ECLI:CZ:NSS:2006:1.AS.30.2005:88
sp. zn. 1 As 30/2005 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce J. R.,
zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, 602 00 Brno, proti
žalovanému Ministerstvu zemědělství se sídlem Těšnov 17, 117 05 Praha 1, o žalobě proti
rozhodnutí ze dne 22. 9. 2003, č. j. 25021/2003-7310, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2005, č. j. 11 Ca 293/2003 – 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 9. 2003 bylo zamítnuto odvolání žalobce a bylo
potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí
a zemědělství ze dne 21. 3. 2003, č. j. 102157/02/ZPZ/ODV-042/Kr, kterým byl zamítnut
žalobcův návrh na obnovu stavebního řízení „Rozvojová zóna Joseph – SO 09 – Dešťová
kanalizace v zóně včetně dešťové nádrže a SO 11 Splašková kanalizace včetně ČOV“.
Týmž rozhodnutím žalovaný zamítl obsahově shodné odvolání, které podal Ekologický právní
servis.
K uplatněnému důvodu obnovy dle §62 odst. 1 písm. c) správního řádu tehdy
účinného (zákon č. 71/1967 Sb.) žalovaný v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že správní orgán
pochybil, jestliže žalobce nepovažoval za účastníka řízení, pochybení však bylo na základě
usnesení soudu napraveno doručením písemného vyhotovení rozhodnutí, odvolání
však žalobce podal opožděně; tato skutečnost nezakládá důvod pro povolení obnovy řízení,
v rámci přezkumu opožděného odvolání neshledal odvolací orgán námitky žalobce
důvodnými. Důvod obnovy dle §62 odst. 1 písm. a) správního řádu neshledal v Závěrečném
stanovisku Veřejného ochránce práv ze dne 5. 8. 2002 (dále též „závěrečné stanovisko“),
poukazujícím na věcné a formální nedostatky schvalovacího procesu odnětí pozemků
ze zemědělského půdního fondu, neboť to se vztahuje k územnímu řízení o umístění stavby
č. j. SÚ 2658/2001-328-Če a nevztahuje se k územnímu rozhodnutí č. j. SÚ 2659/2001-328-Š,
které bylo nezbytným podkladem k vydání povolení ke zřízení vodohospodářského díla
a k nakládání s vodami. Konečně neshledal důvod obnovy řízení dle §62 odst. 1 písm. e)
správního řádu s tím, že proti územnímu rozhodnutí č. j. SÚ 2658/2001-328-Če byly podány
žaloby, do okamžiku jeho příp. zrušení je neplatnost územního rozhodnutí nezpochybnitelná,
předmětný důvod se nevztahuje k dané věci, tj. územnímu rozhodnutí SÚ 2659/2001-328-Š.
Podanou žalobu Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 4. 2005 zamítl.
Dospěl k závěru, že závěrečné stanovisko nelze považovat za důkaz nebo skutečnost, která by
mohla být důvodem obnovy dle §62 odst. 1 písm. a) správního řádu, neboť zpochybněný
souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu (dále též „zpochybněný souhlas“) je
podkladem v územním řízení, které je samostatným řízením, ukončeným vydání územního
rozhodnutí. Ve stavebním řízení sice stavební úřad přezkoumává, zda předepsaná
dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí, samotné územní rozhodnutí však
přezkoumávat nemůže, pro to platí presumpce správnosti. Závěrečné stanovisko nemůže mít
vliv na samotná rozhodnutí správních orgánů a dokud územní rozhodnutí není zrušeno, je
třeba z něj vycházet.
Předmětem stavebního řízení nemůže být přezkum souhlasů vyžádaných v jiném
(zde územním) řízení, není dán proto ani důvod obnovy dle §62 odst. 1 písm. e) správního
řádu. Soud neshledal ani důvod obnovy dle §62 odst. 1 písm. c) správního řádu,
neboť skutečnost, že žalobce nevyužil možnosti podat včas odvolání proti rozhodnutí nemůže
být důvodem obnovy řízení a musí jít k jeho tíži.
Soud nesouhlasil s tím, že se žalovaný nevypořádal s jeho námitkou, že z důvodu
ochrany zemědělského půdního fondu nemohla být uvedená stavba v dané lokalitě umístěna.
Nebyl dle soudu ani porušen princip legitimního očekávání, neboť žalobce v odvolání uváděl
jiné skutečnosti než v návrhu na povolení obnovy řízení a správní orgán tak opíral svůj právní
názor o různé údaje. V této věci byl dán návrh na povolení obnovy žalobcem, povinností
žalovaného bylo posoudit tento návrh z hlediska splnění podmínek pro obnovu řízení,
jinými skutečnostmi by se mohl žalovaný zabývat jen tehdy, pokud by obnovu řízení
nařizoval z důvodu obecného zájmu z úřední povinnosti.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost,
opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Nesprávné posouzení právní otázky stěžovatel spatřuje v úsudku soudu,
že zpochybněný souhlas byl podkladem pro územní řízení ukončené vydáním územního
rozhodnutí, toto rozhodnutí však ve stavebním řízení stavební úřad nemůže přezkoumávat.
S poukazem na ustanovení §10 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb. a povinnost stavebního
úřadu dle §62 odst. 1 písm. b) stavebního zákona tehdy účinného (zákon č. 50/1976 Sb.)
dovozuje, že souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je podkladem
i pro stavební povolení. Návrh na obnovu stavebního řízení se opíral o nový důkaz
o nezákonnosti zpochybněného souhlasu - závěrečné stanovisko - a ten měl být v řízení
o povolení obnovy patřičně zohledněn.
Nesprávný právní úsudek soudu je i v tom, že závěrečné stanovisko má iniciační
charakter. Podle stěžovatele bylo vydáno postupem podle zákona č. 349/1999 Sb., má důkazní
hodnotu a může být použito jako důkaz.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost
stěžovatel spatřuje v tom, že městský soud dovodil, že nebylo povinností žalovaného
při posuzování návrhu na obnovu řízení zabývat se i jinými důvody než těmi, jež byly
uvedeny v návrhu na obnovu a rozlišoval mezi správním řízením zahájeným na základě
návrhu na obnovu a zahájeným z úřední povinnosti a v důsledku tohoto závěru se nevypořádal
s podstatou žalobní námitky o porušení principu legitimního očekávání, jestliže správní orgán
rozhodl dvakrát v téže věci rozdílným způsobem. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
dále spatřuje v tom, že se soud nezabýval námitkou, vytýkající žalovanému, že opřel
rozhodnutí o to, že závěrečné stanovisko se vztahovalo k územnímu rozhodnutí
č. j. SÚ 2658/2001-328-Če a nevztahovalo se k územnímu rozhodnutí SÚ 2659/2001-328-Š,
což neodpovídalo skutečnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu, kdy podle
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. je vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační stížnosti; důvody,
k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, neshledal.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku, neboť pokud by se tato námitka ukázala důvodnou, bylo by třeba napadené
rozhodnutí bez dalšího zrušit a vrátit věc soudu k dalšímu řízení a tato vada by neumožňovala
soudu přezkoumat důvodnost ostatních kasačních důvodů.
Tak tomu však není.
První důvod nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů i nesrozumitelnost spatřuje
stěžovatel v tom, že se žalovaný nevypořádal s podstatou žalobní námitky o porušení principu
legitimního očekávání. S tímto názorem se kasační soud neztotožňuje. Městský soud
v rozsudku své stanovisko k uplatněné žalobní námitce postavil na právním názoru, podle
nějž (po konstatování, že námitky, které stěžovatel uváděl v odvolání a které uvedl v návrhu
na obnovu řízení jsou rozdílné) nebylo povinností žalovaného zkoumat v řízení o návrhu
na obnovu jiné než ty námitky, které stěžovatel uplatnil v tomto návrhu. Jinými skutečnostmi
(tedy nad rámec těch, které stěžovatel v návrhu uplatnil) by se mohl zabývat pouze tehdy,
pokud by obnovu nařizoval z důvodu obecného zájmu z úřední povinnosti. Logickým
důsledkem tohoto právního názoru pak byl závěr o tom, že princip legitimního očekávání
nemohl být porušen, jestliže stěžovatel v návrhu na obnovu řízení neuplatnil důvody,
o které opřel své opožděné odvolání (a o nichž se žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 9. 2002
vyslovil, že obsahují tvrzení, pro která se obnova řízení nařizuje, iniciativa je však
na účastníkovi).
Z pohledu kasační námitky tak nelze než uzavřít, že napadený rozsudek
nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost a ani pro nedostatek důvodů netrpí.
Ani pro druhý z uvedených důvodů nelze označit napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný. Stěžovateli je třeba přisvědčit v tom, že již v žalobě tvrdil, že žalovaný
chybně vycházel v rozhodnutí z toho, že závěrečné stanovisko se týkalo územního rozhodnutí
č. j. SÚ 2658/2001-328-Če, nikoliv územního rozhodnutí SÚ 2659/2001-328-Š, které bylo
pro věc podstatné. Jestliže soud v rozhodnutí obecně argumentuje tím, že zpochybněný
souhlas je podkladem rozhodnutí v územním řízení, které je oproti stavebnímu řízení
samostatným řízením, závěrečné stanovisko má charakter iniciační a nemůže mít žádný vliv
na samotná rozhodnutí správních orgánů, pak z pohledu této žalobní námitky, zpochybňující
nesprávné posouzení nových důkazů podle §62 odst. 1 písm. a) správního řádu,
mohlo rozhodnutí žalovaného obstát, aniž by bylo na úkor přezkoumatelnosti rozsudku,
jestliže se soud s touto dílčí argumentací výslovně nevypořádal.
Druhý z uplatněných kasačních důvodů míří do nesprávného právního posouzení.
Zde stěžovatel, na rozdíl od právního názoru soudu, má za to, že zpochybněný souhlas je
podkladem i ke stavebnímu povolení a závěrečné stanovisko v němž je konstatováno,
že zpochybněný souhlas byl vydán v rozporu se zákonem, je tak novým důkazem, který mohl
mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
Pro posouzení tohoto kasačního důvodu je podstatné, jaký charakter má závěrečné
stanovisko. Podle §14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění v té době
účinném, je veřejný ochránce práv oprávněn zahájit šetření o podnětu, s nímž nebylo naloženo
některým ze způsobů uvedených v §12 a 13. Všechny státní orgány a osoby vykonávající
veřejnou správu jsou v mezích své působnosti povinny mu poskytovat pomoc při šetření (§16
cit. zákona). Zjistí-li porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho
zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil; není-li spokojen s opatřeními k nápravě, sdělí písemně své
závěrečné stanovisko státnímu orgánu a stěžovateli a může navrhnout některé z opatření
k nápravě uvedené v §19, mj. může navrhnout zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí,
úkonu nebo postupu úřadu, lze-li je zahájit z úřední moci. Pokud státní orgán nesplní
povinnost veřejnému ochránci práv sdělit jaká opatření k nápravě provedl, popřípadě jsou-li
tato nedostatečná, může veřejný ochránce práv vyrozumět nadřízený orgán, popř. vládu nebo
informovat veřejnost (§20 zákona).
Z výše uvedeného vyplývá, že městský soud dospěl ke správnému závěru,
že závěrečné stanovisko má pouze charakter iniciační, které nemá vliv na samotná rozhodnutí
správních orgánů, takový vliv by mohlo event. mít jen tehdy, pokud na základě navrženého
opatření bylo z úřední moci zahájeno řízení o přezkoumání rozhodnutí.
Pro závěr o charakteru závazného stanoviska z hlediska přezkoumávaného rozhodnutí
žalovaného je podstatné, že předmětné stanovisko nelze považovat za nový důkaz,
který by byl důvodem obnovy řízení, jak se domnívá žalovaný. Z obsahu závěrečného
stanoviska vyplývá, že jeho předmětem je právní hodnocení postupu správních orgánů
v předmětném řízení a jsou uvedena porušení právních předpisů, která veřejný ochránce práv
shledal. Právní závěry o nezákonnosti postupu správních orgánů nelze považovat za nové
důkazy ve smyslu §62 odst. 1 písm. a) správního řádu. Veřejným ochráncem práv
konstatovaná porušení právních předpisů zde byla již v době, kdy probíhala příslušná územní
a stavební řízení a byla územní a stavební rozhodnutí vydávána; správnost postupu správních
orgánů tak bylo možno zpochybnit v odvolacím řízení. Soud proto nepochybil, jestliže dospěl
k závěru, že předmětné závěrečné stanovisko není novou skutečností nebo důkazem,
který by ve smyslu ustanovení správního řádu o obnově řízení měl podstatný vliv
na rozhodnutí ve stavebním řízení.
Kasační stížnost byla proto shledána nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji podle
§110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
Žalobce neměl ve věci úspěch, nenáleží mu proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému, jemuž by jinak
náhrada nákladů řízení náležela, dle obsahu spisu náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu