ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.30.2005
sp. zn. 2 As 30/2005 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Z. P.,
a. s., zastoupeného JUDr. Janem Kocinou, advokátem se sídlem Plzeň, Malá ul. č 6 PSČ
305 65, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí ČR, se sídlem Praha 10,
Vršovická 65, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 28. února 2005, č. j. 10 Ca 156/2003 - 23,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. února 2005, č. j. 10 Ca 156/2003 - 55,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 7. 5. 2003,
zn. 520/321/03, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí České inspekce
životního prostředí ze dne 25. února 2003 č. j. 03/OP/1018/03/Mi 1. 2003. Tímto rozhodnutím
byla stěžovateli podle §88 odst. 2 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), uložena pokuta ve výši 900 000 Kč
za narušení krajinného rázu nesplněním povinností podle §12 odst. 2 zákona, podle kterého
k umisťování a povolování staveb, jakož i jiných činnostem, které by mohly snížit nebo
změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Porušení této povinnosti
se stěžovatel měl dopustit tím, že překročil rozsah stanovený územním rozhodnutím
Stavebního úřadu ve S. P. ze dne 15. 8. 2002 o využití území pro H.T.Ú. a rekultivaci
pozemků v k. ú. S. P. a K. za účelem zlepšení stávajících výškových poměrů pozemků
sloužících k zemědělské výrobě, když se sice k tomuto projektu stavby vyjádřil jak Okresní
úřad Plzeň-jih, referát životního prostředí, tak Magistrát města Plzně, odbor životního
prostředí, jež souhlasně stanovily podmínky nebo předpoklady pro její splnění, které měly být
zapracovány do rozhodnutí o využití území. Městský soud nesouhlasil se žalobní námitkou
stěžovatele, že vyžádáním tohoto vyjádření zmíněnou povinnost splnil, neboť podle jeho
názoru bylo jeho povinností si zmíněný souhlas dle §12 odst. 2 zákona vyžádat. Navíc je
stěžovatel sankciován toliko za překročení hrubých terénních prací nad rozsah územního
rozhodnutí. Pokládal rovněž za nedůvodnou jeho námitku, že uložená pokuta je nepřiměřená a
neshledal důvody pro použití moderace.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Namítá, že v předcházejícím
řízení byla soudem nesprávně posouzena právní otázka a předchozí řízení má vady,
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán a následně městský soud
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech vedených v této věci. Podstatu
svých námitek spatřuje v tom, že povinnost vyplývající z §12 odst. 2 zákona neporušil.
K pracím, jejichž byl investorem, bylo vydáno územní rozhodnutí, jehož součástí byla
vyjádření orgánů ochrany přírody, a to Okresního úřadu Plzeň-jih, referátu životního
prostředí, jenž uvedl, že nemá k uvedené investiční akci námitek a Magistrátu města Plzně,
odboru životního prostředí, který s realizací uvedené investiční akce při splnění všech
skutečností uvedených v předložené dokumentaci souhlasil. Pokud mohl být předmětnou akcí
narušen krajinný ráz, měl být na to těmito orgány upozorněn, neboť se jedná o složitou
odbornou záležitost, kterou řeší právě zmíněné orgány. I kdyby však svou činností skutečně
porušil ust. §12 odst. 2 zákona, v době rozhodování správního orgánu I. stupně byl stav
terénních úprav zcela v souladu s tímto územním rozhodnutím a nesouhlasí s názorem
městského soudu, že toto jeho nápravné opatření bylo dalším protiprávním jednáním,
a to konkrétně porušením ust. §88 odst. 2 písm. e) zákona, když v rozporu s §66 zákona
neměl dodržet zákaz činnosti uložený mu rozhodnutím ČIŽP ze dne 31. 1. 2003
č. j. 03/0P/654/03/Mi způsobující nedovolenou změnu obecně chráněných částí přírody
narušením krajinného rázu spočívající v zajištění ukončení prací prováděných v rámci akce
„H.T.Ú. a rekultivace za účelem zlepšení stávajících výškových poměrů pozemků sloužících
zemědělské výrobě. Soud se v odůvodnění rozsudku nedostatečně vypořádal s námitkou
nepřiměřenosti výše pokuty, která je pro podnikatele v zemědělství, hospodařícího se ztrátou,
v podstatě likvidační. Proto navrhuje zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému
soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti namítá, že zásah do krajinného
rázu by bylo možno považovat za legální jen při dodržení územního rozhodnutí; jeho meze
ovšem byly překročeny. Závažnost zásahu byla prokázána znaleckým posudkem. Stěžovatel
postupoval nekvalifikovaně v průběhu celého řízení, žádal oprávněné orgány pouze
o vyjádření a nikoliv o souhlas, navíc v době podání žádostí ani nebyl žadatel zapsán
v obchodním rejstříku - tento nedostatek byl odstraněn až v průběhu řízení před ČIŽP.
Opětovným zavážením vytěženého prostoru nemohlo dojít k uvedení do původního stavu,
ale jednalo se o další protiprávní jednání konané po vydání zákazu prací. Úvaha o uvedení do
původního stavu přísluší správnímu orgánu, nikoliv tomu, kdo protiprávním jednáním
krajinný ráz narušil. Žalovaný považuje pokutu za uloženou oprávněně a ve výši zcela
odpovídající závažnosti zásahu, který měl nevratné důsledky. Za zcela nerozhodné považuje
tvrzení o nepřiměřenosti pokuty, navíc prováděné terénní práce byly značně finančně náročné.
Rozsudek městského soudu považuje žalovaný za správný a dostatečně odůvodněný
a navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Ze správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím České inspekce životního prostředí ze dne 25. 2. 2003
č. j.: 03/op/1018/03/Mi byla stěžovateli podle §88 odst. 2 písm.a) zákona uložena pokuta
ve výši 200 000 Kč za narušení krajinného rázu nesplněním povinnosti podle §12 odst. 2
zákona, a to konkrétně za to, že stěžovatel narušil krajinný ráz realizací hrubých terénních
úprav a rekultivací pozemků na p.p.č. 614, 615, 616, 617, 618, 619, 620 a 813 v kat. území K.
a na p.p.č. 565/1, 565/3, 566/1, 566/2, 566/3, 566/4 a 566/5 v kat. území S. P. v období srpen
2002-prosinec 2002, aniž si podle ust. §12 odst. 2 zákona vyžádal souhlas orgánu ochrany
přírody. V odvolání stěžovatel poukázal na vydané územní rozhodnutí a vyjádření vydaná
podle zákona č. 114/1992 Sb., která byla v územním řízení doložena a v územním rozhodnutí
konstatována. Rozhodnutím žalovaného ze dne 7. května 2003 zn. 520/321/03 bylo odvolání
stěžovatele zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu 1. stupně potvrzeno. V odůvodnění
uvedeného rozhodnutí se uvádí, že odvolateli byla předmětná pokuta uložena za narušení
krajinného rázu realizací hrubých terénních úprav a rekultivací pozemků na předně uvedených
pozemcích nad rámec územního rozhodnutí bez souhlasu orgánu ochrany přírody. Porušení
povinnosti je popsáno jako navýšení objemu prací nad rámec územního rozhodnutí za
současného nedostatku souhlasu k této činnosti (tj. činnosti překračující rámec územního
povolení) podle §12 odst. 2 zákona. Dalšího protiprávního jednání se odvolatel dopustil tím,
že v rozporu se zákazem dalších terénních prací vydaným ČIŽP dne 31. 1. 2003 (tedy před
uložením pokuty) zpětně zavážel původně odtěženou lokalitu, což naplňuje skutkovou
podstatu podle §88 odst. 2 písm. e) zákona. Pokuta proto byla uložena oprávněně a odpovídá
velikosti neoprávněného zásahu a následkům popsaným ve znaleckém posudku.
V žalobě stěžovatel namítal opět existenci územního povolení a vyjádření příslušných
orgánů ochrany přírody. Přitom ani těmito orgány ani stavebním úřadem nebyl upozorněn
na nezbytnost doložení souhlasu podle §12 odst. 2 zákona, tudíž opatřená souhlasná
vyjádření považoval za dostačující. Stavební úřad z nich také vycházel. Žalovaný nezbytnost
souhlasu vztáhl k okamžiku, kdy překročil rámec povolených prací, což neodpovídá zákonu.
Navíc v době uložení pokuty již provedené práce byly zcela v limitu stanoveného územním
rozhodnutím, neboť zajistil nápravu – nemohlo tedy dojít k nevratnému narušení krajinného
rázu. Přitom nemohl tímto jednáním porušit uložený zákaz činnosti - tím mu bylo zakázáno
pokračovat v pracích narušujících krajinný ráz. Pro případ, že by soud neshledal uložení
pokuty neoprávněným, poukázal stěžovatel v žalobě na nepřiměřenost pokuty s ohledem
na důsledky jeho jednání a na důsledky jejího zaplacení.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní výslovně namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s.
Podle §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti;
to však neplatí, je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ].
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu podle cit. ust. může spočívat
buď v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Jak vyplývá z konstatování obsahu správních rozhodnutí obou stupňů, je mezi nimi zásadní
rozpor v tom, co je považováno za protiprávní jednání. ČIŽP označila za sankcionovaný
skutek nedostatek souhlasu k veškerým terénním pracím prováděným stěžovatelem, oproti
tomu žalovaný, ač svým rozhodnutím zamítl odvolání a rozhodnutí správního orgánu I. stupně
potvrdil, vycházel ze zásadně jiných skutkových zjištění, a za důvod pro uložení pokuty
označil nedostatek souhlasu pro práce prováděné nad rámec územního povolení a současně
poukázal i na další protiprávní jednání, které podle něho spočívalo v terénních pracích
sloužících k údajnému odstranění protiprávního stavu. Přitom hlavní námitka stěžovatele
spočívá právě v argumentu, že nemohl předpokládat, že si má vyžádat souhlas podle
§12 odst. 2 zákona, když příslušné orgány ochrany přírody ve svých vyjádřeních proti
realizaci stavby nevznesly námitky. Zamítá-li správní orgán, který rozhoduje o odvolání,
jako nedůvodné včas a oprávněnou osobou podané odvolání a rozhodnutí správního orgánu
I. stupně potvrzuje (§59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení), jde o případ,
kdy obě rozhodnutí - prvního a druhého stupně - jsou rozhodnutími ve věci samé a tvoří jeden
celek. Žalovaný ovšem skutek, který byl vymezen ve výroku prvostupňového rozhodnutí,
svým odůvodněním výrazně pozměnil, protiprávnost shledal ve skutku, jehož vymezení
by bylo odlišné. Potvrdil tak výrok prvostupňového rozhodnutí z důvodů, které tento výrok
nepodporují. Takový rozpor činí jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným. Soud se s tímto
zjevným rozporem mezi rozhodnutími obou stupňů nevypořádal a ztotožnil se s vymezením
skutku žalovaným. Z tohoto hlediska je třeba pokládat i jeho rozhodnutí za nedostatečně
srozumitelné. Nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí je důvodem pro jeho zrušení
[§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a to – jak dovodila judikatura Nejvyššího správního soudu i bez
návrhu (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 33/2003 - 78, publikován pod. č. 523/2005 Sb. NSS).
Rozpornost ve vymezení skutku dále činí nepřezkoumatelným i výrok o výši uložené
pokuty, neboť je podstatný rozdíl, zda stěžovatel porušil povinnost vyžádat souhlas dle
§12 odst. 2 zákona k celému rozsahu prováděných prací, či teprve tím, že bez tohoto souhlasu
vykonával práce překračující rozsah územního povolení, event. i nějakým dalším
protiprávním jednáním (pro které ovšem řízení nebylo vedeno). Přitom ust. §88 odst. 3
zákona obsahuje kriteria, podle nichž se při stanovení výše pokuty přihlíží k závažnosti
protiprávního jednání a k rozsahu hrozící újmy ochraně přírody nebo krajiny. Přes odchylné
(mírnější) skutkové posouzení žalovaný ponechal výši pokuty beze změny, při horní zákonné
hranici. Lze pochybovat o tom, že při rozdílné závažnosti skutku zůstaly tyto podmínky
naplněny ve stejném rozsahu. V každém případě žalovaný neučinil úvahu o tom,
že i při jiných skutkových závěrech dospěl k obdobnému posouzení podmínek pro výši
pokuty. Stejně tak soud se s žalovaným ztotožnil s tím, že pokuta byla uložena v zákonných
mezích a odpovídá narušení chráněného zájmu tak, jak byl kvalifikován ve znaleckém
posudku. I v tom lze shledat nesrozumitelnost rozsudku, neboť zde argumentuje znaleckým
posudkem, který se ve svých závěrech negativně vyjadřoval k provedení veškerých prací
na předmětných pozemcích; přitom soud jinak vycházel z toho, že k porušení povinnosti
došlo jen ve vztahu k překročení rámce územního povolení (str. 9, 10 rozsudku). Ke způsobu,
jímž se soud vypořádal s návrhem na moderaci, lze jen nad rámec potřebného odůvodnění
poukázat na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2002 a sp. zn. Pl. ÚS 38/2002
k dopadům pokut na majetkové poměry.
Rozsudek městského soudu, který zamítl předmětnou žalobu a pominul výše uvedené
rozpory, je proto nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost. Za této situace Nejvyššímu
správnímu soudu nezbylo, než tento rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a věc vrátit
městskému soudu k dalšímu řízení, při němž je podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním
názorem v tomto rozsudku uvedeným.
Samotnými dalšími námitkami stěžovatele, opírajícími se o ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) s. ř. s., se Nejvyšší správní soud nezabýval a ani zabývat nemohl, neboť k tomu
by bylo lze přistoupit teprve poté, co by výsledkem řízení před městským soudem bylo jeho
přezkoumatelné rozhodnutí.
V novém rozhodnutí ve věci městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 21. června 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu