ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.50.2005
sp. zn. 2 As 50/2005 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
G. T., a. s., zastoupeného JUDr. Jiřím Kroulíkem, advokátem se sídlem U Továren 31,
Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65,
Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
11. 5. 2005, č. j. 7 Ca 224/2003 - 27,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2005, č. j. 7 Ca 224/2003 - 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“)
proti výše uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 1. 7. 2003,
č. j. M/100586/03SRK/343/P-1426/03. Tímto správním rozhodnutím bylo v řízení o přezkum
rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 odst. 2 zákona č. 71/167 Sb., o správním řízení
(správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), změněno rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí ze dne 10. 1. 2003, č. j. 580/794/008/A-20/02/03, o odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále též „ČIŽP“), oblastního
inspektorátu Ostrava, ze dne 4. 11. 2002, č. j. 9/OH/8439/02/Po, tak, že namísto zrušení
prvoinstančního rozhodnutí došlo k jeho potvrzení a k zamítnutí odvolání. Zmíněným
rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Ostrava, byla
ve smyslu §26 odst. 1 písm. c) zák. č. 157/1998 Sb., o chemických látkách a chemických
přípravcích a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o chemických látkách“)
stěžovateli uložena pokuta 100 000 Kč podle ustanovení §30 odst. 3 písm. c) cit. zákona
za porušení jeho §10 odst. 7, které mělo spočívat v tom, že vedoucím pobočky stěžovatele
na adrese K. 481/98, O. – N. B. nebylo České inspekci životního prostředí, oblastnímu
inspektorátu Ostrava, umožněno provést neohlášenou kontrolu ve věci plnění ustanovení
zákona o chemických látkách
Kasační stížnost stěžovatel opřel o ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel namítá, že ve své žalobě argumentoval tím, že se nedopustil porušení
§10 odst. 7 zákona o chemických látkách, neboť z jeho strany ani ze strany jeho zaměstnanců
nedošlo ke znemožnění provedení kontroly ČIŽP. Podklady pro rozhodnutí, jako zápis ze dne
6. 9. 2002, sepsaný inspektorkou ČIŽP Ing. P., toto porušení zákona podle stěžovatele nijak
neprokazují. Zápis pouze popisuje jednání ředitele pobočky Ing. R. S. Z tohoto popisu
skutkového děje nelze podle stěžovatele žádným způsobem vyvodit, že by došlo ke
znemožnění provedení kontroly, ani že by umožnění provedení kontroly bylo podmiňováno
oznámením o zahájení kontroly ve vztahu ke statutárním orgánům společnosti. Podle
stěžovatele uvedený dokument (neopatřený ani datem sepsání), který vyjadřuje pouze
subjektivní pohled kontrolní pracovnice a popisuje jen jednání ředitele pobočky ve vztahu ke
svým nadřízeným, nemůže představovat podklad pro uložení pokuty za správní delikt ve výši
100 000 Kč. Stěžovatel dále uvádí, že ve správním i soudním řízení navrhoval provedení
důkazů výslechem svědků Ing. R. S. a Ing. M. N., kteří se bezprostředně účastnili děje a
jejichž svědecké výpovědi mohly přispět k objektivnímu a úplnému zjištění skutkového stavu
věci. Správním orgánem tyto důkazy provedeny nebyly, aniž by tento postup byl jakýmkoli
způsobem odůvodněn. Městský soud v Praze tyto důkazy odmítl provést s odkazem na jejich
nadbytečnost, neboť podle soudu stěžovatel samotný nečinil spornou skutečnost, že
inspektorce kladl podmínky pro umožnění provedení kontroly. Tento závěr Městského soudu
v Praze nemá podle názoru stěžovatele jakoukoliv oporu ve spise – v žádném z procesních
úkonů stěžovatele zmiňovaná skutečnost jako nesporná označena nebyla.
Stěžovatel dále namítá, že kontrolní orgán porušil povinnost oznámit provedení
kontroly kontrolované osobě. Oznámení o provedení kontroly mělo v daném případě být
učiněno vůči statutárnímu orgánu stěžovatele, nikoli pouze řediteli kontrolované pobočky.
Podle §12 odst. 2 zák. č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o kontrole“), je povinností kontrolního pracovníka oznámit kontrolované
osobě zahájení kontroly. Stěžovatel nesouhlasí s názorem Městského soudu v Praze,
že kontrolní pracovnice postupovala v souladu se zákonem, když provedení kontroly
oznámila osobě odpovědné za řízení kontrolované provozovny. Kontrolovanou osobou
ve smyslu zákona o kontrole nebyla provozovna – pobočka stěžovatele G. 08 O.,
ale společnost G. T., a. s. Ve vztahu k této společnosti mělo být oznámení učiněno. To, že je
kontrola vykonávána v prostoru určité organizační složky právnické osoby, podle názoru
stěžovatele neznamená, že zaměstnanec kontrolované právnické osoby, který je vedoucím této
organizační složky, objektivně může být schopen poskytnout kontrolním pracovníkům
veškerou potřebnou součinnost. Vedoucí takové organizační složky může umožnit vstup do
objektu, avšak nemusí být schopen podat kontrolnímu orgánu veškeré potřebné informace.
Kompletní součinnost při výkonu kontrolní činnosti může poskytnout pouze kontrolovaná
osoba jako celek.
Stěžovatel dále uvádí, že souhlasí s tím, že na řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo
odvolací řízení nelze aplikovat veškerá ustanovení části třetí správního řádu, neboť to povaha
samotného tohoto řízení vylučuje. Nesouhlasí však s názorem, že přezkoumání rozhodnutí
mimo odvolací řízení nebylo zahajováno ve smyslu §18 správního řádu. Stěžovatel
je přesvědčen, že měl být vyrozuměn o zahájení mimoodvolacího řízení a že mu měla být
dána možnost se k podkladům pro rozhodnutí vyjádřit. Stěžovatel také nesouhlasí se závěrem
Městského soudu v Praze, že rozhodnutím ministra životního prostředí nedošlo k porušení
zásady dvojinstančnosti řízení, resp. zásady stanovené v §3 odst. 2 správního řádu,
spočívající v tom, že správní orgány jsou povinny postupovat v řízení tak, aby účastníci měli
možnost účinně hájit svá práva a zájmy. Navíc tento závěr soudu popírá smysl §68 odst. 2
téhož zákona, který stanoví možnost odvolání proti rozhodnutím v mimoodvolacích řízení,
jež mění nebo ruší přezkoumávaná rozhodnutí. Podstatné je to, že v daném případě došlo
ke změně pravomocného rozhodnutí. Stěžovatel v této souvislosti odkázal na závěry uvedené
v rozhodnutí Vrchního soudu ze dne 4. 12. 1996 ve věci sp. zn. 7 A 119/94, publikovaném
v časopise Právní rozhledy č. 7/1997, str. 377, obsahující právní závěr, podle kterého
rozhoduje-li vedoucí ústředního orgánu státní správy o přezkoumání rozhodnutí ústředního
orgánu státní správy v mimoodvolacím řízení, nemůže rozhodnutí změnit na újmu účastníka
řízení, ale zjistí-li, že přezkoumávané rozhodnutí je nezákonné, může je pouze zrušit,
aby tak neodňal účastníkům řízení příležitost k účinnému hájení práva.
Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit
k dalšímu řízení.
II.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že z předmětného zápisu
sepsaného ČIŽP je dle jeho názoru zřejmé, že ředitel pobočky stěžovatele kontrolní
pracovnici ČIŽP sdělil, že kontrolu nelze provést bez předchozího ohlášení statutárnímu
orgánu stěžovatele v jeho sídle. Jednání stěžovatele popsané v zápisu i jeho vyjádření
založená ve spisovém materiálu jednoznačně dokládají, že sdělení o nemožnosti provedení
kontroly bez ohlášení statutárnímu orgánu stěžovatele směřovalo vůči kontrolní pracovnici
a stalo se rovněž hlavním argumentem stěžovatele ve správním řízení o uložení pokuty.
Žalovaný dále uvedl, že i v podané kasační stížnosti stěžovatel, poněkud v rozporu se svým
tvrzením o subjektivním pohledu kontrolní pracovnice a o pouhém popisu jednání ředitele
pobočky ve vztahu k jeho nadřízeným, konstatuje, že provedení kontroly mělo v daném
případě být oznámeno statutárnímu orgánu stěžovatele, a nikoliv pouze řediteli jeho pobočky
v Ostravě.
Žalovaný dále má za to, že závěr, že ze strany zaměstnanců stěžovatele byla možnost
provedení kontroly vázána na její oznámení statutárnímu orgánu stěžovatele, přičemž
bez splnění této podmínky nebylo ze strany zaměstnanců stěžovatele provedení kontroly
umožněno, má dostatečnou oporu ve spisovém materiálu. Za stavu, kdy kontrola dle názoru
ředitele pobočky (resp. stěžovatele samotného) řádně oznámena nebyla, odmítl ji ředitel
pobočky považovat za zahájenou s tím, že není vázán povinnostmi uloženými zákonem
ve vztahu ke kontrolnímu orgánu, resp. kontrolní činnosti. Stěžovateli byla uložena pokuta
za porušení povinnosti podle ustanovení 10 odst. 7 zákona o chemických látkách Podle tohoto
ustanovení jsou právnické osoby nebo fyzické osoby oprávněné k podnikání povinny umožnit
zaměstnancům kontrolních a dozorových úřadů vstup na pozemky a do staveb užívaných
k nakládání s látkami a přípravky a poskytnout jim informace o druhu a množství látky nebo
přípravku, s nimiž je na pozemku nebo ve stavbě nakládáno. Žalovaný se domnívá,
že k porušení citované povinnosti není třeba aktivního jednání (fyzického zabránění) ze strany
kontrolovaného subjektu, kterým by byl znemožněn vstup na pozemky či do staveb užívaných
k nakládání s látkami a přípravky, popř. poskytnutí informací o množství a druhu látky nebo
přípravku. Žalovaný se domnívá, že k naplnění znaku správního deliktu spočívajícího
v porušení uvedené povinnosti postačuje i odmítnutí kontrolovaného subjektu vzít na vědomí
zahájení kontroly a s tím souvisejících povinností.
Námitku stěžovatele, že mu kontrola nebyla řádně oznámena, žalovaný odmítl.
Oznámení bylo podle jeho názoru provedeno vůči řediteli pobočky stěžovatele, v jejímž
objektu měla být kontrola provedena. Podle žalovaného je názor, že oznámit zahájení
kontroly je možné pouze statutárnímu zástupci kontrolované osoby, popř. jím speciálně
delegovaným pracovníkům, neudržitelný. Požadovat takový postup po kontrolních
pracovnících inspekce by bylo „in fraudem legis“, odporující smyslu zákona. K naplnění
funkce kontroly je totiž nezbytné, aby kontrolní pracovníci mohli v kteroukoli dobu
a v kterémkoli objektu kontrolované osoby kontrolu provést. Statutární orgán je pak mnohdy
nedosažitelný. Povinnost dle ustanovení 10 odst. 7 zákona o kontrole je povinností právnické
osoby, kterou plní rovněž prostřednictvím svých zaměstnanců. Nesouhlasí také s tvrzením
stěžovatele, že kontrolní pracovnice ČIŽP nesplnila svoji povinnost předložit pověření
k provedení kontroly. V zápise ze dne 6. 9. 2002 je výslovně uvedeno, že se uvedená
pracovnice prokázala služebním průkazem. Zákon podle žalovaného nepožaduje speciální
pověření k provedení jednotlivých kontrol.
K námitce neprovedení důkazu výslechem svědků žalovaný uvádí, že se nejedná
o případ tzv. opomenutého důkazu, z něhož by bylo možno dovodit nezákonnost rozsudku.
Správní orgány ve věci nerozporují obsah telefonického rozhovoru ing. S. s ing. N. ani obsah
sdělení ing. S. Stěžovatel pak nekonkretizoval, jaké jiné skutečnosti než již prezentované by
mohli oba navržení svědkové doložit.
Ve věci namítaného porušení ustanovení §18 správního řádu žalovaný uvedl,
že se zcela ztotožňuje s názorem Městského soudu v Praze. Odkázal i na své vyjádření
k žalobě, jež je součástí soudního spisu.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s.
V první řadě stěžovatel namítá různé vady řízení spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo
je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto
důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního
orgánu měl zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Tyto vady měly konkrétně spočívat
1) v absenci skutkových důvodů pro závěr, že jednáním pracovníků stěžovatele v jeho
pobočce v Ostravě došlo k porušení povinnosti podle §10 odst. 7 zákona o chemických
látkách,
2) v neprovedení stěžovatelem navržených důkazů, konkrétně výslechů svědků Ing. R. S. a
Ing. M. N., aniž bylo toto neprovedení výslechů správními orgány jakkoli odůvodněno;
tato skutečnost by znamenala nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného pro nedostatek
důvodů,
3) v nezahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení žalovaným
postupem podle §18 správního řádu,
4) ve změně v mimoodvolacím řízení přezkoumávaného rozhodnutí na újmu stěžovatele za
situace, kdy o přezkoumání rozhodoval vedoucí ústředního orgánu státní správy,
namísto zrušení tohoto rozhodnutí.
Dále stěžovatel Městskému soudu v Praze vytýká nesprávné posouzení následujících
právních otázek [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]:
5) závěr, že provedení stěžovatelem navržených důkazů, konkrétně výslechů svědků
ing. R. S., a ing. M. N., je nadbytečné, neboť samotný stěžovatel nečinil sporným (tj. de
facto připouštěl), že inspektorce ČIŽP kladl podmínky pro umožnění provedení
kontroly,
6) závěr, že kontrolní pracovnice ČIŽP neporušila svou zákonnou povinnost oznámit
provedení kontroly kontrolované osobě, oznámila-li tuto skutečnost členu toliko
vedoucímu pobočky stěžovatele, v níž měla kontrola probíhat.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2
a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
Ze správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti: Podle zápisu ze dne 6. 9. 2002
vyhotoveného inspektorkou ČIŽP ing. P. se uvedeného dne ke stěžovateli dostavila tato
pracovnice ČIŽP za účelem provedení neohlášené kontroly, která se měla týkat nakládání
s nebezpečnými látkami a přípravky (benzínem). Inspektorka se při příchodu v 10:00 hod.
prokázala služebním průkazem řediteli pobočky v Ostravě a informovala ho o provedení
kontroly v pobočce. Ředitel pobočky odešel do vedlejší místnosti, kde měl údajně telefonicky
informovat personálního a provozního ředitele společnosti ing. N., který mu měl sdělit, že
kontrolu lze provést pouze po předchozím ohlášení u statutárních orgánů v sídle společnosti.
V zápisu je též uvedeno, že ing. N. je podle výpisu z obchodního rejstříku pouze předsedou
dozorčí rady stěžovatele a podle sdělení ředitele (kontrolované) pobočky stěžovatele též jeho
provozním a personálním ředitelem. V zápisu je dále konstatováno, že tím, že ČIŽP nebyla
umožněna kontrola nakládání nebezpečnými látkami a přípravami, porušil stěžovatel §10
odst. 7 zákona o chemických látkách Dále je v protokole uvedeno, že ředitel pobočky se
nechtěl k zápisu vyjádřit, jeho stejnopis však převzal.
Rozhodnutím ze dne 4. 11. 2002, č. j. 9/OH/8439/02/Po, byla stěžovateli uložena
pokuta ve výši 100 000 Kč za porušení §10 odst. 7 zákona o chemických látkách spočívající
v tom, že vedoucím pobočky stěžovatele nebylo umožněno provést ČIŽP neohlášenou
kontrolu ve věci plnění povinností stěžovatele vyplývajících ze zákona o chemických látkách
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání ze dne 20. 11. 2002. Ministerstvo
životního prostředí svým rozhodnutím ze dne 30. 1. 2003, č. j. 580/794/008/A-20/02/03, toto
rozhodnutí zrušilo, a to s odůvodněním, že kontrola měla být oznámena statutárním orgánům
stěžovatele a že ČIZP jednala pouze ve vztahu k zaměstnanci kontrolované osoby, který nebyl
oprávněn kontrolovanou osobu zastupovat.
ČIZP podala dne 3. 4. 2003 podle §65 správního řádu podnět k přezkoumání tohoto
rozhodnutí ministerstva. Především uvedla, že za právnickou osobu mohou činit právní úkony
i jiní pracovníci nebo členové, pokud je to vzhledem k jejich pracovnímu zařazení obvyklé.
Podle ČIZP je vedoucí organizační jednotky – ředitel pobočky společnosti nepochybně
pracovníkem, u něhož je vzhledem k jeho pracovnímu zařazení obvyklé, že může zastupovat
kontrolovanou právnickou osobu při kontrole v této pobočce. Proto podle názoru ČIZP byla
povinnost podle §12 odst. 2 písm. a) zákona o kontrole splněna. Ministr životního prostředí
rozhodnutí ministerstva svým rozhodnutím ze dne 1. 7. 2003, č. j. M/100586/03, podle
§65 odst. 2 správního řádu změnil tak, že odvolání bylo zamítnuto a napadené rozhodnutí
ČIZP bylo potvrzeno.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, kterou Městský soud v Praze kasační
stížností napadeným rozsudkem zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí soud především
uvedl, že zápis ze dne 6. 9. 2002 dostatečně popisuje skutkový děj a je z něj patrný způsob
jednání kontrolní pracovnice i zaměstnanců stěžovatele. Ze zápisu bez jakýchkoliv
pochybností vyplývá, že ze strany zaměstnanců stěžovatele byla možnost provedení kontroly
vázána na její oznámení statutárnímu orgánu stěžovatele. Tuto skutečnost následně také
inspektorka ČIZP uvedla, přičemž k zaznamenanému skutkovému zjištění se ředitel pobočky,
který zápis převzal, nijak nevyjádřil. Vzhledem k tomu Městský soud v Praze odmítl svědecké
výpovědi zaměstnanců stěžovatele jako nadbytečné. Soud dále uvedl, že stěžovatel nečinil
spornou skutečnost, že inspektorce ČIZP kladl podmínky pro umožnění provedení kontroly.
Dále uvedl, že v případě kontroly vystupuje kontrolní pracovník v pozici vrchnostenské a
jednostranným úkonem dává najevo vůli vykonat kontrolu. Kontrolovaný subjekt je pouze
příjemcem takového oznámení, přitom přijetí oznámení není právním úkonem. Stěžovatel si
musí být vědom možnosti výkonu kontroly ze strany státu a v tomto směru instruovat
příslušné zaměstnance, kteří mohou při výkonu zaměstnání přijít s kontrolním orgánem do
styku, tak, že při předložení pověření k provedení kontroly jsou povinni kontrolu umožnit.
Městský soud v Praze dále uvedl, že přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení není
řízením ve smyslu §18 správního řádu a nedochází tak k jeho zahájení ve smyslu §18 odst. 2
téhož zákona. Správní orgán při přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení vychází
z právního stavu a skutkových okolností v době vydání rozhodnutí, zabývá se tedy pouze
právním hodnocením věci. Logicky tak účastníkům řízení nepřísluší navrhovat důkazy a
jejich doplnění apod. Proto k porušení §33 odst. 1 a 2 správního řádu nedošlo. Ustanovení §
68 odst. 2 správního řádu dává sice možnost podat proti rozhodnutí mimo odvolací řízení,
kterým se přezkoumávané rozhodnutí ruší nebo mění, odvolání (rozklad). Proti rozhodnutí
vedoucího ústředního orgánu státní správy již nelze odvolání (rozklad) podat, což podle
Městského soudu v Praze vylučuje přímo ustanovení §61 odst. 2 správního řádu, neboť není
nikdo, kdo by o takovém odvolání rozhodl.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato je důvodná.
V. a)
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí, kterým bylo změněno v neprospěch
stěžovatele předchozí rozhodnutí žalovaného, bylo vydáno na základě řízení o přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení (§65 až §68 správního řádu), nutno se nejprve zabývat
zákonností postupu žalovaného v rámci tohoto řízení, v první řadě tedy stížní námitkou ad 3).
Přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je opravným řízením ve správním
řízení, které lze doktrinálně klasifikovat jako opravné řízení mimořádné, neboť se v něm
přezkoumává pravomocné správní rozhodnutí. Ustanovení §65 odst. 1 a 2 správního řádu
dává správnímu orgánu nejblíže vyššího stupně nadřízenému správnímu orgánu, který toto
rozhodnutí vydal, případně – jde-li o rozhodnutí ústředního orgánu státní správy – jeho
vedoucímu na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise, pravomoc zrušit nebo změnit
přezkoumávané rozhodnutí pro jeho rozpor s právem. To ve svém důsledku znamená,
že může být popřen výsledek předtím proběhlého řízení, vyústivšího ve vydání rušeného
či měněného rozhodnutí, takže může – a ve stěžovatelově případě k tomu také došlo – být
zasaženo do hmotněprávního postavení účastníků předchozího řízení a změněna jejich práva
a povinnosti oproti stavu na základě předchozího rozhodnutí, nyní rušeného či měněného.
Z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že každý se může
domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu
a ve stanovených případech u jiného orgánu, a z čl. 1 odst. 1 Ústavy, charakterizujícího
Českou republiku jako právní stát, vyplývá, že každé rozhodování veřejné moci o právech
a povinnostech soukromých osob se musí dít procedurou, ve které absentuje libovůle
a která soukromým osobám skýtá dostatečné záruky k hájení jejich právní pozice. Znamená
to mimo jiné, že soukromá osoba má právo na to, aby před zásahem do její právní pozice měla
v míře přiměřené povaze věci možnost být slyšena, snášet ve svůj prospěch argumenty
a navrhovat důkazy a aby orgán veřejné moci byl povinen se s jejími tvrzeními, argumenty
a důkazními návrhy vypořádat. Bez splnění těchto podmínek by byly zásahy orgánů veřejné
moci do právní pozice soukromé osoby překvapivé, neboť by se jí nedostalo patřičné
možnosti procesní obrany své právní pozice, a proto by je bylo nutno považovat za neústavní.
Interpretace jednoduchého práva soudy a správními orgány, má-li být ústavně konformní,
musí výše uvedené zásady respektovat. Znamená to mimo jiné vykládat ustanovení
procesních předpisů o opravných prostředích tak, aby i v těchto stadiích řízení bylo právo
účastníka řízení na adekvátní možnosti k hájení své právní pozice respektováno.
Správní řád vychází pro řízení před správními orgány ze zásady, že o zahájení řízení
uvědomí správní orgán všechny známé účastníky řízení (§18 odst. 3 správního řádu).
Vzhledem k tomu, že i řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení se zahajuje,
a to vždy bez výjimky, z podnětu správního orgánu (§18 odst. 2 věta druhá správního řádu),
neboť §65 odst. 1 správního řádu hovoří sice o „vlastním a nebo jiném podnětu“ jakožto
skutečnosti vedoucí k zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení,
ovšem tomu nutno rozumět pouze tak, že správní orgán je povinen vážit a vyhodnocovat
veškeré relevantní informace, které se dostanou do jeho dispoziční sféry, z hlediska toho,
zda na základě nich není dána pravděpodobnost nezákonnosti vydaného rozhodnutí, a tedy
důvod k postupu podle §65 a násl. správního řádu; Pojem „podnětu“ v ustanovení
§65 odst. 1 správního řádu proto není obsahově totožný s týmž pojmem v §18 odst. 1
a odst. 2 větě druhé téhož zákona. Jinak řečeno, proces „otevření“ řízení o přezkum
rozhodnutí mimo odvolací řízení má dvě fáze: První fází je neformální činnost správního
orgánu spočívající ve vyhodnocování „podnětů“, tj. např. podání účastníků, sdělení jiných
správních úřadů či institucí, skutečností zjištěných daným správním orgánem při jeho činnosti
aj., z hlediska jejich relevance pro případné zahájení řízení podle §65 a násl. správního řádu.
Pokud správní orgán dospěje k závěru, že výše uvedené „podněty“ signalizují
pravděpodobnost nezákonnosti ve smyslu §65 odst. 2 správního řádu, přikročí k fázi druhé,
kterou je formální zahájení mimoodvolacího řízení postupem podle §18 odst. 2 správního
řádu, a to vždy z vlastního podnětu (na základě úsudku o relevanci „podnětů“, ať již vzešly
od kohokoli či odkudkoli), tedy učiněním prvního úkonu vůči některému účastníku řízení
(K podobnému závěru se kloní i správněprávní doktrína, viz Vopálka/Šimůnková/Šolín:
Správní řád. Komentář, 1. vyd., C. H. Beck, Praha 1999, str. 198. Nová zákonná úprava
správního řízení „dvoufázovost“ přezkumného řízení ostatně výslovně zakotvuje – ustanovení
§95 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, uvádí,
že správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, zahájí z moci úřední
přezkumné řízení, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že lze mít důvodně za
to, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy; srov. též Hendrych a kol.:
Správní právo, Obecná část, 6. vyd., Praha 2006, str. 389-390.). Platí-li ohledně zahájení
řízení i pro mimoodvolací řízení ustanovení §18 odst. 2 správního řádu, není žádného
důvodu, aby neplatilo i ustanovení §18 odst. 3 téhož zákona, jež s ním úzce souvisí
a jež právě na úrovni jednoduchého práva zajišťuje, že každý účastník řízení se o jeho konání
dozví co nejdříve, jak je to jen rozumně možné, takže může v průběhu řízení v plném rozsahu
bránit svoji právní pozici a uplatňovat svá procesní práva. Argumentem proti tomuto závěru
není ani skutečnost, že v ustanoveních o mimoodvolacím řízení nelze najít žádný odkaz
na použití §18 správního řádu nebo obecnější odkaz na subsidiární použití ustanovení o řízení
v prvním stupni (takto je tomu např. v řízení o kasační stížnosti, v němž se na základě odkazu
v §120 s. ř. s. subsidiárně užijí ustanovení obecná ustanovení o řízení; podobně např. zákon
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád stanovuje ve svém §211 pro řízení o odvolání
subsidiární užití ustanovení o řízení před soudem prvního stupně či ve svém §243c odst. 1
pro řízení dovolací). Nutno zde ovšem přihlédnout ke struktuře a systematice správního řádu.
Zatímco Část třetí tohoto předpisu (nadepsaná „Správní orgány a účastníci řízení“)
je relativně podrobnou úpravou nejrůznějších procesních práv, právních institutů a dílčích
postupů potřebných pro vedení jakékoli správního řízení, ustanovení Části druhé (nadepsané
„Přezkoumávání rozhodnutí“) obsahuje jen relativně kusé úpravy jednotlivých opravných
řízení, jež by samy o sobě, bez existence Části třetí zákona, nebyly bez dalšího použitelné.
Z toho nelze vyvodit nic jiného než to, že zákonodárce v ustanoveních o opravných řízení
neopakuje podrobnou úpravu procesních práv, právních institutů a dílčích procesních postupů
proto, že postačí jejich zakotvení v předchozí části zákona – tato práva, instituty či postupy
se v přezkumných řízeních použijí v té míře a podobě, v jaké to povaha, smysl a účel těchto
řízení umožňuje resp. v jaké nejsou odlišnou úpravou v ustanoveních o přezkumných řízeních
vyloučeny. Ustanovení o zahájení řízení a o právu účastníků na to, aby byli o zahájení řízení
co nejdříve uvědomeni, jistě není s povahou, smyslem a účelem mimoodvolacího řízení
v rozporu a není ustanoveními o něm ani explicitně ani implicitně vyloučeno. Nutno tedy
uzavřít, že ustanovení §18 správního řádu je v podobě, jak byla výše vyložena, aplikovatelné
i v mimoodvolacím řízení. Mimoodvolací řízení je tedy třeba zahájit postupem podle
§18 odst. 2 věty druhé správního řádu a o jeho zahájení je třeba vyrozumět účastníky
v souladu s §18 odst. 3 téhož zákona (viz v této souvislosti obdobný závěr vyslovený
v usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 6. 1994, č. j. 6 A 518/94 - 26).
V případě stěžovatele však žalovaný v mimoodvolacím řízení výše popsaným
způsobem nepostupoval. „Podnětem“ ve smyslu §65 odst. 1 správního řádu k úvaze
žalovaného o tom, zda je důvodu k zahájení mimoodvolacího řízení, zde byl přípis ČIŽP,
ředitelství, ze dne 3. 4. 2003, č. j. 90Ř/4128/03, Zvláštní (rozkladové) komisi ministra
životního prostředí. Po obdržení podnětu žalovaný ve vztahu ke stěžovateli ničeho nepodnikl,
zejména pak jej neuvědomil o zahájení mimoodvolacího řízení, nýbrž – bez dalšího – vydal
dne 1. 7. 2003 napadené správní rozhodnutí, kterým své předchozí rozhodnutí změnil,
a to na újmu stěžovatele.
Právní názor Městského soudu v Praze, který se přiklonil ke stanovisku opačnému,
není správný. V první řadě v něm není reflektována okolnost „dvoufázovosti“ procesu
zahajování mimoodvolacího řízení; Městský soud v Praze nesprávně vztahuje neformálnost
posouzení důvodů k postupu podle §65 a násl. správního řádu na celé mimoodvolací řízení,
a nikoli toliko na první fázi procesu jeho zahajování. Výklad, ke kterému se takto Městský
soud v Praze přiklonil, není ústavně konformní, neboť účastníku řízení ve své podstatě
pro mimoodvolací řízení odnímá prostředky k hájení jeho právní pozice a vystavuje účastníka
vydání pro něho zcela překvapivého rozhodnutí. Nelze souhlasit s tím, že mimoodvolací
řízení se omezuje na řešení striktně právních otázek a že postrádá dimenzi skutkovou,
takže účastníkům nepřísluší procesní práva týkající se zjišťování skutkového stavu (právo
navrhovat důkazy a jejich doplnění, klást otázky svědkům aj.). Mimoodvolací řízení jistě
nesupluje obnovu řízení (§62 a násl. správního řádu) a jistě musí být důvodem jeho zahájení
pochybnost o právních úsudcích, jež jsou podkladem v něm přezkoumávaného pravomocného
rozhodnutí, to ovšem neznamená, že tyto právní úsudky se nemohou týkat zjišťování
skutkového stavu či obecně okolností skutkových a že k závěru o jejich protiprávnosti nemůže
být třeba konat dokazování a zjišťovat skutečnosti. Dokonce i v konkrétním případě
stěžovatele tomu tak je, jakkoli se na první pohled jeví, že žalovaný v mimoodvolacím řízení
posuzoval čistě právní otázku, které fyzické osobě je nutno oznámit provedení kontroly, je-li
kontrolovanou osobou osoba právnická. Nutno totiž vzít v úvahu, že původní druhoinstanční
rozhodnutí (tj. rozhodnutí v mimoodvolacím řízení přezkoumávané) vyznělo ve prospěch
stěžovatele, protože tehdy správní orgán dospěl k závěru, že správný je výklad výše uvedené
právní otázky, který zastával stěžovatel. Další rozhodné skutečnosti a odvolací námitky
stěžovatele nebyly ve své podstatě odvolacím orgánem zkoumány, neboť toho – za situace,
kdy se odvolací orgán přiklonil k právnímu názoru, na základě kterého a priori nepřipadal
postih stěžovatele v úvahu, neboť podle tohoto právního názoru vůbec nebylo zahájení
kontroly kontrolní pracovnicí ČIŽP stěžovateli oznámeno, bylo-li oznámeno toliko řediteli
jeho pobočky, v níž měla kontrola probíhat – nebylo vůbec třeba (odvolací orgán dospěl
k závěru, že samotný fakt, že ředitel pobočky na kontrolorce požadoval oznámení zahájení
kontroly statutárním orgánům, neznamená znemožnění provedení kontroly; dále pak odvolací
orgán pouze víceméně obiter dictum připustil, že oznámení zahájení kontroly telefonicky
statutárním orgánům stěžovatele by bylo samo o sobě přípustné). Stěžovatel však ve svém
odvolání vedle zásadní polemiky s právním názorem správního orgánu první instance na to,
jak má být zahájení kontroly oznamováno, též (jaksi „v druhém plánu“) namítal, že provedení
kontroly neznemožnil (postup ředitele pobočky, který požadoval, aby byla kontrola
telefonicky oznámena statutárním orgánům, stěžovatel za znemožnění kontroly nepovažoval),
a k prokázání svého tvrzení navrhoval slyšení ředitele předmětné pobočky ing. R. S. a
provozního a personálního ředitele M. N. Výše uvedené znamená, že i kdyby byl správný
právní názor ohledně oznamování zahájení kontroly, ke kterému se nakonec žalovaný
přiklonil v nyní soudně přezkoumávaném rozhodnutí vydaném v mimoodvolacím řízení, bylo
třeba vypořádat se i s touto další odvolací námitkou stěžovatele, včetně vypořádání
se s důkazními návrhy. To však žalovaný neučinil – jeho rozhodnutí se omezuje čistě
na řešení právní otázky ohledně oznamování zahájení kontroly.
Lze tedy uzavřít, že žalovaný při zahájení mimoodvolacího řízení postupoval
ve flagrantním rozporu s §18 odst. 2 a 3 správního řádu a že tato jeho nezákonnost nejen
že mohla, ale také skutečně měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť stěžovateli byla
odňata možnost hájit v mimoodvolacím řízení svoji právní pozici. Již jen pro tuto vadu řízení
před žalovaným mělo být rozhodnutí žalovaného Městským soudem v Praze zrušeno.
Nestalo-li se tak, je rozhodnutí soudu nezákonné a stěžovatelova stížní námitka ad 3) podle
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. důvodná.
V. b)
Důvodná je však i stížní námitka ad 4).
Podle §68 odst. 2 správního řádu proti rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění rozhodnutí
mimo odvolací řízení, se lze odvolat (podat rozklad). Správní judikatura (viz rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 12. 1996 ve věci sp. zn. 7 A 119/94, publikovaný
v Právních rozhledech č. 7/1997, str. 377) ovšem dovodila, že proti rozhodnutí ministra
vydanému v řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení (§65 a násl. správního
řádu) není opravný prostředek přípustný, byť i ministr rozhodoval při přezkoumávání
pravomocného rozhodnutí jako správní orgán prvého stupně (podobně též viz judikát
Vrchního soudu v Praze ze dne 12. 9. 1997 ve věci sp. zn. 7 A 179/95, publikovaný v Soudní
judikatuře č. 14/1999, str. 424, a v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 510/1999).
U stěžovatele rozhodoval v mimoodvolacím řízení ministr životního prostředí, tedy vedoucí
ústředního orgánu státní správy. Ve shodě se shora citovaným rozsudkem Vrchního soudu
v Praze má Nejvyšší správní soud za to, že odkaz v §65 odst. 1 správního řádu na ustanovení
§61 odst. 2 téhož zákona navozuje, že jde o výjimku z pravidla stanoveného v §68 odst. 2
správního řádu, neboť zde se jedná o speciální případ, kdy vedoucí ústředního orgánu státní
správy rozhoduje na návrh jím ustanovené zvláštní komise, podobně jako v řízení o rozkladu,
a proti jeho rozhodnutí se již nelze dále odvolat nebo podat rozklad. Je tomu tak z povahy
hierarchického uspořádání státní správy – prostě proto, že již není žádný instančně vyšší,
popř. zákonem stanovený orgán, úřad či vedoucí úřadu, jemuž by byla svěřena kompetence
k přezkoumání rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy. Dvojinstančnost
mimoodvolacího řízení není v tomto speciálním případě zákonem zajištěna,
naopak, nepřipadá v úvahu s ohledem na to, že v daném případě rozhoduje již "ten nejvyšší".
Proti rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy v řízení o přezkoumání
rozhodnutí v mimoodvolacím řízení není proto další opravný prostředek přípustný,
a to ani tehdy, rozhoduje-li vedoucí ústředního orgánu státní správy v mimoodvolacím řízení
sám dle §65 odst. 1 in fine správního řádu.
Závěry Městského soudu v Praze jsou zcela správné potud, shledal-li, že stěžovateli
proti předmětnému rozhodnutí ministra životního prostředí vydanému v mimoodvolacím
řízení nepříslušelo podat odvolání. Ve shora citovaném rozsudku Vrchního soudu v Praze ze
dne 4. 12. 1996 ve věci sp. zn. 7 A 119/94 je ovšem rovněž uvedeno, že ministr jako správní
orgán prvého stupně v řízení o přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení (…) nemůže
přezkoumávané pravomocné rozhodnutí na újmu účastníků řízení změnit, aby jim neodňal
možnost účinného hájení práva (§3 odst. 2 správního řádu). Tento závěr Vrchního soudu
v Praze (druhý z výše citovaných judikátů, a sice rozhodnutí ze dne 12. 9. 1997 ve věci
sp. zn. 7 A 179/95, uvedený problém argumentačně neřeší), který zcela koresponduje
s požadavkem zajistit právo účastníka řízení na adekvátní možnosti k hájení své právní
pozice, jak byl vyložen výše sub V. a), však Městský soud v Praze pominul. Podle soudu
nebyla v případě stěžovatele porušena zásada dvojinstančnosti, neboť ve správním řízení
vlastně rozhodovaly správní orány první i druhé instance – druhoinstanční rozhodnutí sice
bylo v mimoodvolacím řízení změněno, nicméně podle soudu ve změněném znění stále
existuje. S tím nelze souhlasit. Zásadu dvojinstančnosti jistě nelze považovat za bezvýjimečně
platný princip správního či soudního řízení a sama o sobě nemá ani ústavní povahu; i proto
je nepochybně přípustné, aby v některých správních řízeních (např. v řízení o udělení azylu),
u nichž je třeba akcentovat rychlost řízení či u nichž je k tomu jiný legitimní důvod, bylo
právo na řádný opravný prostředek vyloučeno. Nicméně smyslem a účelem dvojinstančnosti
je zajištění dostatečné míry objektivity a věcné správnosti rozhodování tím, že se jednou věcí
zabývají (přesněji řečeno mohou zabývat, je-li řádný opravný prostředek účinně uplatněn) dva
orgány po sobě v systému instanční nadřízenosti a podřízenosti. Za situace,
kdy v mimoodvolacím řízení rozhoduje „ten nejvyšší“, tj. vedoucí ústředního orgánu státní
správy, nad nímž v hierarchicky uspořádaném systému správních orgánů již nikoho není,
skýtá tato skutečnost snad záruku vcelku vysoké míry profesionality rozhodování, stěží
však lze považovat rozhodování takovéhoto orgánu za kvalitativně natolik odlišné, aby bylo
lze bez dalšího za situace, kdy k tomu nejsou speciální věcné důvody (např. výše zmíněný
požadavek vysoké rychlosti řízení), na všechny výhody dvojinstančního řízení rezignovat.
A právě za takovéto situace – tj. není-li účastníku dáno právo odvolat se, neb není již ke komu
– lze a je nezbytné tuto nevýhodu účastníka řízení kompenzovat modifikací (přesněji řečeno
omezením) škály možností rozhodujícího správního orgánu, jak ve věci rozhodnout
(přezkoumávané rozhodnutí potvrdit, změnit, zrušit). Je-li v daném případě účelem
kompenzace zajištění procesního komfortu účastníka, je nutno rozlišovat mezi případy,
kdy by nové rozhodnutí pro účastníka znamenalo újmu oproti předchozímu stavu, a případy,
kdy se účastníkova právní pozice nezmění či se dokonce zlepší. V první variantně, tj. mělo-li
by při uplatnění celé škály možností, jak rozhodnout, dojít ke zhoršení právní pozice
účastníka, nutno tuto škálu omezit tak, že de facto bude účastníku poskytnuto dvojinstanční
řízení – toho lze docílit tak, že se vyloučí možnost změny rozhodnutí. Vedoucí ústředního
orgánu státní správy pak může, dospěje-li by k závěru, že by zde jinak byly důvody ke změně
rozhodnutí v neprospěch účastníka, toto rozhodnutí pouze zrušit a v odůvodnění vyložit svůj
právní náhled na věc, který ovšem není pro orgán, kterému se takto vrací věc k novému
vyřízení, závazný, neboť vedoucí ústředního orgánu státní správy zde nerozhoduje jako
odvolací orgán (proto zde není aplikovatelný §59 odst. 3, část věty za středníkem správního
řádu), nýbrž ve specifickém postavení vyplývajícím ze zvláštního oprávnění k přezkumu,
zakotveného ustanovením §65 odst. 1 správního řádu. Takto lze účastníku řízení zajistit
možnost vznášet tvrzení a navrhovat důkazy – mj. i uplatňovat skutková nova (ovšem
v limitech vyplývajících z ustanovení §65 odst. 3 správního řádu, podle něhož
při přezkoumávání rozhodnutí vychází správní orgán z právního stavu a skutkových okolností
v době vydání rozhodnutí. Nemůže proto zrušit nebo změnit rozhodnutí, jestliže se po jeho
vydání dodatečně změnily rozhodující skutkové okolnosti, z nichž původní rozhodnutí
vycházelo) – a snášet ve svůj prospěch argumenty; právě tyto procesní možnosti účastníkovi
dávají šanci k účinnému hájení jeho právní pozice a účinně snižují nebezpečí vydání
překvapivého rozhodnutí.
Připustil-li tedy Městský soud v Praze, aby ministr životního prostředí,
který rozhodoval jako vedoucí ústředního orgánu státní správy, změnil v mimoodvolacím
řízení správní rozhodnutí v neprospěch stěžovatele (takovou změnou nepochybně je změna
druhoinstančního rozhodnutí tak, že namísto zastavení správního řízení se potvrzuje
prvoinstanční rozhodnutí o uložení pokuty), nedržel se výše uvedených zásad a aproboval
vadu mimoodvolacího řízení před žalovaným, která mohla ovlivnit zákonnost rozhodnutí,
neboť významně omezila možnost stěžovatele hájit svoji právní pozici. I zde je tedy kasační
stížnost stěžovatele důvodná pro naplnění §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
VI.
Dvě stížní námitky stěžovatele, subsumovatelné pod ustanovení §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., byly důvodné; tato okolnost sama o sobě vede k nutnému závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze nezbývá než zrušit (§110 odst. 1 věta první, část věty před
středníkem s. ř. s.).
VII.
Za této procesní situace by samo o sobě nebylo důvodu, aby se Nejvyšší správní soud
zabýval i dalšími stížními námitkami a skutečnostmi uvedenými v kasační stížnosti.
S ohledem na procesní ekonomii a vzhledem k výsledkům dosavadního řízení správního
i soudního však Nejvyšší správní soud považuje za vhodné vyjádřit se obiter dictum i k těmto
dalším námitkám.
VII. a)
V první řadě je třeba zabývat se obsahem povinnosti zakotvené v §10 odst. 7 zákona
o chemických látkách, jejíž porušení mělo být důvodem pro uložení pokuty stěžovateli. Podle
tohoto ustanovení právnické osoby nebo fyzické osoby oprávněné k podnikání jsou povinny
umožnit zaměstnancům kontrolních a dozorových úřadů podle §26 až 29 (zákona
o chemických látkách – pozn. Nejvyššího správního soudu) vstup na pozemky a do staveb
užívaných k nakládání s látkami a přípravky a poskytnout jim informace o druhu a množství
látky nebo přípravku, s nimiž je na pozemku nebo ve stavbě nakládáno. Uvedenou povinnost
nutno vykládat v kontextu dalších relevantních zákonných ustanovení, zejména pak v daném
případě §12 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o kontrole“), podle nichž jsou kontrolní pracovníci
povinni oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly a předložit pověření k provedení
kontroly a šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob. Z uvedených
ustanovení zákona o kontrole vyplývá, že postihovat kontrolovanou osobu za nesoučinnost
při kontrole lze zásadně jen za situace, kdy kontrolované osobě bylo zahájení kontroly
oznámeno, takže tato o kontrole věděla, anebo sice nevěděla, ale vědět mohla a měla.
Součinnost lze totiž z povahy věci vyžadovat pouze po tom, komu je či má být známo,
že nastala situace, za které je povinen ji poskytnout. Jakkoli k odpovědnosti právnické osoby
nebo fyzické osoby oprávněné k podnikání za správní delikt podle §30 odst. 3 písm. c)
zákona o chem. lát není samo o sobě třeba zavinění (zákon zde zavinění jako podmínku
deliktní odpovědnosti nevyžaduje, jde o správní delikt právnické osoby nebo fyzické osoby
oprávněné k podnikání postihovaný bez ohledu na zavinění), postih za porušení §10 odst. 7
zákona o chemických látkách připadá v úvahu pouze za předpokladu, že kontrolované osobě
bylo zahájení kontroly předtím, než po ní kontrolní orgán požadoval splnění v tomto
ustanovení uvedených povinností, oznámeno.
Znamená to tedy, že otázka, zda bylo stěžovateli jako kontrolované osobě zahájení
kontroly v souladu se zákonem o kontrole oznámeno, je pro posouzení jeho odpovědnosti za
správní delikt rozhodná. Oznámení o zahájení kontroly je jednostranným procesním úkonem
správního orgánu (kontrolního orgánu) adresovaným kontrolované osobě. Aby mělo účinky
vedoucí ke splnění povinnosti kontrolního orgánu vyplývající pro něj z §12 odst. 2 písm. a)
zákona o kontrole, musí zejména splňovat náležitosti obsahové a dojít do sféry kontrolované
osoby. Ve věci stěžovatele je sporné, zda uvedený úkon, o jehož obsahové stránce pochyb
není, došel do sféry kontrolované osoby, byl-li adresován řediteli pobočky stěžovatele,
jejíž prostory měly být kontrolovány. Smyslem a účelem oznámení o zahájení kontroly je dát
kontrolované osobě na vědomí, že u ní je zahajována kontrola, takže jí tím vznikají
specifické povinnosti i specifická práva, zakotvená zejména v zákoně o kontrole, subsidiárně
však i – s ohledem na ustanovení §26 zákona o kontrole – případně i ve správním řádu.
Ve své podstatě plní oznámení o zahájení kontroly stejnou funkci jako uvědomění účastníka
o zahájení řízení podle §18 odst. 3 správního řádu – zajišťuje zejména, aby kontrolovaná
osoba mohla od počátku provádění kontroly řádně a v potřebném rozsahu uplatňovat svá
procesní práva a aby po ní bylo lze spravedlivě požadovat poskytnutí potřebné součinnosti.
Zákon o kontrole nemá zvláštní ustanovení o tom, vůči které konkrétní fyzické osobě
je nutno oznámení o zahájení kontroly učinit, aby bylo lze mít za to, že došlo do sféry
kontrolované právnické osoby; ani subsidiárně použitelný správní řád však uvedenou
problematiku výslovně neupravuje. Z ustanovení §17 odst. 2 správního řádu vyplývá,
že akciová společnost, kterou je stěžovatel, jedná v řízení buď svým statutárním orgánem,
anebo za ni jedná zástupce. Toto ustanovení se však týká procesních úkonů samotné
právnické osoby jako účastníka řízení, nikoli toho, kdy je vůči účastníkovi řízení účinný
procesní úkon správního orgánu. Správní řád výslovně upravuje některé případy doručování
písemností (§24 až 26 správního řádu), čímž ve své podstatě upravuje i to, kdy je účinný
písemnou formou provedený procesní úkon správního orgánu vůči účastníku řízení, úkon
provedený jinak než písemně a okamžik jeho účinnosti však neupravuje. Jistou výjimkou
je ustanovení o oznamování rozhodnutí (§51 správního řádu), podle něhož
namísto doručení písemného vyhotovení může mít účinek oznámení rozhodnutí jeho ústní
vyhlášení – za předpokladu, že účastník, tj. u právnické osoby její statutární orgán nebo
zástupce právnické osoby, je přítomen; den vyhlášení rozhodnutí je dnem jeho oznámení
ovšem jen v případě, že se přítomný účastník řízení (vlastním právním úkonem) vzdal nároku
na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí. Jinou úpravu podmínek a účinku dojití
právního úkonu správního orgánu účastníku řízení však ustanovení práva veřejného,
použitelná na věc stěžovatele, tj. zejména ustanovení zákona o kontrole a případně správního
řádu, nemají. Ucelenou úpravu jednání subjektů práva a otázek s tím souvisejících
(mj. implicitně upravující i dojití projevu vůle jiné osoby do sféry adresáta a to, kdy se tak
stane, apod.), lze však najít v zákonech práva soukromého, a to jednak v obecné části
občanského zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů,
dále jen „o. z.“), jednak ve zvláštních předpisech např. o některých právnických osobách
či osobách (fyzických či právnických) se specifickými vlastnostmi či postavením.
Veřejné právo takovou právní úpravu nemá; některé jeho předpisy však obsahují
ustanovení, která se jednání subjektů práva týkají. Nejvyšší správní soud vychází z teze,
že veřejné a soukromé právo v moderní společnosti nejsou dva světy oddělené „čínskou zdí“,
v nichž by platila zcela a principiálně odlišná pravidla, nýbrž dvě sféry jednoho ve své
podstatě jednotného a uceleného právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe
Nejvyšší správní soud v souladu s převažujícími doktrinálními trendy poslední doby (viz např.
Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. vyd., C. H. Beck, München 2004, str. 47-51,
Hendrych a kol.: Správní právo. Obecná část, 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2006, str. 21-25)
jako vztah obecného a zvláštního práva. Jinak řečeno, soukromé právo upravuje práva a
povinnosti subjektů práv bez ohledu na jejich specifickou povahu z hlediska jejich role při
výkonu veřejné moci (v tomto smyslu má v právu soukromém stát stejné postavení jako
kterákoli jiná právnická či fyzická osoba); oproti tomu veřejnoprávními je taková podmnožina
množiny všech právních vztahů, která je charakterizována tím, že v daném právním vztahu je
alespoň jeden z jeho subjektů vykonavatelem veřejné moci. Teorie veřejného práva jako
zvláštního práva k „obecnému“ právu soukromému pak je v praxi cenná jednak tím, že –
zejména při zapojení dílčích komponent dalších teorií rozlišení obou základních sfér práva
(zájmové, subordinační, organické v její původní podobě) – dokáže normy veřejného a
soukromého práva od sebe vcelku efektivně a jednoznačně rozlišit, jednak tím, že umožňuje
„subsidiárně“ použít i ve veřejném právu normy práva soukromého tam, kde veřejnoprávní
úprava chybí či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy
má svůj samostatný smysl a účel.
V doktríně občanského práva je notorietou, že adresované právní úkony jsou perfektní
(účinné) jejich dojitím adresátovi (Knappová/Švestka a kol.: Občanské právo hmotné.
Svazek I., ASPI, Praha 2002, str. 120). Svojí povahou je adresovaným právním úkonem,
ovšem úkonem veřejnoprávní povahy, i oznámení zahájení kontroly konkrétní (individuálně
určené) kontrolované osobě. Právní předpisy veřejného práva nestanovují pro případ
stěžovatele žádné pravidlo o účinnosti takového právního úkonu odlišné od pravidla v právu
soukromém a není zde ani žádného jiného věcného či povaze věci vlastního důvodu pohlížet
na účinek procesního úkonu kontrolního orgánu vůči stěžovateli odlišným způsobem.
Podle §20 odst. 1 o. z. právní úkony právnické osoby ve všech věcech činí ti, kteří k
tomu jsou oprávněni smlouvou o zřízení právnické osoby, zakládací listinou nebo zákonem
(statutární orgány). Podle odst. 2 téhož ustanovení však za právnickou osobu mohou činit
právní úkony i jiní její pracovníci nebo členové, pokud je to stanoveno ve vnitřních předpisech
právnické osoby nebo je to vzhledem k jejich pracovnímu zařazení obvyklé. Překročí-li tyto
osoby své oprávnění, vznikají práva a povinnosti právnické osobě jen pokud se právní úkon
týká předmětu činnosti právnické osoby a jen tehdy, jde-li o překročení, o kterém druhý
účastník nemohl vědět. Uvedené základní pravidlo zakotvené v §20 odst. 2 o. z. je pro
podnikatele, kterými jsou i akciové společnosti [§2 odst. 2 písm. a), §34 odst. 1 písm. a), §
56 odst. 1 věta druhá zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „obch. z.“)], tedy i stěžovatel, modifikováno ustanovením §15 obch. z.,
jehož odstavec 1 stanoví, že kdo byl při provozování podniku pověřen určitou činností, je
zmocněn ke všem úkonům, k nimž při této činnosti obvykle dochází. Podle odst. 2 téhož
ustanovení pak překročí-li zástupce podnikatele zmocnění podle odstavce 1, je takovým
jednáním podnikatel vázán, jen jestliže o překročení třetí osoba nevěděla a s přihlédnutím ke
všem okolnostem případu vědět nemohla. Ustanovení §15 odst. 1 obch. z. zakládá zvláštní
zastoupení podnikatele tím, kdo byl při provozování jeho podniku pověřen určitou činností.
Toto zmocnění je z hlediska svého věcného rozsahu omezeno, a to nikoli v závislosti na
konkrétní rozsah zastoupení, jak by jej podnikatel vůči osobě pověřené činností vymezil,
nýbrž „objektivně“, tím, co je z hlediska „průměrné třetí osoby“ možno považovat za
obvyklou škálu úkonů, k nimž při dané činnosti dochází.
Konkrétně ve vztahu ke stěžovateli je ten, kdo je stěžovatelem pověřen řízením
jeho pobočky, zmocněn ke všem úkonům, ke kterým v obchodním a hospodářském životě
při řízení poboček obdobného druhu a povahy obvykle dochází. Nepochybně se bude jednat
i o přijímání jednostranných právních úkonů činěných vůči stěžovateli, týká-li se jejich obsah
výlučně dané pobočky a nevztahují-li se i na jiné části podniku stěžovatele či na jiné
stěžovatelovy aktivity. Mezi účastníky je nesporné, že kontrolní pracovnice oznámila zahájení
kontroly řediteli pobočky. Ředitel pobočky jako určité relativně samostatné organizační
jednotky podniku (Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pobočku neztotožňuje s legálně
definovanými pojmy odštěpného závody či organizační složky) zpravidla bývá osobou stojící
v čele pobočky, která má na starosti její běžné provozní řízení; může i nemusí být odpovědný
za rozhodování zásadních otázek týkajících se pobočky, obvykle však je v jeho moci řešení
jejích běžných záležitostí, čítaje v to i záležitosti nenadálé či opakující se zřídka. Skutečnost,
že vnitřní předpis právnické osoby může rozsah kompetencí ředitele pobočky oproti
„obvyklému“ rozsahu omezit či podmínit např. souhlasem statutárního orgánu či jeho člena,
na věci nemůže nic změnit, neboť podstatné je – jak již výše uvedeno – „objektivní“
vymezení kompetencí ředitele pobočky pohledem „průměrné třetí osoby“. Za součást běžného
provozního řízení pobočky lze jistě považovat i komunikaci s orgány veřejné moci, týká-li
se její obsah výlučně činnosti pobočky samotné; součástí takové komunikace je jistě
i přijímání právních úkonů orgánů veřejné moci adresovaných stěžovateli, týkají-li
se výlučně pobočky. Toto je mezi účastníky nesporné – kontrolována měla být výlučně
pobočka G. 08 – O. a kontrola byla zaměřená na zjištění, zda stěžovatel dodržuje v této své
pobočce při nakládání s chemickými látkami (konkrétně se jednalo především o benzín do
zapalovačů) právní předpisy na úseku ochrany životního prostředí. Lze tedy uzavřít, že
v případě předmětné kontroly postačovalo, aby kontrolní pracovnice oznámila její zahájení
toliko řediteli příslušné pobočky stěžovatele, a nebylo nutné, aby bylo oznámení učiněno do
sídla stěžovatele.
Podpůrně lze ve prospěch uvedeného závěru snést i argumenty teleologické.
K efektivitě kontroly ve fázi zjišťovací je nezřídka nutná i jistá její překvapivost,
aby kontrolovaná osoba nemohla účel kontroly, jímž je zjištění skutečného stavu věcí, zmařit
tím, že by tento skutečný stav věcí před jeho zjištěním rychle „zaretušovala“, a tak se vyhnula
případné zákonem předvídané sankci. K tomu by však mohlo dojít tehdy, pokud
by po kontrolním orgánu bylo vyžadováno, aby k faktickému započetí kontroly v určité
relativně samostatné organizační jednotce kontrolované osoby přistoupil až po jejím fyzickém
oznámení statutárnímu orgánu kontrolované osoby, anebo doručením písemného oznámení
do jejího sídla. Jistě si lze představit, že takováto koordinace konání kontrolního orgánu
na dvou místech současně či těsně po sobě by byla v současné době technicky možná; bylo
by však nepřiměřené a smyslu a účelu státní kontroly vzdálené, pokud by byla požadována,
zvláště pak za situace, kdy právní úprava jednání podnikatele v §15 obch. z. přímo
a výslovně počítá s tím, že podnik jako často velmi rozsáhlá a složitě strukturovaná hromadná
věc je rozčleněn na různé organizační jednotky, jež navenek vystupují relativně samostatně, i
když nejde o samostatné právnické osoby ani organizační složky či odštěpné závody. Nelze
souhlasit ani se stěžovatelovým argumentem, že kompletní součinnost při výkonu kontrolní
činnosti může poskytnout pouze kontrolovaná osoba jako celek. S tím Nejvyšší správní soud
souhlasí pouze v tom smyslu, že relativní organizační samostatnost nečiní ještě z pobočky
či jiné obdobné organizační jednotky samostatný subjekt práv a že samozřejmě
s kontrolním orgánem jedná a součinnost mu poskytuje vždy právnická osoba jako celek.
Velmi často – podobně jako v projednávaném případě stěžovatele – však dochází k tomu,
že součinnost při kontrole se týká zřetelně místně a/nebo věcně vymezeného okruhu činností
kontrolované osoby, který ve své podstatě odráží její vnitřní organizační strukturu a funkční
rozčlenění, což velmi dobře umožňuje, aby součinnost poskytl vedoucí příslušné organizační
jednotky a jemu podřízené fyzické osoby; to samozřejmě nevylučuje, aby tento vedoucí
své kroky konzultoval s vedením kontrolované osoby a řídil se jeho pokyny (takto ostatně
k věci přistupoval při zahájení kontroly i ředitel kontrolované pobočky stěžovatele,
který se podle svého tvrzení spojil se členy vedení stěžovatele). Z §12 odst. 2 písm. b) zákona
o kontrole, který kontrolnímu orgánu přikazuje šetřit práva a právem chráněné zájmy
kontrolovaných osob, ostatně vyplývá povinnost kontrolního orgánu a jeho kontrolních
pracovníků umožnit vedoucímu kontrolované organizační jednotky kontrolované osoby
či jinému na místě přítomnému odpovědnému pracovníku této osoby, aby se povaze věci
přiměřeným způsobem (např. telefonicky, mailem, případně i okamžitou osobní návštěvou)
spojil s vrcholovým vedením kontrolované osoby a vyžádal si v souvislosti s poskytováním
součinnosti při kontrole pokyny, jak má postupovat; tuto povinnost by kontrolní orgán neměl
pouze za situace, kdy by bylo očividné, že již samotné spojení vedoucího organizační
jednotky či jiného odpovědného pracovníka s vrcholovým vedením kontrolované osoby
podstatným způsobem zmaří zjišťovací fázi kontrolní činnosti.
Nejvyšší správní soud tedy – jak výše uvedeno, obiter dictum – uzavírá, že abstraktně
vzato by postačilo, pokud by v případě kontroly zaměřené pouze na činnost konkrétní jediné
pobočky stěžovatele bylo zahájení kontroly oznámeno pouze řediteli takové pobočky.
K tomuto závěru ostatně dospěla obiter dictum již prejudikatura (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2006, č. j. 8 As 12/2005 - 51, zveřejněný
pod č. 865/2006 Sb. NSS). Stížní námitka sub 6) proto případná není.
VII. b)
Okolnost, že zahájení kontroly bylo oznámeno řediteli pobočky stěžovatele a že tento
vůči kontrolnímu pracovníku vyjádřil názor, že tak mělo být učiněno přímo statutárnímu
orgánu stěžovatele, ještě sama o sobě ovšem neznamená porušení povinnosti stěžovatele
podle §10 odst. 7 zákona o chemických látkách Uvedené ustanovení stanoví, jak již uvedeno,
že právnické osoby nebo fyzické osoby oprávněné k podnikání jsou povinny umožnit
zaměstnancům kontrolních a dozorových úřadů podle §26 až 29 (zákona o chemických
látkách – pozn. Nejvyššího správního soudu) vstup na pozemky a do staveb užívaných
k nakládání s látkami a přípravky a poskytnout jim informace o druhu a množství látky
nebo přípravku, s nimiž je na pozemku nebo ve stavbě nakládáno. K porušení této povinnosti
nestačí pouhé vyjádření ředitele pobočky stěžovatele, že má jiný právní názor na otázku, které
konkrétní fyzické osobě je nutno oznámit zahájení kontroly, aby tak bylo učiněno vůči
stěžovateli. Porušení povinnosti zde předpokládá jednání kontrolované osoby (tj. u právnické
osoby jednání nějaké fyzické osoby, jež je dané právnické osobě přičitatelné),
jehož následkem je porušení aspoň jedné ze dvou povinností v daném ustanovení
specifikovaných [1) povinnost umožnit vstup na pozemky a do staveb užívaných k nakládání
s látkami a přípravky, 2) poskytnout informace o druhu a množství látky nebo přípravku,
s nimiž je na pozemku nebo ve stavbě nakládáno]. K porušení uvedených povinností může
dojít jak jednáním omisivním (nečinností, opomenutím konat), tak omisivním (konáním).
Např. ke znemožnění vstupu na pozemek či do stavby může dojít fyzickým zabráněním
vstupu kontrolního pracovníka na tato místa tím, že jej tam nevpustí ochranka, neotevřením
zámků uzavírajících přístup na tato místa či dokonce v určitých případech též neposkytnutím
informace, kudy se do těchto míst dá vůbec dostat. Podobně i neposkytnutí
informace o druhu a množství látky či přípravku, s nímž je na pozemku či stavbě nakládáno,
může se dít – a zpravidla tomu tak bude – mlčením příslušných pracovníků kontrolované
osoby, tj. jednáním omisivním, leč představitelné je i konání, např. zničení písemností
nebo nosičů dat o látkách či přípravcích, čímž bude informace, která má být poskytnuta,
ztracena.
Nejvyšší správní soud má za to, že dosavadní skutková zjištění správních orgánů
neopravňují k jednoznačnému závěru, že jednáním stěžovatele skutečně došlo k porušení
povinnosti stanovené v §10 odst. 7 zák. o chemických látkách v intencích výše uvedeného
výkladu. Po skutkové stránce je nepochybné pouze to, že ředitel pobočky sdělil kontrolní
pracovnici, že personální a provozní ředitel stěžovatele, ing. Novák, mu sdělil, že kontrolu
lze provést pouze po předchozím ohlášení u statutárních orgánů společnosti. Z uvedeného
snad vyplývá, že vedoucí pracovník stěžovatele se stavěl negativně k tomu, aby kontrola byla
provedena bez oznámení statutárním orgánům v sídle stěžovatele. To by však ještě k porušení
povinnosti podle §10 odst. 7 zákona o chemických látkách nestačilo, alespoň ne samo o sobě.
Jednání ing. N. či ing. S. by totiž muselo přímo či nepřímo vést k tomu, že by kontrolní
pracovnici bylo znemožněno vstoupit na pozemky či do budov, do kterých v rámci kontroly
chtěla vstoupit, či že by jí nebyly poskytnuty příslušné informace o látkách nebo přípravcích.
Ze zápisu ze dne 6. 9. 2002 však nic takového neplyne, či přinejmenším rozhodně neplyne
jednoznačně – v zápisu se nic nepraví o tom, že kontrolní pracovnice vstup na nějaké
konkrétní pozemky či do nějakých konkrétních budov požadovala a že jí to bylo znemožněno
nebo že požadovala příslušné informace a že jí nebyly poskytnuty. Zda tomu tak skutečně
bylo, by bylo nutno zjistit dalším dokazováním, kupříkladu výslechem kontrolní pracovnice či
výslechem dalších osob přítomných jejímu příchodu do pobočky stěžovatele (ředitel pobočky
ing. S.) či se na komunikaci s kontrolní pracovnicí podílejících nepřímo (personální a
provozní ředitel stěžovatele ing. N.). Stížní námitka sub 1) proto je relevantní.
VII. c)
S úvahami sub VII. b) souvisí i to, zda Městský soud v Praze správně usoudil,
že výslech ing. N. a ing. S. by byl nadbytečný, neboť samotný stěžovatel nečinil sporným (tj.
de facto připouštěl), že inspektorce ČIŽP kladl podmínky pro umožnění provedení kontroly.
Již v odvolání ze dne 20. 11. 2002 proti původnímu správnímu rozhodnutí ČIŽP, oblastního
inspektorátu Ostrava, ze dne 4. 11. 2002 stěžovatel namítal, že kontrolu jeho pracovníci
neznemožnili, pouze sdělili kontrolní pracovnici, že je třeba ji oznámit statutárním orgánům
stěžovatele. Právě za tím účelem navrhoval stěžovatel výslech obou jmenovaných. Z obsahu
správního a soudního spisu není patrné, že by stěžovatel následně své stanovisko ke
znemožnění kontroly změnil.
Správní orgán druhé instance, který původně prvoinstanční rozhodnutí změnil tak,
že řízení o uložení pokuty zastavil, uvedené důkazy neprováděl a ani se s důkazními návrhy
stěžovatele nevypořádal; to by však za situace, kdy rozhodl zcela ve prospěch stěžovatele,
zákonnost jeho rozhodnutí neovlivnilo, navíc stěžovatel – zcela pochopitelně – proti tomuto
rozhodnutí nebrojil a ani brojit nemohl. Ovšem žalovaný svým rozhodnutím na základě
skutkových zjištění, která oproti předchozím fázím řízení nijak nedoplňoval, rozhodl
v neprospěch stěžovatele. Vedle dalších nezákonností, kterými jeho rozhodnutí trpělo a které
byly podrobně rozebrány sub V. a) a V. b), se žalovaný nevypořádal s důkazními návrhy
stěžovatele v jeho odvolání. Jistě neměl povinnost navržené důkazy bez dalšího provést;
pokud je však měl za nadbytečné či nepřípadné, měl tento svůj závěr odůvodnit. Neučinil-li
tak, zatížil své rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů,
kterou Městský soud v Praze nerozpoznal. Stěžovatel na to ve stížní námitce sub 2)
poukazoval oprávněně.
VII. d)
Navíc – i kdybychom odhlédli od nerozpoznání nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného – měl Městský soud v Praze dospět k závěru, že důkazní návrhy stěžovatele
relevantní jsou, přinejmenším již proto, že důkazy provedené ve správním řízení samy o sobě
jednoznačnou odpověď na to, zda k porušení povinnosti podle §10 odst. 7 zákona o chem.
lát došlo, nedávají [viz sub VII. b)]. I stížní námitka sub 5) proto má svoji relevanci.
VIII.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, neboť kasační stížnost stěžovatele byla důvodná [§103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.].
Městský soud v Praze je vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu