ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.27.2005
sp. zn. 4 As 27/2005 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: V. K., zast.
Mgr. Markem Petrjánošem, advokátem, se sídlem v Brně, Bellova 24, adresa pro doručování:
Brno, Rašínova 2, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Praha 1,
Na Františku 32, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
27. 10. 2004, č. j. 7 Ca 142/2003 – 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 8. 4. 2003,
č. j. 6377/03/4430/Ur/Ma, bylo podle §60 správního řádu jako opožděné zamítnuto odvolání
žalobce podané proti rozhodnutí Okresního živnostenského úřadu v Hodoníně ze dne
6. 11. 2002, č. j. ROŽÚ/5244/02. Posledně uvedeným rozhodnutím správního orgánu
I. stupně byla žalobci podle §63a odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání,
ve znění pozdějších předpisů, uložena pokuta ve výši 5000 Kč za neoprávněné podnikání
v živnosti volné ohlašovací s předmětem podnikání „pronájem a půjčování věcí movitých“
v období od 1. 11. 1999 do 25. 7. 2002. Neoprávněné podnikání pana V. K. mělo být
prokázáno při kontrole živnostenského podnikání provedené Okresním živnostenským
úřadem v Hodoníně ve dnech 15. 7. 2002 a 25. 7. 2002. Správní delikt měl spočívat v tom,
že žalobce jako člen sdružení K., pronajímal bez příslušného živnostenského oprávnění věci
movité, jako např. osobní a nákladní automobily, autojeřáb, nářadí podle seznamu apod.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, v níž se především dovolával
nedostatku věcné příslušnosti žalovaného k projednání jeho odvolání a rozhodnutí o něm,
kdy podle názoru žalobce měl o jeho odvolání rozhodnout Krajský živnostenský úřad v Brně,
jako orgán územního samosprávního celku, na který podle tohoto zákona (zákon č. 320/2002 Sb.), jímž došlo ke změně zákona č. 570/1991 Sb., tato působnost přešla. Za zcela zásadní
považoval žalobce skutečnost, že rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu nebylo
doručeno zástupkyni žalobce, Ing. L. S. Namítal dále, že bylo nesprávně doručováno na
adresu jeho podnikání, ačkoliv se v době doručování na této adrese nezdržoval, neboť byl na
služební cestě. Dále vznášel námitky, které se týkaly merita posuzované věci. Navrhoval, aby
rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí Okresního úřadu v Hodoníně byla zrušena a věc byla
vrácena Městskému úřadu v Hodoníně k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 10. 2004, č. j. 7 Ca 142/2003 – 49, žalobu
zamítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
rozsudku dospěl k závěru, že o odvolání žalobce měl rozhodovat Krajský živnostenský úřad,
v jehož správním obvodu se obecný živnostenský úřad, na nějž působnost bývalého
Okresního živnostenského úřadu přešla, nachází. Za situace, kdy odvolání žalobce projednal
a rozhodl o něm žalovaný, bylo tak postupováno funkčně nepříslušným správním orgánem
(instančně vyšším správním orgánem), nikoliv však věcně nepříslušným. Žalobou napadené
rozhodnutí tak není možno považovat za nicotné (nulitní), jak tvrdil žalobce.
Je tomu tak proto, že za důvody nulity považuje právní teorie jen nejtěžší vady příslušnosti –
absolutní věcnou nepříslušnost a v řízení týkající se nemovitostí, též nepříslušnost místní,
nikoliv však nepříslušnost funkční. K další námitce soud konstatoval, že žalobce plnou mocí
ze dne 18. 7. 2002 zmocnil zmocněnce Ing. L. S., daňového poradce, k zastupování a jednání
jeho jménem jen při kontrole živnostenského podnikání, zahájené Okresním živnostenským
úřadem v Hodoníně ze dne 15. 7. 2002. Na základě provedené kontroly živnostenského
podnikání pak bylo oznámením Okresního úřadu v Hodoníně ze dne 2. 10. 2002 se žalobcem
zahájeno správní řízení ve věci porušení zákona č. 455/1991 Sb. Oznámení i vlastní
rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu pak byla důvodně žalobci doručena do vlastních
rukou. Plná moc ze dne 18. 7. 2002 totiž již neumožňovala Ing. L. S. zastupovat žalobce
v průběhu správního řízení, vedeného před správním orgánem I. stupně. V projednávané věci
je právně významné doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalobci, který si je podle
doručenky převzal dne 25. 11. 2002. Při uplatnění fikce doručení podle ustanovení §70 odst.
5 živnostenského zákona však žalobci počala běžet třídenní lhůta (po jejímž uplynutí se má za
to, že písemnost byla doručena, i když si adresát zásilku nevyzvedl), dnem oznámení pošty o
uložení zásilky, tj. 8. 11. 2002. Zásilka tak byla žalobci doručena dne 11. 11. 2002. Lhůta
k podání odvolání žalobcem marně uplynula a rozhodnutí nabylo právní moci dne
27. 11. 2002. Odvolání žalobce ze dne 3. 12. 2002, podané téhož dne k poštovní přepravě, a to
do podatelny Okresního úřadu v Hodoníně dne 4. 12. 2002, tak bylo žalovaným právem podle
§60 správního řádu jako opožděné zamítnuto. Při projednání odvolání žalovaný rovněž
zkoumal, zda není dán důvod pro obnovu (§62 a násl. správního řádu) nebo pro změnu či
zrušení rozhodnutí v mimoodvolacím řízení (§65 a násl. správního řádu) a existenci takových
skutečností neshledal. I v tomto ohledu bylo žalobou napadené rozhodnutí vydáno v souladu
se zákonem. Městský soud v Praze dále uvedl, že s ohledem na to, že žalobcem podané
odvolání bylo v průběhu správního řízení pro nedodržení zákonné lhůty pro jeho podání, jako
opožděné důvodně zamítnuto, nemohl se soud zabývat námitkami ve věci samé ani návrhem
žalobce na odpuštění trestu uloženého za správní delikt (§78 odst. 2 s. ř. s.). Soud proto podle
ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku podal včas kasační stížnost žalobce (dále též jen stěžovatel)
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále též s. ř. s.). Namítal, že si v průběhu správního řízení řádně zvolil zástupce –
Ing. L.S., avšak žalovaný tuto skutečnost nerespektoval a rozhodnutí zástupkyni vůbec
nedoručil. Namísto toho je doručoval přímo stěžovateli, a to do místa jeho podnikání, kde se
však v době od 8. 11. 2002 do 11. 11. 2002 nezdržoval, neboť byl na služební cestě.
Stěžovatel poté převzal rozhodnutí na poště dne 25. 11. 2002 (v souladu s poučením České
pošty s. p., kde bylo uvedeno, že zásilka je uložena po dobu 15-ti dnů) a dne 3. 12. 2002 podal
v souladu se zákonem odvolání proti tomuto rozhodnutí. Podle stěžovatele soud pochybil,
když považoval zásilku za doručenou fikcí, aniž by se zabýval tím, zda se stěžovatel v místě
doručování zdržoval. Podle jeho názoru měl soud vyzvat stěžovatele k tomu, aby doložil,
že se v místě podnikání v rozhodné době nezdržoval, a měl jej také poučit o následcích,
pokud tak neučiní. Stěžovatel se rovněž pozastavoval nad tím, že v poučení České pošty s. p.
bylo uvedeno, že si zásilku může vyzvednout do 25. 11. 2002, ačkoliv podle soudu byla
zásilka „de iure“ doručena již 11. 11. 2002. Stěžovatel tak byl uveden v omyl; domníval
se totiž, že zásilka může být uložena jen na dobu, během které si ji může převzít, a den
skutečného převzetí se ještě považuje za den doručení. Opačný princip, který byl užit v tomto
případě, je podle stěžovatele v rozporu s ústavním pořádkem. Poukázal také na to,
že ustanovení §70 zákona č. 455/1991 Sb., podle něhož bylo postupováno, již neexistuje.
Namítal dále, že v řízení před živnostenským úřadem došlo k závažné vadě. Domníval se,
že rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o námitkách vydané Okresním úřadem v Hodoníně,
nemá náležitosti podle správního řádu. Tuto skutečnost dovozoval z toho, že je jeho jméno
uvedeno až v odůvodnění, což pokládá za nedostatečné. Řízení o kontrole živnostenského
podnikání tak nebylo řádně skončeno a nemělo tedy vůbec být zahájeno řízení o uložení
pokuty. Navrhoval proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu
v Praze zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti se podrobně zabýval námitkami
stěžovatele a vycházel ze svého stanoviska vyjádřeného v napadeném rozhodnutí. Navrhoval,
aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek uvedených v §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační stížnosti.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podává z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s.
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené a) nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, b) vady řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl napadené
rozhodnutí správního orgánu zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Taková pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku Městského soudu
v Praze neshledal.
Ze správního spisu bylo zjištěno, že dne 7. 6. 2002 byla u stěžovatele zahájena
kontrola jeho živnostenského podnikání, a to podle §12 odst. 2 zákona č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole. Stěžovatel předložil živnostenskému úřadu plnou moc udělenou Ing. L. S.
k tomu, aby ho zastupovala při kontrole živnostenského podnikání zahájené Okresním úřadem
v Hodoníně, Okresním živnostenským úřadem (dále též živnostenský úřad). Dne 25. 7. 2002
byl vydán protokol o kontrole, proti kterému podal stěžovatel prostřednictvím své zástupkyně
námitky. Uvedeným námitkám nebylo vyhověno rozhodnutím ze dne 6. 8. 2002. Proti tomuto
rozhodnutí podal stěžovatel prostřednictvím své zástupkyně odvolání, které bylo rozhodnutím
ze dne 11. 9. 2002 rovněž zamítnuto. Posledně citované rozhodnutí bylo doručeno zástupkyni
stěžovatele dne 24. 9. 2002. Dne 2. 10. 2002 bylo zahájeno správní řízení o uložení pokuty ve
věci porušení živnostenského zákona (oznámení bylo doručeno přímo stěžovateli).
Rozhodnutím ze dne 6. 11. 2002 byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 5000 Kč, přičemž
rozhodnutí bylo doručováno stěžovateli do vlastních rukou. Dne 8. 11. 2002 byla zásilka
uložena na poště a stěžovatel si ji vyzvedl dne 25. 11. 2002. Dne 3. 12. 2002 předal k poštovní
přepravě odvolání, které bylo živnostenskému úřadu doručeno dne 4. 12. 2002. Jak již bylo
výše uvedeno, uvedené odvolání bylo zamítnuto jako opožděně podané, neboť správní orgán
vycházel z toho, že rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno fikcí třetí den po jeho uložení podle
§70 odst. 5 živnostenského zákona, tedy 11. 11. 2002, a 15-ti denní lhůta k podání odvolání
marně uplynula dne 26. 11. 2002. Odvolání podané až 4. 12. 2002 bylo tedy podáno
opožděně.
Pokud jde o námitky stěžovatele, v nichž namítá, že přestože byl ve správním řízení
zastoupen, rozhodnutí o uložení pokuty nebylo doručeno jeho zástupkyni, nýbrž pouze jemu,
nutno uvést, že tomuto tvrzení stěžovatele nelze přisvědčit. Jak vyplývá ze správního spisu,
jeho součástí je plná moc ze dne 18. 7. 2002, kterou stěžovatel udělil daňové poradkyni
Ing. L. S. k jeho zastupování „při kontrole živnostenského podnikání zahájené Okresním
živnostenským úřadem Hodonín dne 15. 7. 2002“. Nejednalo se tedy o plnou moc generální,
která by zmocněnce (daňovou poradkyni) opravňovala k zastupování zmocnitele (stěžovatele)
ve všech věcech, nýbrž o plnou moc speciální, určenou výhradně k zastupování v konkrétně
určené věci, tedy při kontrole stěžovatelova živnostenského podnikání prováděné Okresním
úřadem v Hodoníně, Okresním živnostenským úřadem. Během státní kontroly
také živnostenský úřad doručoval zmocněné zástupkyni. Ukončením kontroly však rovněž
skončil oprávnění daňové poradkyně k zastupování stěžovatele, neboť žádná další plná moc
opravňující k zastupování i ve správním řízení o uložení pokuty předložena nebyla. Výkon
státní kontroly podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, totiž není správním řízením
(viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, č. j. 7 A 98/99 – 37)
a oba instituty je třeba odlišovat. Přestože správní řízení o uložení pokuty následovalo
po státní kontrole a vycházelo z výsledků této kontroly a rovněž jako kontrola, tak i správní
řízení, bylo prováděno tímtéž správním orgánem (Okresním úřadem v Hodoníně, Okresním
živnostenským úřadem), nelze uvedené instituty směšovat, ale je třeba je důsledně odlišovat;
každý totiž má svůj vlastní účel a smysl. Účelem státní kontroly je zjistit, zda kontrolovaný
subjekt při své činnosti neporušuje ustanovení obecně závazných právních předpisů.
Správní řízení o uložení pokuty pak nastupuje po skončení státní kontroly a zásadně
jen v těch případech, pokud výsledky kontroly nasvědčují porušení předpisů. Rozhodl-li
se v dané věci stěžovatel udělit daňové poradkyni plnou moc k zastupování
pouze při kontrole, nemohl správní orgán postupovat jinak, než během správního řízení
doručovat rozhodnutí přímo stěžovateli, neboť ten již na základě plné moci ze dne 18. 7. 2002
zastoupen svou daňovou poradkyní nebyl.
Nejvyšší správní soud nesdílí správným ani názor stěžovatele, podle něhož nebylo
možno považovat rozhodnutí o uložení pokuty za doručené fikcí, neboť se stěžovatel
v době od 8. 11. 2002 do 11. 11. 2002, tedy v době doručování, v místě svého podnikání
nezdržoval. V daném případě se totiž jednalo o doručení rozhodnutí vydaného
podle živnostenského zákona a při doručování tak živnostenský úřad postupoval podle §70
tohoto zákona, v jeho znění účinném v době doručování. Podle odst. 2 citovaného ustanovení
se podnikateli písemnosti doručují na adresu naposledy uvedenou podnikatelem
živnostenskému úřadu jako adresa sídla nebo místa podnikání. Podle §70 odst. 5 zákona
č. 455/1991 Sb., v jeho znění do 30. 4. 2005, nebyl-li adresát, který je fyzickou osobou,
zastižen, uloží se písemnost u živnostenského úřadu, v jehož obvodu je místo doručení,
na poště nebo u orgánu obce a adresát se vhodným způsobem vyzve, aby si písemnost
vyzvedl. Nebyl-li na adrese právnické osoby zastižen nikdo, kdo by byl oprávněn písemnost
převzít, uloží se písemnost u živnostenského úřadu, v jehož obvodu je místo doručení,
nebo na poště a adresát se vhodným způsobem vyzve, aby si písemnost vyzvedl.
Nevyzvedne-li si fyzická nebo právnická osoba zásilku do tří dnů od uložení, považuje
se poslední den této lhůty za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Způsob
doručování a jeho účinky byly tedy odlišné např. od úpravy doručování ve správním řízení,
když se zřejmě od podnikatele očekávalo, že se v místě svého podnikání bude zdržovat
buď sám, nebo alespoň zajistí někoho, kdo tam bude písemnosti přebírat. Nutno upozornit
ještě na to, že podle ustanovení §31 odst. 11 zákona o živnostenském podnikání v jeho znění,
které bylo účinné v době doručování rozhodnutí správního orgánu, podnikatel je povinen
zajistit v místě podnikání, sídle a v místě organizační složky zapsané do obchodního rejstříku,
přijímání písemností. Městský soud v Praze tedy postupoval v souladu se zákonem, dospěl-li
ke shodnému závěru jako žalovaný, tedy že rozhodnutí živnostenského úřadu ze dne
6. 11. 2002, jímž byla stěžovateli uložena pokuta, bylo doručeno fikcí podle ustanovení §70
odst. 5 živnostenského zákona dne 11. 11. 2002 a odvolání podané k poštovní přepravě dne
3. 12. 2004 bylo podáno opožděně.
Skutečnost, že zvláštní úprava doručování v řízení podle živnostenského zákona
byla zákonem č. 167/2004 Sb. s účinností ode dne 1. 5. 2004 zrušena a doručování se nadále
řídilo tehdy platným správním řádem, na shora uvedených závěrech ničeho nemění.
Městský soud v Praze totiž při přezkoumání rozhodnutí musel vycházet ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 dost. 1 s. ř. s.).
Rozhodnutí žalovaného bylo vydáno ještě za účinnosti zvláštní úpravy doručování a nelze
jinak než se žalovaným i Městským soudem v Praze souhlasit. Jiná situace by byla, kdyby
předmětné ustanovení (§70 odst. 5 živnostenského zákona ve znění účinném do 30. 4. 2004)
bylo zrušeno Ústavním soudem jako neústavní. V daném případě tomu tak však nebylo,
neboť ustanovení bylo zrušeno běžnou novelizací živnostenského zákona.
Na výše uvedených právních závěrech nemůže ničeho změnit ani ta skutečnost,
že stěžovatel obdržel poučení České pošty s. p. o tom, že si může zásilku vyzvednout
do 25. 11. 2002. Lhůtu k vyzvednutí poštovní zásilky (tedy lhůtu, po kterou pošta bude
zásilku ponechávat na svém pracovišti, než ji odešle zpět odesílateli) totiž nelze zaměňovat
se zákonnou lhůtou, která stanoví fikci doručení písemnosti. Domníval-li se stěžovatel
o opaku, nebyla jeho domněnka správná. Přestože lze připustit možnost, že práva neznalý
adresát písemnosti bude mylně za den jejího doručení považovat až den, kdy si písemnost
převezme na poště, není tomu tak, a nejedná se ani o porušení ústavního pořádku, jak tvrdí
stěžovatel. Byla-li by totiž délka úložní doby na poště stejně dlouhá jako lhůta,
po jejímž marném uplynutí se má písemnost za doručenou (tj. tři dny), stěžovatel
by se s napadeným rozhodnutím vůbec neseznámil, neboť rozhodnutí by bylo vráceno
odesílateli již dne 12. 11. 2002 (po uplynutí třídenní lhůty) a stěžovatel by si je dne
25. 11. 2002 nemohl vyzvednout, jak v daném případě učinil. Jen pro úplnost je vhodné
podotknout, že ačkoliv si stěžovatel vyzvedl rozhodnutí, které již bylo doručeno fikcí, stalo
se tak ještě v otevřené lhůtě pro podání odvolání (neboť ta uplynula až 26. 11. 2002).
Pokud jde o námitku, že rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o námitkách
vydané Okresním úřadem v Hodoníně, nemá náležitosti podle správního řádu, nemůže
se k ní Nejvyšší správní soud vyjadřovat, neboť ji stěžovatel jednak poprvé uplatnil
až v kasační stížnosti, a jednak nejde o rozhodnutí napadené žalobou, u něhož by se otázkou
případné nicotnosti musel soud zabývat i bez návrhu (§77 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že k tomu, aby písemnost byla doručena fikcí
podle §70 odst. 5 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon),
ve znění účinném do 30. 4. 2004, není třeba zjišťovat, zda se adresát na adrese podle odst. 2
uvedeného ustanovení, kam mu bylo doručováno, v době doručování zdržoval či nikoliv
(shodně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2006, č. j. 2 As 13/2005 – 70).
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak,
že žádný z účastníků nemá právo na jejich náhradu, neboť stěžovatel nebyl s kasační stížností
úspěšný a žalovanému náklady řízení podle obsahu spisu nevznikly (§60 odst. 1, §120
s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2006
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu