ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.23.2005
sp. zn. 4 As 23/2005 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v věci žalobce: K. Č. r.
v. o. s., zastoupen JUDr. Ing. Igorem Kremlou, advokátem se sídlem v Praze 4,
Pod Višňovkou 25, proti žalovanému: Ústřední inspektorát Státní zemědělské
a potravinářské inspekce, se sídlem v Brně, Květná 15, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2004,
č. j. 29 Ca 385/2002 – 35, a o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 1279,30 Kč
do 15-ti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Ústředního ředitele České zemědělské a potravinářské inspekce ze dne
24. 9. 2002, č. j. 1151-98-9-02-SŘ, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí
Ředitelky krajského inspektorátu České zemědělské a potravinářské inspekce v Hradci
Králové ze dne 1. 8. 2002, č. j. 2263/216/6/2002-SŘ, kterým byla žalobci podle §17 odst. 3
písm. c) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o potravinách“), uložena pokuta ve výši 15 000 Kč, a to za porušení povinností stanovených
v §10 odst. 1 písm. a) a b), a §11 odst. 2 písm. a) bod 4 zákona o potravinách. V odůvodnění
svého rozhodnutí odvolací orgán vzal za prokázaná skutková zjištění, ze kterých vycházel
orgán prvostupňový. K odvolacím námitkám žalobce uvedl žalovaný, že pokutu uloženou
prvostupňovým rozhodnutím považuje za přiměřenou a že při jejím stanovení se vycházelo
zejména z většího množství potravin jiných než zdravotně nezávadných a klamavě
označených, které byly uváděny do oběhu a ze skutečnosti, že účastník řízení neprodleně
nevyřadil z oběhu větší množství potravin neodpovídajících požadavkům na jakost
stanovenou vyhláškou nebo deklarovanou výrobcem; šlo o skutečnosti, jež byly spolehlivě
zjištěny. Pro rozhodnutí byl dostatek podkladů a byl přesně a úplně zjištěn skutečný stav věci.
Rozhodnutí obsahuje všechny náležitosti stanovené v §47 zákona č. 71/1967 Sb., v platném
znění. V odůvodnění je uvedeno, které skutečnosti byly podkladem pro rozhodnutí a výše
pokuty je zdůvodněna větším množstvím potravin, kterých se porušení právních povinnosti
týkalo. Z uvedených důvodů proto odvolací orgán neshledal podané odvolání jako důvodné
a prvostupňové rozhodnutí tak potvrdil.
Proti citovanému rozhodnutí podal žalobce včas žalobu, ve které poukazoval
především na nepřezkoumatelnost úvah, jimiž byl správní orgán prvního stupně veden
při rozhodování o výši pokuty. Při ukládání pokuty podle zákona o potravinách jsou v zákoně
výslovně stanovena kritéria, která musejí být zohledněna při určování výše ukládané sankce
(§17 odst. 7). Podle žalobce z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vyplynulo, že správní
orgán se zabýval při hodnocení výše pokuty jen zjištěným množstvím nevyhovujících
potravin. V dalším se již omezil jen na konstatování, že přihlédl i k „ostatním porušeným
povinnostem“. Ustanovení §17 odst. 7 zákona o potravinách přitom výslovně stanoví,
že při stanovení výše pokuty se přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání
a následkům protiprávního jednání. Žalobou byla prvostupňovému rozhodnutí vytýkána
dále skutečnost, že při rozhodování nebylo zohledněno relativně malé množství
nevyhovujících potravin ve vztahu k celkovému množství potravin podrobených kontrole.
Relativní množství potravin jiných než zdravotně nezávadných činí toliko 0,1 % z celkového
množství kontrolovaných potravin. Podle názoru žalobce nemělo prvostupňové rozhodnutí
z tohoto důvodu všechny náležitosti stanovené §47 odst. 3 správního řádu,
a je proto nepřezkoumatelné. Rozhodnutí žalovaného žalobce pak vytkl, že se žalovaný řádně
nevypořádává se všemi odvolacími důvody. Odvolací orgán se podle žalobce v otázce
hodnocení výše ukládané pokuty omezil jen na zjištěné množství závadných potravin.
Bez bližšího odůvodnění dále konstatoval, že prvostupňové rozhodnutí obsahuje všechny
náležitosti vyplývající z §47 správního řádu a že v odůvodnění je uvedeno, které skutečnosti
byly podkladem pro rozhodnutí, přičemž výše pokuty je zdůvodněna větším množstvím
potravin, kterých se porušení povinností týkalo. Žalobce konečně vyjádřil názor, že řízení
v dané věci nebylo vedeno v souladu s požadavky §3 odst. 3 a §4 správního řádu,
neboť blíže specifikovaná část odůvodnění odvolacího orgánu je zcela identická
s odůvodněním jiného (taktéž blíže specifikovaného) rozhodnutí vydaného tímto orgánem.
Takový postup, podle názoru žalobce, neposiluje důvěru ve správnost rozhodování
odvolacího orgánu.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 29. 11. 2004, č. j. 29 Ca 385/2002 – 35,
rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. V odůvodnění krajský soud poukázal na to, že podle §17 odst. 7 zákona o potravinách
se při stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům
protiprávního jednání. Citované ustanovení tak stanoví (byt‘ jen příkladmo) kritéria,
která mají být brána v potaz při rozhodování o výši pokuty. Dikci zákona „přihlíží se“ nelze
vykládat jinak, než že ke kritériím uvedeným v citovaném ustanovení musí být přihlédnuto
vždy, mají-li být naplněny kogentní požadavky ustanovení §47 odst. 3 správního řádu,
podle kterého musí být v odůvodnění rozhodnutí uvedeno, které skutečnosti byly podkladem
rozhodnutí a jakými úvahami byl správní orgán při hodnocení důkazů a při použití právních
předpisů na základě kterých rozhodoval, veden. Úvahy týkající se hodnocení jednotlivých
kritérií musí být přezkoumatelným způsobem vtěleny do odůvodnění sankčního rozhodnutí.
To se v projednávané věci evidentně nestalo, neboť explicitně je zmiňováno toliko množství
nevyhovujících potravin a blíže nespecifikované „ostatní porušené povinnosti“, což způsobuje
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Za důvodné naopak krajský soud nepovažoval
tvrzení žalobce, podle kterého při rozhodování prvostupňového orgánu o výši pokuty nebylo
přihlédnuto k relativně malému množství potravin, u kterého byly zjištěny nedostatky.
Podle krajského soudu odůvodnění prvostupňového rozhodnutí takovou úvahu obsahuje,
když přitom implikuje závěr, že zjištěné množství závadných potravin bylo bráno spíše
jako okolnost přitěžující. Ohledně nepřezkoumatelnosti druhostupňového rozhodnutí krajský
soud argumentaci žalobce shledal rovněž jako důvodnou, když závěry odvolacího orgánu,
kterými odmítl tvrzení o nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí, postrádají
jakékoli vlastní hodnocení věci a nesplňují tedy podmínky přezkoumatelnosti ve smyslu
§47 odst. 3 správního řádu. Důvodnou naopak neshledal krajský soud námitku žalobce,
kterou poukazoval na shodnost části odůvodnění odvolacího rozhodnutí s odůvodněním
použitým v jiném rozhodnutí vydaném tímto orgánem. Krajský soud dospěl k závěru,
že toto zjištění nemůže bez dalšího vyvolat jakoukoli nezákonnost správního rozhodnutí;
žalobci lze nicméně přisvědčit v tom směru, že tato skutečnost jím může být vnímána
problematicky z pohledu jeho důvěry, jako účastníka správního řízení, ve správnost
rozhodování a přesvědčivost vydaného správního rozhodnutí, jak to má na mysli ustanovení.
§. 3 odst. 4 správního řádu.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku dále uvedl, že bez ohledu na skutečnosti
již uvedené nemohl soud přehlédnout i další důvod zakládající nepřezkoumatelnost
obou správních rozhodnutí. Z výroku rozhodnutí prvostupňového orgánu, je zřejmé,
že správní orgán popsal deliktní jednání žalobce odpovídajícím způsobem, a uvedl též,
kdy k tomuto protiprávnímu jednání došlo. Výrok rozhodnutí však zcela postrádá
jakékoli údaje týkající se místa spáchání deliktu. Ačkoli zákon o potravinách, ani správní řád,
blíže neurčují, jaké obsahové náležitosti musí výrok sankčního rozhodnutí v tomto řízení
splňovat, lze oprávněně trvat na požadavku, aby ve výroku jakéhokoli sankčního rozhodnutí
bylo vždy minimálně uvedeno, kdy a kde byl předmětný skutek spáchán, a skutek
samotný aby byl vymezen způsobem jeho spáchání, popř. uvedením jiných skutečností,
jichž je třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn se skutkem jiným. Nesplňuje-li výrok
sankčního rozhodnutí tyto požadavky, jde o situaci neslučitelnou s požadavkem právní jistoty
adresáta správního rozhodnutí, neboť takový stav může vyvolávat pochybnosti o tom,
za jaký konkrétní skutek je sankce ukládána se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
Krajský soud pro úplnost poznamenal, že k tomuto nedostatku přihlédl i bez toho,
že by na něj bylo žalobou poukazováno, neboť nesrozumitelnost výroku prvostupňového
rozhodnutí (potvrzeného v této podobě odvolacím orgánem) je bez dalšího důvodem
nepřezkoumatelnosti obou správních rozhodnutí. V takovém případě se tedy dispoziční
zásada, jíž je toto řízení ovládáno [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., §75 odst. 2, věta první s. ř. s.],
nemůže uplatnit. Krajský soud proto dospěl k závěru, že obě správní rozhodnutí jsou
nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost výroku, ve smyslu ustanovení §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.
Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (dále též jen „stěžovatel“) včas podanou
kasační stížností, a to z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Za zcela nejasné považuje stěžovatel dovozování oprávněnosti požadavku soudu na obsah
výroku rozhodnutí dané uvedením času, místa a způsobu spáchání deliktu. Smyslem výroku
správního rozhodnutí, jehož předmětem byla celá řada skutkových zjištění, není jejich
výslovné opakování. Popis skutkových zjištění obsahuje odůvodnění rozhodnutí a velmi
podrobně jsou jednotlivá zjištění specifikována v kontrolních protokolech, se kterými byl
účastník řízení prokazatelně oproti podpisu seznámen. Tím je vyloučena právní nejistota
adresáta rozhodnutí spočívající dle soudu v tom, že neví, za jaké skutky mu byla sankce
uložena. Stěžovatel má za to, že obě správní rozhodnutí byla vydána v souladu s požadavky
kladenými na výrok rozhodnutí, která stanoví správní řád ve svém ustanovení §47. V daném
případě je z obou rozhodnutí správních orgánů zřejmé, co bylo předmětem rozhodování
a na základě jakého ustanovení a právního předpisu správní orgán rozhodl. Proto je splnění
náležitostí stanovených správním řádem pro výrok rozhodnutí nutné považovat za dostačující,
srozumitelné a přezkoumatelné. Dovozování oprávněnosti požadavku soudu na obsah výroku
rozhodnutí dané uvedením času, místa a způsobu spáchání deliktu postrádá oporu v zákoně.
Stěžovatel dále uvádí, že konstatování soudu o nepřezkumatelnosti úvah zdůvodňujících výši
uložené pokuty svědčí domněnce stěžovatele, že odůvodnění rozsudku soudu spočívá
ve vyhledávání fakticky neexistujících pochybení správního orgánu. Pakliže odvolací orgán
v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval, že pokutu pokládá za přiměřenou,
když se při jejím stanovení vycházelo zejména z většího množství potravin jiných
než zdravotně nezávadných a klamavě označených, které byly uváděny do oběhu,
a ze skutečnosti, že účastník řízení neprodleně nevyřadil z dalšího oběhu větší množství
potravin neodpovídajících požadavkům na jakost stanovenou vyhláškou nebo deklarovanou
výrobcem, tedy ze skutečností, jež byly spolehlivě zjištěny, dále, že výše pokuty
je zdůvodněna větším množstvím potravin, kterých se porušení právních povinností týkalo,
že účastníku řízení může být uložena pokuta podle §17 odst. 3 písm. c) zákona o potravinách
až do výše 3 000 000 Kč a pokuta byla uložena ve výši 15 000 Kč, tedy při spodní hranici
zákonné sazby, a její výše je přiměřená charakteru a závažnosti protiprávního jednání,
když tato porušení právních povinností jsou v zákoně o potravinách nejpřísněji postižitelná,
pak z toho vyplývá, že odvolací orgán zhodnotil úvahy prvostupňového orgánu o výši
ukládané pokuty za vyhovující a udržitelné. Takový postup je možný a nelze z něho dovodit
závěr o nepřezkoumatelnosti a nezákonnosti. Závěrem stěžovatel konstatuje, že z obou
správních rozhodnutí, která byla soudem zrušena, je zřejmé, co bylo předmětem rozhodování
a na základě kterého ustanovení a právního předpisu správní orgán rozhodoval. Úvahy
týkající se výše uložené pokuty podle jeho názoru neabsentují a jsou formulovány
srozumitelně. Vzhledem k tomu má stěžovatel za to, že byly naplněny požadavky správního
řádu i zákona o potravinách a rozhodnutí správního orgánu prvého stupně i odvolacího
orgánu jsou srozumitelná a tudíž i přezkoumatelná. Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud rozhodl tak, že rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2004,
č. j. 29 Ca 385/2002 – 35, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce předně uvádí, že k asační stížnost považuje
za nedůvodnou a že napadený rozsudek je věcně správný. Pokud se týká požadavku
na náležitosti výroku rozhodnutí správního orgánu, žalobce se zcela ztotožňuje se závěry uvedenými
v napadeném rozsudku, neboť má za to, že bez uvedení času, místa a způsobu spáchání deliktu
je nutno mít výrok rozhodnutí za zcela neurčitý. Ohledně odůvodnění rozhodnutí o výši pokuty
se žalobce rovněž ztotožňuje se závěry prvoinstančního soudu, že rozhodnutí stěžovatele nesplňuje
náležitosti požadované zákonem a je nepřezkoumatelné. Ve smyslu ustanovení §17 odst. 7 zákona
o potravinách, v tehdy platném znění, mě l správní orgán při rozhodování o pokutě a její výši
přihlédnout zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání. Zákon
tedy obsahoval demonstrativní výčet hledisek, ke kterým byl správní orgán povinen při rozhodování
o uložení pokuty a její výši přihlédnout. Takováto právní úprava tedy váže správní
orgán v tom směru, že právě těmito právními hledisky se musí zabý vat vždy (ačkoli nejen jimi).
Z rozhodnutí stěžovatele i z kasační stížnosti vyplývá, že nebylo přihlédnuto ke všem z ákonným
hlediskům. Sám stěžovatel totiž ve své kasační stížnosti uvádí, že pokutu pokládá za přiměřenou,
když se při stanovení výše vycházelo zejména z většího množství potravin jiných než zdravotně
nezávadných a klamavě označených, které byly uváděny do o běhu, a ze skutečností, že účastník
řízení neprodleně nevyřadil z dalšího oběhu větší množství potrav in neodpovídající požadavkům
na jakost, stanovenou vyhláškou, nebo deklarovanou výrobcem. Jiná zákonná hlediska
ani sám stěžovatel neuvádí. Stěžovatel je toho názoru, že v důsledku zvoleného postupu
a nesprávného právního posouzení věci nelze mít za to, že by odůvodnění rozhodnutí o výši pokuty
obsahovalo náležitosti stanovené v §47 odst. 3 správního řádu, neboť nelze zjistit, jaké relevantní
skutečnosti byly zvažovány a hodnoceny ve vztahu k hledisku způsobu jednání. Již s ohledem
na tyto skutečnosti je nutno považovat rozhodnutí stěžovatele za nepřezkoumatelné.V ostatním
odkazuje žalobce na skutečnosti uvedené ve svých předchozích podáních.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti předně uvádí, že za zcela nejasné považuje
dovozování oprávněnosti požadavku soudu na obsah výroku rozhodnutí dané uvedením času,
místa a způsobu spáchání deliktu; stěžovatel považuje za dostatečné, že obě správní
rozhodnutí byla vydána v souladu s požadavky kladenými na výrok rozhodnutí, která stanoví
správní řád ve svém ustanovení §47. Nejvyšší správní soud poznamenává, že krajský soud
ve svém rozsudku vytkl výroku rozhodnutí prvostupňového správního orgánu toliko absenci
místa spáchání správního deliktu, nikoli absenci ostatních náležitostí, o nichž se stěžovatel
v kasační stížnosti zmínil. Otázkou, jíž je třeba přezkoumat je proto pouze ta, zda neuvedení
místa, kde ke spáchání správního deliktu došlo, způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu obou stupňů, k níž je možno přistoupit nad rámec námitek obsažených
v žalobě.
Jak již Nejvyšší správní soud vícekrát judikoval (viz. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 11. 2005, č. j. 4 As 32/2004 – 81, ze dne 30. 11. 2005,
č. j. 4 As 61/2004 – 66 a ze dne 25. 1. 2006, č. j. 4 As 22/2005 – 68), ve správním soudnictví
se uplatňuje dispoziční zásada, která znamená, že se soud může zabývat jen těmi námitkami,
které žalobce řádně uplatnil proti naříkanému rozhodnutí (§75 odst. 2 věta první s. ř. s.).
Tato zásada je výslovně prolomena pouze v případě nicotnosti rozhodnutí správního orgánu,
kdy podle ustanovení §76 odst. 2 věta první s. ř. s. zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí
takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost
i bez návrhu. Kromě případu nicotnosti byl soudní judikaturou dovozen i další případ,
kdy lze přezkoumávat rozhodnutí správního orgánu nad rámec námitek uplatněných v žalobě,
a to, je-li naříkané rozhodnutí nepřezkoumatelné ve smyslu ustanovení §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Např. podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004,
č. j. 5 A 157/2002 – 35 je „nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pojmově spjata
se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu, aby soud takový závěr učinil, není
zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal; dojde-li soud k závěru, že napadené
správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž se žalobcovými námitkami musí věcně
zabývat.“ Lze tak dospět k závěru, že Krajský soud v Brně v souzené věci nepochybil,
pokud se otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí správního orgánu zabýval,
aniž byla v žalobě namítána.
V čem však Nejvyšší správní soud spatřuje pochybení krajského soudu, je otázka
chybné subsumpce zjištěného stavu pod §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Dané ustanovení
totiž umožňuje soudu zrušit napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nesrozumitelností ve smyslu citovaného ustanovení je tak třeba chápat stav, kdy z rozhodnutí
správního orgánu lze seznat, jak bylo rozhodnuto, nicméně z textu rozhodnutí jako celku
nelze pochopit, co správní orgán k takovému rozhodnutí vedlo. O jinou situaci by se jednalo,
pokud by nesrozumitelným byl již samotný výrok rozhodnutí, nikoli až celé rozhodnutí
ve své úplnosti. Nesrozumitelný výrok totiž představuje nesrozumitelnost samotného projevu
vůle správního orgánu, což by v důsledku mohlo znamenat nicotnost takového rozhodnutí.
Nelze-li z výroku jednoznačně zjistit, jak správní orgán autoritativně rozhodl o právech,
právem chráněných zájmech a povinnostech účastníků řízení, pak takové rozhodnutí ani není
nadáno schopností cokoliv konstituovat či deklarovat. V případě správního trestání by plnění
z takového rozhodnutí nebylo možno vymáhat v rámci řízení o výkonu rozhodnutí. Faktická
nemožnost zjistit, jak bylo ve věci rozhodnuto (výrok je vnitřně rozporný, zjevně nesmyslný
apod.) tak navozuje situaci, jako by ve věci nebylo rozhodnuto vůbec. (K danému např. Dušan
Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003,
str. 136 násl.)
Pokud tedy Krajský soud v Brně spatřuje nepřezkoumatelnost výroku prvostupňového
správního rozhodnutí v tom, že správní orgán ve výroku rozhodnutí neuvedl místo, kde došlo
ke spáchání správního deliktu, pak se nelze s takovým závěrem ztotožnit. Z výroku dotčeného
rozhodnutí je vůle správního orgánu plně seznatelná; je zřejmé, za jaké jednání je žalobce
postihován, podle jakých ustanovení bylo rozhodováno a jaká mu byla udělena pokuta.
Povinnost vyplývající z takového rozhodnutí by bylo možno bez obtíží vymáhat v rámci
řízení o výkonu rozhodnutí. Byl-li krajský soud názoru, že výrok rozhodnutí správního orgánu
I. stupně neobsahuje veškeré náležitosti, jež na něj platný právní řád klade, nabízela
se možnost takovou situaci hodnotit, při vědomí jisté nepřesnosti právní úpravy,
např. jako porušení ustanovení o řízení před správním orgánem ve smyslu ustanovení §76
odst. 1 písm. c) s. ř. s. Z dikce návětí §76 s. ř. s. vyplývá, že pro takovou vadu lze rozhodnutí
zrušit bez jednání, nikoliv však bez návrhu. K nedostatkům výroku přitom nesměřovala žádná
ze žalobcových námitek. Nejvyšší správní soud naopak neshledal, že by v daném případě byly
dány předpoklady pro postup krajského soudu, aby nad rámec rozsahu a žalobních bodů, jimiž
žalobce brojil proti rozhodnutí stěžovatele, zrušil přezkoumávané rozhodnutí správního
orgánu prvního i druhého stupně.
V dané věci lze poukázat i na jiné rozhodnutí zdejšího soudu, ve kterém se uvádí, že:
„Při ukládání sankce za tzv. jiný správní delikt neodpovídá ustanovení §47 odst. 2 správního
řádu, je-li popis skutku obsažen jen v odůvodnění a nikoliv ve výroku rozhodnutí. Taková
skutečnost však nezpůsobuje nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pro nesrozumitelnost
ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud, který takové rozhodnutí přezkoumává
ve správním soudnictví, musí v souladu s §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. posoudit, zda uvedené
podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé.“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 – 55).
Odhlédnuto od toho, že krajský soud svým postupem překročil procesní rámec
stanovený soudním řádem správním, jak uvedeno shora, je však třeba konstatovat,
že nedostatky, jež vytýkal výroku prvostupňového správního orgánu, má Nejvyšší správní
soud za opodstatněné. I zdejší soud zastává názor, že skutková věta výroku o porušení
právních povinností má obsahovat vymezení místa, kde ke spáchání jednotlivých deliktů
došlo. Tato povinnost sice není nikde výslovně stanovena, nicméně lze ji dovodit na základě
analogie. Užití analogie je přitom ospravedlněno zjevnou mezerou v zákoně, jež je dána tím,
že na řízení podle zákona o potravinách se subsidiárně vztahoval zákon č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád), jež vymezoval náležitosti rozhodnutí jen velmi obecně. Zákon
o potravinách je však svou povahou předpisem sankčního charakteru; pro takové předpisy
je přitom v rámci platného právního řádu charakteristické, že kladou na podobu vydávaných
rozhodnutí vyšší požadavky, než jaké jsou kladeny na rozhodnutí v jiných řízeních.
Z tohoto důvodu je třeba považovat za součásti rozhodnutí, resp. výroku rozhodnutí,
ty náležitosti, jež předpokládá např. §77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, popř. §120
zákona č. 141/1961 Sb., trestního řádu. Vymezení místa, kde došlo ke spáchání správního
deliktu, je tak nezbytnou součástí výroku rozhodnutí vydaného na základě zákona
o potravinách.
Druhou námitkou, obsaženou v kasační stížnosti, napadá stěžovatel závěr Krajského
soudu v Brně, který konstatoval, že rozhodnutí prvostupňového správního orgánu
je nepřezkoumatelné, když v něm nebylo přihlédnuto ke kritériím uvedeným v ustanovení
§17 odst. 7 zákona o potravinách a pouze bylo poukázáno na množství nevyhovujících
potravin a blíže nespecifikované „ostatní porušené povinnosti“. K tomu Nejvyšší správní soud
poznamenává, že zákon o potravinách neobsahuje absolutně určité sankce odpovídající
kvantifikovaným porušením právního předpisu, ale naopak ponechává správnímu orgánu
široce vymezený prostor k vlastní úvaze o přiměřenosti trestu (uložení pokuty buďto
do 1 000 000 Kč, nebo do 3 000 000 Kč, popř. až do 5 000 000 Kč). V takovém případě
se řádné odůvodnění zvolené výše pokuty stává prostředkem přezkoumatelnosti úvah,
kterými byl správní orgán veden, a zároveň zárukou zákonnosti jeho rozhodování.
Ačkoli nelze správnímu orgánu striktně stanovit, ke kterým okolnostem by měl při nalézání
adekvátního postihu přihlédnout, lze nepochybně konstatovat, že ustanovení §17 odst. 7
zákona o potravinách zakládá u účastníka řízení oprávněné očekávání, že v tomto ustanovení
daná kritéria (závažnost, způsob, doba trvání a následky protiprávního jednání) budou
správním orgánem zohledněna. Za situace, kdy rozhodnutí prvostupňového správního orgánu,
potvrzené v této podobě i stěžovatelem, neobsahuje žádnou úvahu týkající se uvedených
kritérií, je toto rozhodnutí v této části nepřezkoumatelné.
V otázce posouzení té části odůvodnění výše uložené pokuty, ve které prvostupňový
orgán uvedl, že přihlédl i k ostatním porušeným povinnostem, které se týkaly celkově velkého
množství potravin, Nejvyšší správní soud podotýká, že dané vyjádření je zcela nesrozumitelné
a nepřezkoumatelné. Prvostupňový orgán ve svém rozhodnutí uvedl, že porušení všech
povinností bylo projednáváno ve společném řízení a pokuta byla uložena podle ustanovení
§17 odst. 3 písm. c) zákona o potravinách, tj. podle ustanovení vztahujícího se k porušení
jedné z povinností nejpřísněji postižitelných. Tomu odpovídá i výrok prvostupňového
rozhodnutí, ze kterého vyplývá, že žalovaný se dopustil porušení §10 odst. 1 písm. a) a b)
a §11 odst. 2 písm. a) bod 4 zákona o potravinách a za to mu podle ustanovení §17 odst. 3
písm. c) zákona o potravinách byla uložena pokuta 15 000 Kč. Správní orgán tak zjevně
pokládal za nejpřísněji postižitelný ten z deliktů, který je uveden v ustanovení §17 odst. 3
písm. c) odkazující na povinnosti obsažené v ustanovení §10 zákona o potravinách,
přičemž oněmi ostatními porušenými povinnostmi, k nimž přihlédl, poukazoval na porušení
§11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách. Nelze však zjistit, proč takto správní orgán
postupoval, když ustanovení §10 i §11 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách jsou z hlediska
možných sankcí, jež lze za jejich porušení uložit, zcela totožné. Na obě zmíněná ustanovení
je pro ukládání sankce odkazováno v §17 odst. 3 zákona o potravinách [jedná se o písmena c)
a d)], který umožňuje uložit pokutu až do výše 3 000 000 Kč. Proč bylo za přísněji
postižitelné považováno ustanovení §17 odst. 3 písm. c) zákona o potravinách a sankce
byla uložena podle tohoto ustanovení, přičemž k porušení §17 odst. 3 písm. d) zákona
o potravinách bylo pouze přihlédnuto, není v rozhodnutí uvedeno.
Ostatně samotné vyjádření, že bylo přihlédnuto k ostatním porušeným povinnostem,
je samo o sobě nedostatečné. Jednotlivé logické kroky, které vedly správní orgán ke stanovení
konkrétní výše pokuty, je třeba formulovat precizně a jednoznačně, aby odůvodnění
stanovené výše pokuty bylo přezkoumatelné. Pokud správní orgán ukládá úhrnnou sankci
a vychází přitom z absorpční zásady, je třeba tuto skutečnost vyjádřit včetně odkazu
na ustanovení, jehož sankce „pohlcuje“ postih podle jiných ustanovení, která by s ohledem
na porušení dalších ustanovení zákona o potravinách přicházela v úvahu, a tuto volbu
odůvodnit. Následná úvaha pak musí nutně vést k hodnocení individuální povahy
protiprávního jednání, přičemž zvažované okolnosti je třeba rozlišovat na přitěžující
a polehčující. Uvede-li správní orgán pouze tolik, že k nějakému aspektu přihlédl,
aniž by sdělil, jakou hodnotu, byť abstraktně vyjádřenou, tomuto aspektu přiřadil, stává
se takové tvrzení do značné míry neurčitým, a v důsledku toho i nepřezkoumatelným,
jak je tomu i v posuzovaném případě. Dané nedostatky přitom nebyly zhojeny rozhodnutím
stěžovatele.
V návaznosti na uvedené proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že není dán důvod
uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), s. ř. s., pro které by bylo třeba napadené
rozhodnutí Krajského soudu v Brně zrušit, neboť se nejedná o rozhodnutí nezákonné
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná a v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
Se zřetelem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl již o věci samé, nebylo
třeba rozhodnout o žádosti stěžovatele, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek
podle ustanovení §107 s. ř. s. Ostatně nad rámec potřebného odůvodnění nutno poznamenat,
že stěžovatel v návrhu neuvedl skutečnosti, z nichž splnění podmínek pro přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti dovozoval, nehledě k tomu, lze jen stěží usuzovat,
jaká nenahraditelná újma ve smyslu §73 odst. 2 a §107 s. ř. s. hrozila stěžovateli,
jakožto správnímu orgánu, zrušením jeho rozhodnutí o uložení pokuty žalobci.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1 věty
první s. ř. s., a to tak, že stěžovatel je povinen žalobci, který měl ve věci plný úspěch, zaplatit
náklady řízení představující jeden úkon právní pomoci po 1000 Kč [vyjádření ke kasační
stížnosti – §9 odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 177/1996 Sb.], k čemuž byl přičten režijní paušál ve
výši 1 x 75 Kč ve smyslu §13 odst. 3 téže vyhlášky, a DPH ve výši 204, 30 Kč (19%),
celkem tedy 1279,30 Kč, a to do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu