ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.54.2005:55
sp. zn. 2 As 54/2005 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce
B. B. s. r. o., zastoupeného JUDr. Filipem Horákem, advokátem, se sídlem v Brně, Radnická
11, proti žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, se sídlem v Ostravě, 28.
října 117, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne
18. 8. 2005, č. j. 22 Ca 198/2005 - 20,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Krajského soudu v Ostravě, kterým soud odmítl jeho žalobu napadající
rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2005, č. j. 3474/2005/ŽPZ/Tom/0014, kterým bylo
zrušeno povolení k provozování vodovodu pro veřejnou potřebu ve vlastnictví společnosti
V. B., a. s., vydané stěžovateli Krajským úřadem Moravskoslezského kraje dne 28. 6. 2004
pod č. j. ŽPZ/3454/04/Zi podle §6 odst. 6 písm. c) zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a
kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o vodovodech a kanalizacích“). Současně byl podle §55 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád“) vyloučen odkladný účinek odvolání
proti tomuto rozhodnutí.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje - byť nikoliv výslovně - důvody obsažené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), a namítá tak nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Stěžovatel tvrdí,
že v čl. II žaloby napadal rozhodnutí žalovaného ve výroku, jímž bylo rozhodnuto o vyloučení
odkladného účinku ve smyslu ustanovení §55 odst. 2 správního řádu, v čl. III žaloby
pak napadal rozhodnutí žalovaného ve výroku, kterým bylo rozhodnuto o zrušení povolení
k provozování vodovodů pro veřejnou potřebu. Stěžovatel koncipoval svou žalobu
tak, že samostatně a na sobě zcela nezávisle napadal dva různé výroky téhož správního
rozhodnutí. Soud tedy neměl rozhodovat o odmítnutí žaloby jako celku, když přinejmenším
měl zákonnou povinnost rozhodnout o návrhu stěžovatele uvedeném v bodě I. žalobního
petitu. S ohledem na znění ustanovení §55 odst. 3 správního řádu, které odvolání
do rozhodnutí o odkladném účinku nepřipouští, nebylo objektivně možné vyčerpat
řádné opravné prostředky ve správním řízení. V případě stěžovatele je nepochybné,
že vyloučení odkladného účinku má nezhojitelný dopad do jeho subjektivních práv
a že odmítnutí soudní ochrany je tak v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina“). Žaloba proto neměla být shledána nepřípustnou.
Nezákonnost napadeného rozhodnutí stěžovatel spatřuje v tom, že správní orgán zcela
svévolně a mimo zákon rozhodl o vyloučení odkladného účinku, aniž své rozhodnutí
odůvodnil. Dle konstantní judikatury nelze vyloučení odkladného účinku odůvodnit jen slovy
zákona, ale je třeba tak učinit s poukazem na konkrétní a řádně zjištěné skutečnosti.
Dne 6. 9. 2006 stěžovatel doplnil kasační stížnost v tom smyslu, že rozsudkem
Městského soudu v Praze č. j. 5 Ca 256/2005 - 55 ze dne 14. 6. 2006 soud v jiné věci zrušil
rozhodnutí Ministerstva zemědělství, když dospěl k názoru, že naléhavost obecného zájmu
při rozhodování o vyloučení odkladného účinku musí správní orgán řádně odůvodnit.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje napadené usnesení zrušit a věc
vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvádí, že vyloučení odkladného
účinku odvolání nikterak neznemožňuje přezkoumání meritorního rozhodnutí v odvolacím
řízení v celém rozsahu. Zdůraznil, že v předmětné věci Ministerstvo zemědělství vede
odvolací řízení, kdy o podaném odvolání nebylo ke dni podání vyjádření dosud rozhodnuto.
V doplnění k vyjádření ze dne 10. 1. 2006 pak žalovaný mimo jiné doložil rozhodnutí
Ministerstva zemědělství č. j. 30056/2005-16310 ze dne 19. 10. 2005, kterým bylo odvolání
stěžovatele zamítnuto a rozhodnutí žalovaného potvrzeno. Žalovaný navrhuje kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítnout.
V projednávané věci Nejvyšší správní soud po přezkoumání předmětného soudního
a správního spisu především konstatuje, že stěžovatel byl v rozhodnutí žalovaného řádně
poučen o možnosti podat proti rozhodnutí o zrušení povolení k provozování vodovodů
pro veřejnou potřebu odvolání, a to k Ministerstvu zemědělství podáním učiněným
prostřednictvím žalovaného, ve lhůtě 15 dnů od doručení předmětného rozhodnutí. Obdobně
byl stěžovatel poučen o tom, že proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku se odvolat ve
smyslu ustanovení §55 odst. 3 správního řádu nelze.
Stěžovatel dne 8. 7. 2005 zahájil soudní řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného
a dne 11. 7. 2005 podal proti témuž rozhodnutí odvolání.
Krajský soud v Ostravě napadeným usnesením odmítl žalobu stěžovatele
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d), §68 písm. a) s. ř. s., protože shledal, že stěžovatel
proti citovanému rozhodnutí žalovaného v době podání žaloby neuplatnil opravný prostředek,
ačkoliv mu to zákon umožňuje, a byl o tom řádně poučen.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Předně je nutno uvést, že podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví
domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li
je zvláštní zákon, pokud nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní
tak důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté,
kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky
správního řízení. Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem je za podmínek
stanovených v §68 písm. a) s. ř. s. důvodem nepřípustnosti žaloby a takovou žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu soud odmítne podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby
k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení
musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní
dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany.
Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek
ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející
se uvnitř veřejné správy.
V projednávané věci byla podána žaloba proti rozhodnutí žalovaného, kterým bylo
v souladu s ustanovením §6 odst. 6 zákona o vodovodech a kanalizacích zrušeno povolení
k provozování vodovodu nebo kanalizace, a na toto řízení se vztahuje správní řád. Proti
tomuto rozhodnutí je možno se odvolat (§58 odst. 1 správního řádu), o čemž byl stěžovatel
řádně poučen. Stěžovatel, ačkoliv řádně poučen, podal dne 8. 7. 2005 žalobu
do prvostupňového rozhodnutí žalovaného a dne 11. 7. 2005 do téhož rozhodnutí podal
i odvolání. Odvolací orgán se v rozhodnutí o odvolání č. j. 30056/2005-16310 ze dne
19. 10. 2005 vyjádřil i k vyloučení odkladného účinku odvolání.
Stěžovatel zejména namítá, že soud neměl rozhodovat o odmítnutí žaloby jako celku,
když přinejmenším měl zákonnou povinnost rozhodnout o návrhu stěžovatele uvedeném
v bodě I. žalobního petitu ve věci vyloučení odkladného účinku odvolání,
které má nezhojitelný dopad do jeho subjektivních práv, a že odmítnutí soudní ochrany
je tak v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Nejvyšší správní soud považuje takový právní názor za neudržitelný. Podle ustanovení
§70 s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, které a) nejsou
rozhodnutími, b) jsou předběžné povahy, c) jimiž se upravuje vedení řízení před správním
orgánem, d) jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo
technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání,
zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní
zákon jinak, e) o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama
o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti, f)
jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon.
Vzhledem k tomu, že žádný zvláštní zákon nevylučuje přezkoumání rozhodnutí
o vyloučení odkladného účinku soudem, jsou relevantní pouze kompetenční výluky uvedené
v ustanovení §70 písm. b) a písm. c) s. ř. s.
Rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání je dle názoru Nejvyššího
správního soudu srovnatelné s rozhodnutím o předběžném opatření podle §43 odst. 1
správního řádu, kterým správní orgán může před skončením řízení v rozsahu nezbytně nutném
pro zajištění jeho účelu uložit účastníkům, aby něco vykonali, něčeho se zdrželi, nebo něco
strpěli. Proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání ani proti rozhodnutí o
předběžném opatření není odvolání přípustné. Rozhodnutí o předběžném opatření umožňuje
okamžitou realizaci práv a povinností stanovených tímto rozhodnutím, a to před skončením
správního řízení. Podobně vyloučení odkladného účinku odvolání umožňuje okamžitý výkon
meritorního rozhodnutí rovněž před pravomocným skončením správního řízení.
Rozhodnutí o předběžném opatření je zcela nepochybně rozhodnutím předběžné
povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. Per analogiam považuje Nejvyšší správní soud
rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání za rozhodnutí předběžné povahy,
kterým se umožňuje výkon nepravomocného meritorního rozhodnutí, proti němuž odvolání
nemá suspenzivní účinek. Nejvyšší správní soud v souladu se svou konstantní judikaturou
uvádí, že rozhodnutí o přiznání odkladného účinku žalobě a o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti jsou svou podstatou rozhodnutími předběžné povahy (srov. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005 - 76). Rozhodnutí
o odkladném účinku ve správním řízení je proto podle názoru Nejvyššího správního soudu
rovněž rozhodnutím předběžné povahy. Nutno dodat, že soudní řád správní ustanovení
§70, v němž jsou zakotveny důvody kompetenční výluky, koncipuje natolik jednoznačně, aby
nevznikaly žádné pochybnosti o jeho správné aplikaci. Z uvedeného výčtu je zřejmé,
že zákonodárce neposkytuje kritéria pro další konkretizaci důvodů podle zvláštních okolností
případu. Z hlediska právní teorie i soudní praxe je zcela zřejmé, co se míní rozhodnutím
předběžné povahy. Nejvyššímu správnímu soudu přitom s ohledem na nepřípustnost žaloby
proti takovým rozhodnutím nepřísluší hodnotit věcnou správnost napadeného rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že žaloba stěžovatele
ze dne 8. 7. 2005 byla podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. po právu odmítnuta jako nepřípustná,
neboť se stěžovatel domáhal přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkumu vyloučeno podle
§68 písm. a) ve spojení s ustanovením §70 písm. b) s. ř. s..
Námitky stěžovatele, že jde o nezákonné odepření soudní ochrany podle ústavního
práva, zaručené i ve správním soudnictví, a že stěžovatel byl výrazně zkrácen na svých
procesních právech, nejsou důvodné. Podle ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud,
aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci
soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv
a svobod podle Listiny. Citované ustanovení spolu s navazujícím ustanovením §65 odst. 1 in
fine s. ř. s. umožňuje, aby zákon stanovil výjimky z obecného práva na soudní ochranu proti
rozhodnutím orgánů veřejné správy. Tyto výjimky jsou mimo jiné konkrétně vymezeny
v ustanovení §68 a §70 s. ř. s.
Podle nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99,
ustanovení čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny navazuje na první větu čl. 36 odst. 2 Listiny.
Z porovnání obou vět tohoto odstavce lze usuzovat, že druhá věta čl. 36 odst. 2 Listiny
má na mysli jiná základní práva a svobody (podle Listiny) než základní právo na soudní
ochranu; jinak by totiž bylo vyloučení práva na soudní ochranu vždy v rozporu s Listinou,
a dovětek čl. 36 odst. 2 věty první Listiny („nestanoví-li zákon jinak“) by neměl smysl. Právo
na soudní ochranu tak podle citovaného výkladu Ústavního soudu může být zákonem
omezeno.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a zamítl
ji (§110 odst. 1 s. ř. s.), protože stěžovatel skutečně podal žalobu za procesní situace,
kdy nevyčerpal řádný opravný prostředek (tzn. odvolání) v řízení před správním orgánem,
který připouští ustanovení §58 odst. 1 správního řádu. Rozhodnutí o vyloučení odkladného
účinku má povahu předběžného rozhodnutí, proto je ze soudního přezkumu podle
§70 písm. b) s. ř. s., vyloučeno.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému náklady řízení nevznikly. Soud proto
rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti za použití §120 s.ř.s. tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu