ECLI:CZ:NSS:2006:1.AS.38.2005
sp. zn. 1 As 38/2005-43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobkyně JUDr. J. L.,
proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí
2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 1. 2005, č. j. MHMP-
168765/2004/OST/Zá/Pd, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 29. 6. 2005, č. j. 4 Ca 2/2005-23,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2005, č. j. 4 Ca 2/2005-23,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se stěžovatelka (dále i „žalobkyně“) domáhala zrušení
citovaného rozsudku městského soudu, kterým byla zamítnuta její žaloba na zrušení shora
označeného rozhodnutí žalovaného. Tím bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 10, odboru stavebního, ze dne 8. 11. 2004 č. j. OST R 686/04/Ga.
Dle tohoto rozhodnutí stavebního úřadu byla žalobkyně uznána vinnou z přestupku
proti stavebnímu řádu podle §105 odst. 3 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“)
a byla jí za tento přestupek uložena pokuta ve výši Kč 25.000,- a povinnost nahradit náklady
řízení spojeného s projednáváním přestupku.
Městský soud své rozhodnutí odůvodnil tak, že předně neshledal důvodnou žalobní
námitku ohledně nicotnosti prvoinstančního rozhodnutí z důvodu absence výroku o vině.
Na rozhodnutí správního orgánu je třeba se dívat jako na celek, přičemž zmíněné rozhodnutí
obsahuje jak vyslovení viny, tak uvedení přestupku, o který se jedná. Nicotným tedy není.
Dále se ztotožnil se zjištěním skutkového stavu věci ve správním řízení. Tedy že žalobkyně
vědomě od roku 2000 užívá bez kolaudačního rozhodnutí stavbu půdní vestavby spočívající
v rozšíření stávajícího bytu v podkroví domu v K. u., P., (tedy obytné kuchyně s komorou,
spíží, lázní a WC) o dětský pokoj s vybudovanou galerií pro spaní, ložnici, dále v rozšíření
stávající obytné kuchyně na obývací pokoj s krbem, v rozšíření předsíně o chodbu, jejíž část
je užívána jako šatna a v zavedení plynového etážového topení po bytě. Tyto zásahy
nepochybně ve smyslu §55 stavebního zákona vyžadují stavební povolení a následně po
jejich provedení i kolaudaci. Protože však byly provedeny bez stavebního povolení, nebyly
ani kolaudovány. Jednání tak bylo stavebním úřadem správně posouzeno jako přestupek dle §
105 odst. 3 stavebního zákona. Podle soudu bylo žalobkyni prokázáno zavinění, přičemž
správní orgány se zabývaly také jeho mírou a po zhodnocení skutečností uložily pokutu na
dolní hranici stanovené sazby. Nesprávnou shledal také námitku žalobkyně, že jako pouhá
uživatelka bytu odpovědnost za uvedený přestupek nenese. Stejně jako správní orgány
považoval soud návrhy žalobkyně na doplnění dokazování za nadbytečné, protože důkazy,
které měly správní orgány k dispozici náležitě celou věc objasňují. Napadené rozhodnutí
proto považoval za zákonné.
V kasační stížnosti žalobkyně vznesla níže uvedené stížní body. První z nich se týkal
soudem nesprávného posouzení právní otázky ohledně zákonem stanovených náležitostí
výroku rozhodnutí přestupku. Podle žalobkyně neobsahuje rozhodnutí stavebního úřadu výrok
o vině. To je v rozporu s ustanovením §77 zákona č. 200/1990, o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), a způsobuje to nicotnost takového
rozhodnutí.
V druhém stížním bodě považovala rozhodnutí soudu za nezákonné z důvodu
nesprávného právního posouzení otázky jejího zavinění rozporu mezi faktickým
a kolaudovaným stavem bytu. Soud nevzal v potaz fakt, že předmětný byt jí byl v roce 1974
přidělen jako byt 1 + 1 sestávající z kuchyně a pokoje s příslušenstvím.
Tedy byl jí již přidělen ve stavu, který byl rozporu s platným kolaudačním stavem z roku
1939. Na tomto faktu nemohla nic změnit a nezavinila jej. Následné rozšíření bytu v roce
1982 o nevyužité půdní prostory tak pouze změnilo rozsah rozporu s kolaudovaným stavem.
Po celou dobu jí byl účtován nájem dle skutečného stavu bytu. Byla tak v dobré víře,
že jí užívaný byt, respektive jeho stav, je v souladu se stavebními předpisy. Po zjištění
rozporu mezi skutečným a kolaudovaným stavem bytu pak neměla a nemá faktickou možnost
tento nezákonný stav změnit. Nezbývá jí, než v nezkolaudovaném bytě nadále bydlet
a dopouštět se tak trvající přestupku dle §105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona,
a to i za situace, že by fakticky přestala užívat prostory, o které byl byt v roce 1982 rozšířen.
Rozhodnutím tehdejšího ONV v Praze se tak v roce 1974 stala bez svého vědomí uživatelkou
bytu neodpovídajícího kolaudačnímu stavu. Soud tak nevzal v potaz, že represivní následky
ji stíhají po více jak 20 letech bezproblémového užívání bytu, když jeho stav neohrožuje
ani majetek jiných, ani životní prostředí.
Ve třetím bodě kasační stížnosti žalobkyně namítla, že rozhodnutí je zatížené vadami
řízení, neboť v něm tvrzená skutková podstata nemá oporu ve spisech, případně je v rozporu
s obsahem spisu. Mířila tím na závěr soudu, že přípisem stavebního úřadu ze dne 17. 12. 1981
byl rozpor projektové dokumentace stavebních úprav rozšíření bytu s ČSN sdělen
jak Obvodnímu podniku bytového hospodářství, tak jejímu manželovi JUDr. P. L. Doručení
tohoto přípisu JUDr. L. však nebylo prokázáno. Dále pokud soud konstatoval, že dne
21. 1. 1981 byla stavebnímu úřadu doručena žádost o povolení stavebních úprav rozšíření
bytu, měl z této skutečnosti dovodit závěr, že tím bylo zahájeno stavební řízení, jehož
výsledkem mělo být rozhodnutí, nikoliv pouze nějaký „přípis“. Soud se tak nepozastavil nad
nečinností stavebního úřadu, když v roce 1981 zahájené stavební řízení nebylo dodnes
ukončeno. Místo toho spatřuje její pochybení v tom, že si „vzhledem ke svým poměrům“
měla být vědoma zákonné úpravy §55 stavebního zákona.
V posledním stížním bodě vyjádřila žalobkyně své přesvědčení, že rozhodnutí
je nepřezkoumatelné pro nedostatečný výčet jeho důvodů. Soud totiž odbyl její výtku
ve správním řízení neprovedeného navrženého dokazování pouhým nekonkrétním
a lakonickým konstatováním o jeho nadbytečnosti. Stejně tak lakonicky shledal žalobou
napadené rozhodnutí za vydané v souladu se zákonem. Závěrem proto navrhla zrušení kasační
stížností napadeného rozsudku městského soudu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že její obsah je totožný
s obsahem odvolání žalobkyně proti rozhodnutí stavebního úřadu, tak i s obsahem podané
žaloby proti jeho rozhodnutí. Vyjádřil souhlas s napadeným rozsudkem a navrhl kasační
stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Posoudil také, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami vymezenými
v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž musí přihlédnout z úřední povinnosti a dospěl k níže uvedeným
právním závěrům.
Ohledně první stížní námitky nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit názoru
žalobkyně, že by prvoinstanční rozhodnutí (a v důsledku toho samozřejmě i rozhodnutí
odvolacího orgánu) mělo být nicotné pro absenci výroku o vině. Jak z právní doktríny,
tak z judikatury správních soudů (srovnej například rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 A 76/2001-96) lze dovodit, že vady, které způsobují nicotnost
jsou vady takové intenzity, že již nelze vůbec o správním aktu hovořit. Jedná se například
o absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu,
zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy, nedostatek právního podkladu
k vydání rozhodnutí. Nicotným je tedy správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami,
že jej vůbec za rozhodnutí považovat nelze. Tyto vady musí být natolik závažné, že způsobí
faktickou neexistenci samotného právního aktu. Absence výroku rozhodnutí správního orgánu
o přestupku o vyslovení viny (§77 zákona o přestupcích) však takovou vadu nepředstavuje.
Jedná se o jinou vadu řízení, která však bez dalšího nemůže mít vliv ani na zákonnost
rozhodnutí. Další úvahy na toto téma však považuje Nejvyšší správní soud za nadbytečné,
protože v přezkoumávané věci taková situace nenastala. V záhlaví rozhodnutí prvoinstančního
rozhodnutí uvedl stavební úřad výslovně „ … na základě výsledků provedeného řízení
o přestupku, uznal vinnou z přestupků proti stavebnímu řádu podle §105 odst. 3 písm. b)
stavebního zákona …“. Z námitky žalobkyně nevyplývá přesně, jak by si vyslovení viny
představovala, ale lze vysledovat, že by zřejmě očekávala vyslovení viny samostatně
odděleným výrokem rozhodnutí. Není-li v zákoně o přestupcích stanoveno jinak,
vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení, v době rozhodování
stavebního úřadu se jednalo o zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
ve znění pozdějších předpisů. Podle jeho §47 odst. 1 musí rozhodnutí obsahovat výrok,
odůvodnění a poučení o opravném prostředku. Z hlediska členění uvedeného rozhodnutí
je shora citovaná pasáž, kterou byla vina žalobkyně vyslovena, nepochybně součástí
jeho výroku, stejně jako kupříkladu popis skutku. Rozhodnutí stavebního úřadu
tak dle Nejvyššího správního soudu ustanovení žalobkyní namítanému ustanovení §77
zákona o přestupcích plně vyhovuje, neboť podle něj musí výrok rozhodnutí o přestupku
mimo jiné obsahovat též vyslovení viny. Není zde tedy zakotven požadavek na vyslovení viny
samostatným výrokem. O nicotnosti přezkoumávaných rozhodnutí tedy řeči být nemůže.
Jinak je to však při posuzování jejich zákonnosti. Ustanovení §2 zákona o přestupcích
definuje přestupek jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti
a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt
postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Podle §105 odst. 3
písm. b) stavebního zákona se přestupku dopustí a pokutou od 25 000 Kč do 50 000 Kč
bude potrestán ten, kdo užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí, pokud je takového
rozhodnutí třeba, nebo umožní jiné sobě užívat stavbu bez kolaudačního rozhodnutí.
Podle §3 zákona o přestupcích postačí k odpovědnosti za přestupek zavinění z nedbalosti,
nestanoví-li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění. Přestupek je spáchán
z nedbalosti, jestliže pachatel a) věděl, že svým jednáním může porušit nebo ohrozit zájem
chráněný zákonem, ale bez přiměřených důvodů spoléhal na to, že tento zájem neporuší
nebo neohrozí (tzv. nedbalost vědomá), nebo b) nevěděl, že svým jednáním může porušit
nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, ač to vzhledem k okolnostem a svým osobním
poměrům vědět měl a mohl (tzv. nedbalost nevědomá).
Přestupkem je tedy protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem.
V řízení o přestupku je rozhodováno o vině a trestu za porušení práva, je proto třeba zkoumat
naplnění obecných znaků přestupku, a to především, zda jednání pachatele bylo v rozporu
s právem, tj. zda byla porušena nebo nesplněna právní povinnost stanovená zákonem,
ale také zda je naplněna otázka zavinění, jakož i naplnění předpokladů pro uložení sankce
a její výše. A právě při hodnocení otázky zavinění správní orgány a potažmo i městský soud
pochybily. Konstatovaly pouze velmi stručně, že žalobkyně vzhledem ke svým osobním
poměrům musela vědět, že stavební úpravy provedené v minulosti v daném bytě jsou
takového rozsahu, že vyžadovaly stavební povolení a následně musely být zkolaudovány.
Nic takového ovšem v přestupkovém řízení prokázáno nebylo.
Předně nelze přehlédnout, že žalobkyni a jejímu manželovi byl byt v roce 1974 předán
již ve stavu, který stavu bytu při kolaudaci v roce 1939 neodpovídal. Při zkoumání toliko
formálních znaků by se tak žalobkyně přestupku, který je jí kladen za vinu, v dnešní době
dopouštěla rovněž, a to i kdyby žádné stavební úpravy v roce 1982 neproběhly.
Absurdita takového závěru pouze zvýrazňuje nutnost interpretovat příslušná ustanovení
jednotlivých právních předpisů v oblasti správního trestání v souladu se zásadou materiální
pravdy.
Ze správního spisu vyplynulo, že manžel žalobkyně žádal prostřednictvím Obvodního
podniku bytového hospodářství Prahy 10 u příslušného stavebního úřadu dne 21. 1. 1981
o povolení předmětných stavebních úprav. Stavební úřad reagoval dne 17. 2. 1981 sdělením,
že předložená projektová dokumentace je v rozporu s ČSN a upozornil na již zmíněný
nesoulad faktického stavu bytu s kolaudačními dokumenty. Tvrzení žalobkyně, že tento přípis
nebyl jejímu manželovi nikdy doručen, v průběhu správního řízení vyvráceno nebylo.
Následně dne 27. 11. 1981 zaslal JUDr. L. na stavební úřad ohlášení týchž úprav, které byly
předmětem žádosti Obvodního podniku bytového hospodářství. Reakci stavebního úřadu
správní spis neosahuje.
Z uvedeného je zřejmé, že s ohledem na tehdy platné znění §57 stavebního zákona
mohli být manželé L. v dobré víře, že jimi zamýšlené stavební úpravy spadají pod režim §55
odst. 2 stavebního zákona, tedy že je mohou provést pouze na základě jejich ohlášení a bez
nutnosti následné kolaudace. Jiné závěry z tehdejší nečinnosti stavebního úřadu dovodit nelze.
Na základě principu legitimního očekávání mohla žalobkyně tehdy důvodně věřit, že buď
rozhodne stavební úřad o žádosti Obvodního podniku bytového hospodářství
(ovšem rozhodnutím coby výsledkem řádného správního řízení, nikoliv přípisem),
nebo že stanoví povinnost provést ohlášené stavební úpravy jen na základě stavebního
povolení. Nic z toho však tento orgán veřejné správy neučinil. Po provedení úprav manželé L.
tuto skutečnost oznámili tehdejšímu správci domu a bylo jim v souladu s faktickým stavem
vyměřeno nově nájemné. Nejvyšší soud proto nesdílí ničím neodůvodněný závěr městského
soudu, že žalobkyně vzhledem ke svým poměrům musela vědět o protiprávnosti stavu
užívaného bytu. Naopak, v průběhu důkazního řízení zavinění žalobkyně, a to ani ve formě
nevědomé nedbalosti, spolehlivě prokázáno nebylo.
Správní orgány, jakož i soud, navíc zcela opomněly posoudit jednání žalobkyně
z pohledu materiálního. Kategorie přestupků je kategorií trestního práva v širším slova smyslu
a judikatura Evropského soudu pro lidská práva k výkladu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod přestupky řadí mezi „trestní obvinění“. Proto je třeba
každý konkrétní přestupek posuzovat nejen z toho hlediska, zda po formální stránce naplňuje
skutkovou podstatu, ale i z hlediska materiálního korektivu. Zákon o přestupcích jej vyjadřuje
v citovaném §2 odst. 1 slovy „…(zaviněné) jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem
společnosti“.
V projednávané věci chybí po stránce materiální v přezkoumávaných rozhodnutích
správních orgánů jejich hodnocení, zda a jak žalobkyně tím, že užívá v bytě
jeho nezkolaudované části, porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a to za situace,
kdy tento stav trvá již více než 20 let. Správní orgány si v souvislosti s tím zřejmě ne zcela
dostatečně uvědomily zvláštní povahu nájemního vztahu k bytu, který je prostředkem
k realizaci bydlení jako jednoho ze základních sociálních práv a nevypořádaly
se ani s otázkou, jakým způsobem měla žalobkyně řešit svoji situaci tak, aby v pojetí
správních orgánů dále nepáchala trvající přestupek, jímž byla uznána vinnou. Dle Nejvyššího
správního soudu tak jednání žalobkyně kladené jí za vinu postrádá znaky přestupku
také z důvodu absence zmíněného materiálního korektivu.
Nejvyšší správní soud tak přisvědčil kasační námitce žalobkyně, že soud pochybil
při hodnocení právní otázky, zda jednání kladené žalobkyni za vinu naplňuje skutkovou
podstatu přestupku dle §105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona. Za tohoto stavu věci
se tak již nemusel pro nadbytečnost zabývat ostatními stížními námitkami. Shora uvedené
pochybení totiž samo o sobě představovalo vážný důvod pro zrušení přezkoumávaného
rozsudku Městského soudu v Praze, kterému byla věc současně vrácena k dalšímu řízení
dle §110 odst. 1 s. ř. s. Městský soud je právním názorem Nejvyššího správního soudu vázán
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. května 2006
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu