ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.53.2005
sp. zn. 2 As 53/2005 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Ladislava Hejtmánka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
T. I. C. C. R., a. s., zast. Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v Praze 4, Zelený
pruh 95/97, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem v Olomouci,
Jeremenkova 40 A, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem v Olomouci,
Riegrova 12, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 29. 6. 2005, č. j. 30 Ca 1/2005 - 17,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen na náhradě nákladů řízení zaplatit žalobci částku
1279 Kč do třiceti (30) dnů od právní moci rozsudku k rukám Mgr. Zbyška Jaroše,
advokáta.
Odůvodnění:
Žalovaný včasnou kasační stížností napadl shora uvedený rozsudek Krajského soudu
v Brně, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Okresního úřadu Prostějov, referátu regionálního
rozvoje, ze dne 27. 9. 2002, č. j. RR 415/2002 Ti, a rozhodnutí Městského úřadu v Prostějově,
stavebního úřadu ze dne 1. 8. 2002, č. j. SÚ/3209/02-Tom, věc vrácena žalovanému k dalšímu
řízení a bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení. Ve správním řízení byl zamítnut návrh
žalobce na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene pro stavbu „Tranzitní
telekomunikační trasa“ úsek V. – O., pro jejíž umístění bylo vydáno územní rozhodnutí dne
8.3.2001, a to na pozemek parc. č. 266 v katastrálním území K. n. H..
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vyšel při posouzení věci
z ust. §108 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“). Naopak správní orgány v dané věci dospěly k závěru, že již došlo
k zásahu do vlastnických práv vlastníků pozemků dotčených předmětnou stavbou, není proto
v jejich kompetenci takovou záležitost řešit, neboť stavba již byla provedena. Podle názoru
krajského soudu však v této věci nelze popírat kompetenci stavebního úřadu z hlediska
naplnění ust. §108 odst. 1 stavebního zákona a o věci nerozhodnout jen proto, že z faktických
důvodů lze rozhodnout před započetím stavby. Zákonem svěřená kompetence stavebního
úřadu není závislá na tom, kdy byl návrh podán, přičemž tato kompetence nezaniká
a ani se nepřenáší na jiný orgán.
Tento rozsudek krajského soudu napadl v celém rozsahu kasační stížností žalovaný
(dále jen „stěžovatel“) z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí (ust. §103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších přepisů – dále jen „s. ř. s.“), i z důvodu tvrzené nesprávnosti posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení (ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.). V kasační stížnosti
stěžovatel uvedl, že podle zákona č. 151/2000 Sb., telekomunikační zákon, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „telekomunikační zákon“), musí být věcné břemeno zřízeno
již před zahájením stavby, neboť tento právní názor se opírá o ust. §58 odst. 2 stavebního
zákona. Nelze tak žádat po stavebním úřadu, aby byť ve veřejném zájmu dodatečně zhojil
nezákonný zásah stavebníka do vlastnických práv vlastníka pozemku, neboť k tomu žádný
správní orgán nemá příslušnou pravomoc, a tento neoprávněný zásah lze řešit pouze podle ust.
§135c občanského zákoníku. Pokud by bylo možné ve veřejném zájmu provést vyvlastnění
ke stavbě již realizované, musela by být ve stavebním zákoně k tomu stanovena příslušná
lhůta.
Stěžovatel dále uvedl, že napadený rozsudek je v diametrálním rozporu s jiným
rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2005, č. j. 30 Ca 63/2005 - 16, v němž
krajský soud uvedl, že při posouzení otázky, zda je možné zřídit věcné břemeno podle ust.
§91 odst. 3 zákona o telekomunikacích i poté, co byla stavba postavena, je nutné vycházet jak
z dikce tohoto ustanovení, tak i ze stavebního zákona, zejména z jeho ust. §108 odst. 1.
V tomto rozsudku krajský soud uvedl, že slovní spojení „pro uskutečnění staveb“ podle
stavebního zákona lze vyložit pouze tak, že v okamžiku rozhodování o vyvlastnění není
stavba ani postavena, ani rozestavěna, přičemž k tak závažnému zásahu, jakým je vyvlastnění,
je nutné, aby takový zásah proběhl v souladu se zákonem před uskutečněním stavby. Pro tento
názor je možné argumentovat i historickým výkladem, kdy podle původní verze
ust. §108 odst. 1 stavebního zákona (ve znění účinném do 30. 6. 1992) mohl stavební úřad
vyvlastnit nemovitosti pro již uskutečněné stavby, novelou tohoto ustanovení účinnou
od 1. 7. 1992 byla možnost vyvlastnění zúžena pouze na uskutečnění staveb. S tímto právním
názorem se plně ztotožnil stěžovatel v podané kasační stížnosti.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti její důvodnost nesdílel. Podle jeho
názoru stěžovatel mylně a nesprávně interpretuje ust. §108 stavebního zákona a ust. §90
odst. 1 a §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích. Z příslušné právní úpravy je zřejmé,
že ust. §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích obsahuje dvě normativní věty – prvá řeší
případ, kdy dojde k dohodě před započetím stavby, druhá případ, kdy k dohodě nedojde,
zde však už není podmínka, že se tak musí stát před započetím stavby. Zákon
o telekomunikacích je tak v daném případě speciálním zákonem k zákonu stavebnímu. Žádný
právní předpis nestanoví podmínku pro zřízení věcného břemene, že se tak musí stát před
realizací stavby. Kasační stížnost navrhl zamítnout jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud, jsa vázán rozsahem a důvody podané kasační stížnosti
(ust. §109 odst. 2, 3 s. ř. s.), přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovateli lze přisvědčit v tom smyslu, že napadený rozsudek je poměrně kuse
zdůvodněn, nicméně základní právní názor v odůvodnění tohoto rozsudku uveden je, a lze jej
tak meritorně přezkoumat. Jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku, krajský soud
vyšel z toho, že pravomoc rozhodnout danou věc (zřízení věcného břemene podle zákona
o telekomunikacích v příslušném správním řízení podle stavebního zákona) má stavební úřad,
bez ohledu na skutečnost, zda se jedná o stavbu plánovanou, či již rozestavěnou
či realizovanou. Nejvyšší správní soud takový právní názor sdílí s krajským soudem z těchto
důvodů.
Podle ust. §108 odst. 1 stavebního zákona, pozemky, stavby a práva k nim, potřebné
pro uskutečnění staveb nebo opatření ve veřejném zájmu, uvedených v odstavci 2,
lze vyvlastnit nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám lze omezit rozhodnutím
stavebního úřadu (dále jen "vyvlastnit").
Podle §108 odst. 2 písm. f) stavebního zákona, pozemky, stavby a práva k nim
pro uskutečnění staveb nebo opatření ve veřejném zájmu lze vyvlastnit nebo vlastnická práva
k pozemkům a stavbám omezit rozhodnutím stavebního úřadu (dále jen „vyvlastnit“),
m.j. i pro „účely vymezené zvláštními zákony“.
Podle §90 odst. 1 zákona o telekomunikacích, „držitel telekomunikační licence
ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě a držitel osvědčení o registraci
ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně
k jednosměrnému šíření televizních signálů po vedení jsou ve veřejném zájmu oprávněni a)
zřizovat a provozovat na cizích pozemcích nadzemní a podzemní vedení telekomunikační
sítě, včetně jejich opěrných a vytyčovacích bodů, telefonní budky pro veřejné telefonní
automaty, přetínat tyto pozemky vodiči a umísťovat v nich vedení telekomunikační sítě, b)
po dohodě s vlastníkem budovy zřizovat a provozovat v cizích budovách vnitřní
telekomunikační rozvody, koncové body telekomunikační sítě, přípojná telekomunikační
vedení pro veřejné telefonní automaty a telekomunikační zařízení veřejné telekomunikační
sítě, ...“
Podle §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích, „ pro zajištění výkonu oprávnění podle
§90 odst. 1 písm. a) a b) uzavře držitel telekomunikační licence ke zřizování a provozování
veřejné telekomunikační sítě nebo držitel osvědčení o registraci ke zřizování a provozování
veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních
signálů po vedení s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby písemnou dohodu
o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu. Nedojde-li
k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecný stavební
úřad na návrh držitele telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné
telekomunikační sítě nebo držitele osvědčení o registraci ke zřizování a provozování
veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních
signálů po vedení.“
Podle §135c odst. 1 občanského zákoníku, zřídí-li někdo stavbu na cizím pozemku,
ač na to nemá právo, může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že stavbu je třeba
odstranit na náklady toho, kdo stavbu zřídil (dále jen "vlastník stavby"). Podle odst. 2 cit. ust.,
pokud by odstranění stavby nebylo účelné, přikáže ji soud za náhradu do vlastnictví vlastníku
pozemku, pokud s tím vlastník pozemku souhlasí. Podle odst. 3 cit. ust. soud může uspořádat
poměry mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby i jinak, zejména též zřídit za náhradu
věcné břemeno, které je nezbytné k výkonu vlastnického práva ke stavbě.
Nedostatek pravomoci stavebních úřadů k rozhodování o případech, kdy stavební úřad
svým rozhodnutím zřizuje věcné břemeno podle zvláštního zákona (zde zákona
o telekomunikacích) na stavbu již provedenou či rozestavěnou, nelze dovozovat z ust. §108
odst. 1 stavebního zákona, jak činí stěžovatel.
V dané věci je nutné celý rozhodovací proces veřejné správy rozdělit do dvou
základních oblastí – hmotněprávní a procesněprávní. Jak je patrné z ust. §108 odst. 2 písm. f)
stavebního zákona, účel pro vyvlastnění (tedy částečně hmotněprávní úpravu) stavební zákon
odkazuje zvláštnímu zákonu (sám stavební zákon však stanoví ještě další hmotněprávní
podmínku – vyvlastnění je možné pouze ve veřejném zájmu). Proto je nutné tuto podmínku
(tedy účel vyvlastnění) při rozhodování čerpat toliko ze zvláštního právního předpisu, na nějž
stavební zákon sám odkazuje. Při procesněprávním posouzení pak stavební úřad vychází
ze stavebního zákona.
Stěžovatel sice poukázal na novelizaci ust. §108 odst. 1 stavebního zákona,
provedenou zákonem č. 262/1992 Sb. s účinností od 1.7.1992, ovšem nelze s ním již souhlasit
v jeho právním názoru, že tato novelizace toliko „vypustila“ z právní normy pojem „užívání
staveb“. Jak je z tohoto zákona patrné, tato novela komplexně nově vymezila ust. §108
stavebního zákona (srov. bod 35 tohoto zákona). Ačkoliv tedy ust. §108 odst. 1 stavebního
zákona již dále neužívá slovní spojení „užívání staveb“, vymezuje podmínky pro vyvlastnění
nově mj. o pojem „opatření ve veřejném zájmu“ (srov. současně účinné znění ust. §108
odst. 1 stavebního zákona). Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tímto pojmem nutné
rozumět takové situace, na něž pamatují zvláštní zákony, které upravují konkrétní účel
pro vyvlastnění (či omezení vlastnického práva). Při takovém postupu je tak možné vyvlastnit
toliko ve veřejném zájmu pro účel stanovený zvláštním zákonem (zde zákonem
o telekomunikacích – ust. §108 odst. 2 písm. f) stavebního zákona).
V této věci je zvláštním zákonem zákon o telekomunikacích. Jak vyplývá ze znění
jeho ust. §90 odst. 1, tento zákon dává příslušnému subjektu příslušná oprávnění. Výkon
těchto oprávnění (resp. jejich zřízení) pak upravuje zákon o telekomunikacích ve svém
ust. §91 odst. 3. Toto ustanovení zavádí příslušný postup a podmínky pro zřízení takového
oprávnění. Jak plyne z gramatického znění této normy, prvním krokem při zřízení takového
oprávnění je dohoda před zahájením stavby (ust. §91 odst. 3 věta prvá). Podle názoru
Nejvyššího správního soudu však tato část právní normy neomezuje možnost dohody mezi
držitelem telekomunikační licence a vlastníkem příslušné nemovitosti pouze na období před
zahájením stavby v tom smyslu, že po zahájení stavby by již taková dohoda nebyla možná.
Dohoda mezi těmito subjekty je možná i nadále, a to v podstatě kdykoliv. Tato část právní
normy pouze stanoví první podmínku, při jejímž nesplnění je možné postupovat podle druhé
věty tohoto ustanovení, a tedy zřídit věcné břemeno stavebním úřadem. Tato část právní
normy však již nestanoví podmínku, kterou obsahuje věta první – tedy „před zahájením
stavby“, a svou hypotézu konstruuje pouze tak, že „nedojde k dohodě“. Naopak – pokud
k dohodě nedojde, nelze, jak na to mj. i správně poukázal krajský soud, odmítat zřízení
věcného břemene, i když je stavba již zahájena, neboť v tom případě stavební úřad odmítá
provést správní řízení, k němuž je povinen ze zákona o telekomunikacích. Jak bylo shora
uvedeno, toto rozhodnutí stavebního úřadu již zákon neváže na podmínku „před zahájením
stavby“, neboť to z jeho znění nevyplývá.
Lze tak uvést, že věta druhá ust. §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích podmínku
„před zahájením stavby“ nestanoví, a stavební úřad tak při svém rozhodování nemůže
z této podmínky vycházet.
Smysl ust. §91 odst. 3 věta druhá zákona o telekomunikacích je zřejmý – je jím
především úprava vzájemných vztahů držitele telekomunikační licence a vlastníka dotčené
nemovitosti, a to bez ohledu na skutečnost, zda stavba již byla zahájena či nikoliv.
Při výkladu, který zvolil stavební úřad, by tak vzájemné vztahy těchto dvou subjektů zůstaly
stavebním úřadem neupraveny, a stavební úřad by tak odmítal poskytnout ochranu (zde vydat
rozhodnutí) tam, kde má pravomoc tak rozhodnout. V tom je nutné spatřovat, jak správně
poukázal krajský soud, rozpor s článkem 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
neboť státní moc v takovém případě není uplatňována v případě a v mezích stanovených
zákonem.
Pro úplnost pak Nejvyšší správní soud dodává, že u stavby již zahájené či dokončené
nelze postupovat podle ust. §135c občanského zákoníku, neboť občanský zákoník svým
vymezením „zřídit stavbu, ač na to nemá právo“ (srov. ust. §135c odst. 1 občanského
zákoníku) nemůže zasahovat do oblasti práva veřejného, neboť tyto právní vztahy občanský
zákoník neupravuje. Právem, které zmiňuje občanský zákoník, je právo soukromé, pojmovým
znakem je zde zásah do práva vlastnického (ust. §126 občanského zákoníku). V praxi však
mohou nastat situace, kdy stavba vlastníka nemovitosti omezuje, ač toto omezení nepramení
z výkonu práva soukromého – takové omezení vlastnického práva většinou upravují předpisy
práva veřejného. Právě takovým případem je pak zřízení věcného břemene podle
ust. §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích, kdy k dotčení vlastnického práva dochází
veřejnoprávním rozhodnutím příslušného orgánu na základě veřejnoprávního oprávnění
příslušného subjektu. V takovém případě tak nejsou splněny podmínky ust. §135c
občanského zákoníku a taková žaloba by byla u obecného soudu neúspěšná. Proto musí
o právním sporu rozhodnout příslušný stavební úřad podle ust. §91 odst. 3 zákona
o telekomunikacích.
Nejvyšší správní soud k argumentaci stěžovatele, že krajský soud ve skutkově
a právně obdobné věci zaujal stanovisko zcela opačné, pouze uvádí, že shora uvedený právní
názor Nejvyššího správního soudu je jeho převažujícím právním názorem jako sjednocovatele
judikatury (ust. §12 odst. 1 s. ř. s.), a jako takový byl publikován ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. 630/2005 Sb. NSS.
Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní soud neshledal, že by krajský soud ve svém,
byť poměrně stručně zmíněném právním názoru, pochybil, kasační stížnost tak shledal
nedůvodnou a zamítl ji (ust. §110 odst. 1 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud pak uvádí, že zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, byl
zrušen zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Proto při novém projednání
věci je nutné vycházet z ust. §147 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle ust. §60 odst. 1 za použití ust. §120 s. ř. s.,
neboť ve věci byl plně úspěšný žalobce. Výše náhrady je tvořena odměnou za právní
zastoupení – 1 úkon právní pomoci (sepis vyjádření ke kasační stížnosti) a 1 režijní paušál
podle ust. §7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 a §13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb. Náhradu
nákladů řízení přisoudil soud k rukám advokáta a poskytl k tomu stěžovateli přiměřenou lhůtu
(ust. §149 odst. 1 občanského soudního řádu za použití ust. §64 s.ř.s.). Výše odměny byla
zvýšena o příslušnou daň z přidané hodnoty, neboť advokát soudu prokázal, že je plátcem této
daně (ust. §57 odst. 2 s.ř.s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu