ECLI:CZ:NSS:2006:3.AZS.259.2005
sp. zn. 3 Azs 259/2005 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci
žalobců: a) D. B., b) nezl. V. B., c) nezl. G. B., d) nezl. V. B. a e) nezl. J. B. žalobci b) až e)
zastoupeni zákonnou zástupkyní D. B., zastoupeni opatrovníkem SOZE (Sdružení občanů
zabývajících se emigranty) se sídlem Brno, Mostecká 16, proti žalovanému Ministerstvu
vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě č. j. 65 Az 34/2004 – 21 ze dne 6. 4. 2005,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobcům se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) nadepsaný
rozsudek Krajského soudu v Ostravě, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí č. j.
OAM-3051/VL-10-08-2004, ze dne 21. 10. 2004. Tímto rozhodnutím stěžovatel odmítl
žádost žalobců o azyl jako nepřípustnou s poukazem na Protokol o poskytování azylu státním
příslušníkům členských států Evropské unie (dále jen „Protokol“), podle něhož se se zřetelem
na úroveň ochrany základních práv a svobod v členských státech Evropské unie považují
členské státy navzájem za bezpečné země původu, a to pro veškeré právní a praktické účely
spojené se záležitostmi azylu.
Krajský soud dospěl k závěru, že Protokol ani jiný pramen komunitárního práva
neupravují procesní postup orgánu členského státu při rozhodování o žádosti o udělení azylu
příslušníka jiného členského státu. Proto je nutno v tomto směru vycházet z příslušných
vnitrostátních právních předpisů, kdy v projednávané věci je takovým předpisem
zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (azylový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu“). Citovaný zákon upravuje jako možné způsoby rozhodnutí o podané žádosti o azyl
udělení azylu, neudělení azylu, zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné a zastavení řízení.
Je-li žadatel o azyl občanem členského státu, který se považuje za bezpečnou zemi původu,
nelze dle názoru soudu odmítnout žádost jako nepřípustnou. Uvedenou situaci řeší ust. §16
odst. 1 písm. e) zákona o azylu, které předpokládá zamítnutí takové žádosti jako zjevně
nedůvodné, resp. neudělení azylu při nesplnění podmínek ust. §16 odst. 2 a 3 tohoto zákona.
Odmítl-li proto stěžovatel předmětnou žádost jako nepřípustnou s odkazem na Protokol, který
sám možnost takového rozhodnutí neupravuje, shledal krajský soud rozhodnutí stěžovatele
nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost. Dle krajského soudu došlo napadeným
rozhodnutím k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které
mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a proto jej zrušil podle ust. §76
odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, aniž se zabýval dalšími námitkami žalobců. Současně zavázal
žalovaného podle ust. §78 odst. 4 s. ř. s. v rozsudku vysloveným právním názorem.
Kasační stížností napadl stěžovatel rozsudek krajského soudu z důvodu uvedeného
v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
otázky právní. Dle stěžovatelova názoru je ust. §16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu určeno
pro případy žádostí o azyl žadatelů ze zemí mimo Evropskou unii, nikoli státních příslušníků
členských zemí. Důvodně proto v daném případě užil normu komunitárního práva.
Na podporu svého postupu poukázal stěžovatel na doplnění zákona o azylu zákonem
č. 57/2005 Sb. o nové ustanovení §10a, kterým se do cit. zákona vkládá právní institut
nepřípustnosti žádosti o azyl, byla-li podána občanem Evropské unie, který nesplňuje
podmínky stanovené právem Evropských společenství, resp. Protokolem. Současně stěžovatel
odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 17 Az 408/2004 ze dne
10. 12. 2004, který stanovisko stěžovatele podporuje. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uvedených
v kasační stížnosti a shledal, že tato není důvodná.
Klíčovou otázkou pro posouzení projednávaného případu je vztah Protokolu
o poskytování azylu státním příslušníkům členských států, připojeného ke Smlouvě o založení
Evropského společenství (dále SES) Amsterdamskou smlouvou [publikováno pod č. 44/2004 Sb.m.s. (str.8332 – 8333)], k zákonu č. 325/1999 Sb., zákon o azylu.
Dle jediného článku Protokolu se se zřetelem na úroveň ochrany základních práv
a svobod v členských státech Evropské unie považují členské státy navzájem za bezpečné
země původu, a to pro veškeré právní a praktické účely spojené se záležitostmi azylu. Žádost
příslušníka členského státu o azyl může proto jiný členský stát zvažovat nebo přijmout
k dalšímu zpracování pouze v taxativně vypočtených případech, a to
a) jestliže se členský stát, jehož příslušníkem je žadatel, rozhodl poté, co vstoupila
Amsterdamská smlouva v platnost, využívaje článku 15 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, přijmout opatření, která se na jeho území odchylují
od povinností vyplývajících z Úmluvy;
b) jestliže bylo zahájeno řízení podle čl. F.1 odst. 1 Smlouvy o Evropského unii a Rada
o něm ještě nerozhodla;
c) jestliže Rada na základě čl. F.1. odst. 1 Smlouvy o Evropské unii rozhodla, že se
členský stát, jehož příslušníkem je žadatel, dopouští závažného a dlouhotrvajícího
porušování zásad uvedených v čl. F. odst. 1;
d) jestliže členský stát s ohledem na žádost státního příslušníka jiného členského státu
o azylu rozhodl jednostranně; v takovém případě bude Rada neprodleně informována;
při zkoumání žádosti se vychází z domněnky, že žádost je zjevně nedůvodná, aniž
je jakýmkoliv způsobem ohrožena rozhodovací pravomoc členského státu.
Protokol tak stanoví vyvratitelnou právní domněnku, že se zřetelem na úroveň ochrany
základních práv a svobod v členských státech Evropské unie mají pro účely azylu členské
státy navzájem postavení bezpečných zemí původu, nenastanou-li okolnosti předvídané
písmeny a) až d) Protokolu. Jinak řečeno, neklesla-li ochrana základních práv a svobod
v zemi původu žadatele pod určitou úroveň, mají být žádosti o azyl automaticky posuzovány
jako zjevně nedůvodné. Pro stanovení této úrovně právní ochrany v zemi původu je pak činěn
odkaz na další mezinárodně-právní instrumenty, a to Evropskou úmluvu o ochraně lidských
práv a základních svobod a dále pak na sankční mechanismus Smlouvy o Evropské unii
(v dnešním znění Smlouvy o EU v článku 7). Ten je možné uvést do chodu v případě,
že ze strany některého z členských států dochází k závažnému a trvajícímu porušování zásad
demokracie, právního státu a respektu základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že ustanovení Protokolu je přímo účinným
právem Společenství, které jsou vnitrostátní soudy a orgány povinny aplikovat přímo, tj. bez
potřeby jejich dalšího „provedení“ vnitrostátními předpisy. Ustanovení Protokolu má zároveň
aplikační přednost před právem českým, což je dáno jednak dogmatikou komunitárního práva
(srov. kupř. věc 6/64, Flaminio Costa v E.N.E.L. [1964] ECR 585, str. 593 či věc 11/70,
Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und
Futtermittel [1970] ECR 1125, bod 3), z pohledu vnitrostátního práva pak článkem 10a
Ústavy České republiky (srov. nález pléna Ústavního soudu ČR ze dne 8. března 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 50/04, publikováno pod č. 154/2006 Sb.). Současně je však nutno vzít v potaz
absenci komunitární procesně-právní úpravy, pro aplikaci obsahu Protokolu nutné, samotným
Protokolem ovšem nijak nepředvídané. Říká-li se zde, že členský stát může žádost příslušníka
členského státu o azyl (za taxativně vypočtených podmínek) „zvažovat nebo přijmout
k dalšímu zpracování“, je taková formulace přinejmenším velmi obecná a jistě z ní nelze
vyvodit, jak konkrétně má členský stát s takovou žádostí procesně naložit. K jednoznačnému
závěru pak nelze dospět konfrontací s jinými jazykovými verzemi Protokolu, resp.
srovnávacím jazykovým výkladem. Lze se důvodně domnívat, že ani německému
(„berücksichtigt oder zur Bearbeitung zugelassen werden“), anglickému („taken into
consideration or declared admissible for processing“) či francouzskému soudu („etre prise en
considération ou déclarée admissible“) by nebylo na první pohled patrné, jaký přesný
procesní postup je od nich ze strany komunitární úpravy vyžadován.
Za výše popsané situace, kdy procesní úprava na komunitární úrovni prakticky chybí,
je pak na místě uplatnění tzv. zásady procesní autonomie členských států, již Evropský soudní
dvůr dovodil z článku 10 SES, tedy zásady loajální a upřímné spolupráce, která má panovat
mezi orgány Společenství a členskými státy. Uvedená zásada stanoví, že tam,
kde Společenství přijalo pouze hmotně právní či pouze částečnou právní úpravu, jsou procesní
ošetření a způsob vynucování této úpravy ponechány na členských státech. (Srov. např. věc
33/76, Rewe- Zentralfinanz eG und Rewe-Zentral AG v. Landwirtschaftskammer für das
Saarland [1976] ECR 1989, bod 5 či věc C-336/00, Republik Österreich v Martin Huber
[2002] ECR I-07699, bod 55.)
V době rozhodování stěžovatele upravovalo vnitrostátní právo situaci předvídanou
Protokolem ustanovením §16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle něhož bylo na místě
žádost o udělení azylu zamítnout jako zjevně nedůvodnou, jestliže přicházel žadatel ze státu,
který ČR považuje za bezpečnou zemi původu, a nebylo-li prokázáno, že v jeho případě
tento stát za takovou zemi považovat nelze. Pro případ žadatelů přicházejících z tzv. bezpečné
země původu tedy toto ustanovení předpokládalo zkrácenou formu řízení s procesním
důsledkem zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, kdy bezpečnost země původu žadatele
představovala okolnost odůvodňující projednání žádosti pouze v omezeném rozsahu,
aniž by bylo ve věci rozhodováno meritorně. Protokol přidal k této úpravě pouze výše
zmiňovanou právní domněnku, podle níž pochází-li žadatel z jiného členského státu Evropské
unie, je nutno tuto zemi považovat za bezpečnou zemi původu.
Obsah Protokolu byl následně do zákona o azylu promítnut zákonem č. 57/2005 Sb.
Ten zavedl nový institut nepřípustnosti žádosti o azyl s procesním důsledkem zastavení řízení.
Zákonodárce vycházel z již existujících forem procesních rozhodnutí, které bylo možno
v azylovém řízení vydat, aniž by pro tuto situaci zaváděl formu novou. Zřejmým záměrem
zákonodárce pak bylo zavést v souladu s Protokolem jemnější diferenciaci v rámci
již existující kategorie žadatelů přicházejících z tzv. bezpečných zemí původu, a to na státní
příslušníky zemí EU a ostatní, přičemž pro prvně jmenované nově stanovil ještě striktnější
procesní postup, než jaký upravovalo ust. §16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu.
Stěžovatel tedy sice korektně vycházel z názoru, že Protokol je přímo účinným
pramenem práva, který má přednost před vnitrostátní právní úpravou, z výše uvedeného
je však zřejmé, že již v době rozhodování správního orgánu existovala pro situace, jaká
nastala v projednávaném případě, vnitrostátní právní úprava s Protokolem obsahově
konformní, neboť stejně jako Protokol předvídala pro žadatele přicházející z bezpečné země
původu režim zkráceného správního řízení vylučujícího meritorní posouzení věci. Novela
zákona o azylu pak pouze umocnila tento restriktivní přístup pro státní příslušníky členských
zemí EU zavedením institutu nepřípustnosti žádosti o azyl. Pro uplatnění zásady aplikační
přednosti komunitárního práva před právem národním tudíž nebyl za dané situace důvod,
neboť právní úprava vnitrostátní nebyla s právní úpravou komunitární v obsahovém rozporu.
Nic proto stěžovateli nebránilo aplikovat obsah Protokolu za použití ust. §16 odst. 1 písm. e)
zákona o azylu a využít tak pro aplikaci normy komunitárního práva kompatibilní vnitrostátní
procesní předpis.
Na okraj rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvádí, že akceptace postupu, který
stěžovatel zvolil v daném případě (byť i za odlišných podmínek než v projednávané věci),
by dle jeho názoru znamenala uznání pravomoci správního orgánu dle libosti „dotvářet“
zákonnou právní úpravu vlastní rozhodovací činností. Takový postoj ovšem považuje
Nejvyšší správní soud za nepřijatelný.
Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je lid zdrojem veškeré státní moci; vykonává
ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Podle odst. 3 tohoto článku
slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon. Shodně rovněž čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle §3 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tj. obecného předpisu upravujícího postup
správních orgánů při realizaci jejich rozhodovací činnosti, pak postupují správní orgány
v řízení v souladu se zákony a jinými právními předpisy.
S ohledem na výše uvedené ústavní principy je podle Nejvyššího správního soudu
nepřípustné, aby orgán moci výkonné, jehož činnost (rozhodovací či normotvorná) je nutně
vždy podzákonného charakteru, suploval právní úpravu na úrovni zákona, navíc při výkonu
své rozhodovací činnosti. Jednak by takovým postupem nepřípustně ingeroval do moci
zákonodárné, jež přísluší výlučně Parlamentu ČR, jednak by jednal v rozporu s principem
svrchovanosti zákona, kterým je v právním státě ovládána realizace moci výkonné. (Shodně
srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/01, ze dne 27. 3. 2003, podle kterého
je ministerstvo jako orgán veřejné moci vázáno obecně vymezeným ústavním limitem
činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož může a současně
je povinno činit pouze to, co stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR).
Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní
jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy ČR), jehož nepominutelným komponentem je nejen
předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci
v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.)
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě netrpí vadou podle ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., a kasační stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci měli ve věci
úspěch, prokazatelně jim však žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly. Soud
jim proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 19. července 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu