině přezkumu dodržení procesních práv žalobce a kontrole toho, zda nebyly
překročeny zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej nebylo zneužito. Nicméně
i tam, kde správní orgán vede řízení o žádosti, na jejíž kladné vyřízení nemá žadatel
subjektivní právo, musí být respektována zákonná procesní pravidla; jsou-li ta porušena, musí
mít i takový žadatel právo dovolat se na soudě ochrany. Jeho procesní legitimace napadnout
výsledek řízení správní žalobou a domáhat se zrušení vydaného rozhodnutí pro porušení
ustanovení o řízení nemůže být zpochybněno. V opačném případě by se otevírala cesta
ke správní libovůli.
Argumentace, kterou soud v napadeném usnesení o odmítnutí žaloby zaujal, není
správná; dle této argumentace je udělení státního občanství projevem neomezené státní
suverenity, děje se ve sféře absolutního správního uvážení; na udělení státního občanství
nemá žadatel veřejné subjektivní právo a rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o udělení
státního občanství, nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje existující práva žadatele;
žaloba proti takovému rozhodnutí je proto nepřípustná.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu totiž nelze na požadavek na založení,
změnu či zrušení práv a povinností ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nahlížet pouze metodou
jazykového výkladu, ale dle jeho smyslu především tak, že rozhodnutím
podle tohoto ustanovení jsou nejen úkony, které založily, změnily, zrušily či závazně určily
práva a povinnosti žalobce, ale též úkony, které by založení, změnu, zrušení či závazné určení
práv a povinností žalobce mohly přivodit, pokud by je správní orgán vydal v souladu s tím,
čeho se žalobce ve správním řízení domáhal. Jinak řečeno, rozhodnutím ve smyslu citovaného
ustanovení je takový úkon správního orgánu, který se dotýká právní sféry žalobce.
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství, ať již kladné či záporné,
se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví,
založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem,
a tím i právní status žadatele jako státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví,
odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského
vztahu, tj. ústavou či zákony garantovanými subjektivními veřejnými právy, jež svědčí právě
toliko občanům.
Je však skutečností, že udělení státního občanství je projevem státní suverenity a děje
se ve sféře správního uvážení.
Správní uvážení je v prvé řadě v podmínkách právního státu limitováno principy
vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání
rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem
libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně
(různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně
reprobované libovůle), jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy
použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil,
jakož i požadavkem na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným
nezávislým orgánem. Požadavku na přezkoumání musí podléhat i takové správní uvážení,
jež se na úrovni zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj
tedy správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda nepřekročil
jeho meze.
Žalobou napadené rozhodnutí o udělení státního občanství (popřípadě o jeho
neudělení) podle zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České
republiky je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., není tedy podle §70 písm. a) s. ř. s.
ze soudního přezkoumání vyloučeno.
Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.);
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n ej so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. května 2006
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu