ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.65.2005
sp. zn. 4 As 65/2005 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: Mgr. H. S.,
zast. Mgr. Zbyňkem Stavinohou, advokátem, se sídlem Brno, Joštova 4, proti žalovanému:
Ministr vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2005, č. j. 7 Ca 28/2005 – 41,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2005, č. j. 7 Ca 28/2005 – 41,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného Ministra vnitra ze dne 19. 11. 2004,
č. j. VS-284/RK/3-2004, byl zamítnut rozklad žalobce podaný proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra ze dne 7. 7. 2004, č. j. VS-1703/53/2-1995, a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno.
Posledně uvedeným rozhodnutím nebylo vyhověno žádosti žalobce o udělení státního
občanství ČR.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, v níž především namítal, že žalovaný
správný orgán porušil ustanovení §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. o správním řízení
(dále jen „správní řád“). Žalobce považoval za nepřezkoumatelné odůvodnění rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů. Konstatoval, že správní orgán dostatečně neodůvodnil
nevyhovění jeho žádosti o prominutí podmínky ve smyslu §7 odst. 1 písm. b) zákona
č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky. Uvedl, že z dikce
§11 odst. 2 písm. a) nevyplývá, že by žalobce byl povinen správnímu orgánu dokazovat
skutečnost, že mu domovský stát odmítá vydat doklad o propuštění ze státního svazku,
výhradně na základě písemných potvrzení vydaných úřady tohoto státu. Podle jeho názoru
nelze vyloučit, že pokud úřady odmítají vydat potvrzení ve smyslu ustanovení §7 odst. 1
písm. b), odmítnou tuto skutečnost i jakkoliv písemně potvrdit. Jestliže by měl zákonodárce
v úmyslu založit prominutí podmínky stanovené v §7 odst. 1 písm. b) výhradně na důkazních
materiálech vydávaných domovským státem žadatele, jistě by tuto skutečnost v §11 odst. 2
písm. a) explicitně vyjádřil. Ustanovení §11 odst. 2 písm. b) má poskytovat dobrodiní
právě v případech, kdy úřady domovského státu nemohou popř. nechtějí potvrzení
o propuštění ze státního svazku vydat a je na uvážení správního orgánu, aby zhodnotil důkazy
a skutečnosti předkládané žadatelem o poskytnutí zmíněné výjimky, včetně jeho snahy
o získání dokladu ve smyslu §7 odst. 1 písm. b). Poukázal dále na absenci odůvodnění
napadeného rozhodnutí ve smyslu ustanovení §10 odst. 3 zákona o státním občanství,
tedy z hlediska bezpečnosti státu. Namítal dále, že správní orgány obou stupňů překročily
meze správního uvážení při hodnocení skutečného stavu věci, kdy závěry správního orgánu
byly v logickém rozporu se skutečným stavem věci. Považoval za nedostatečně odůvodněný
závěr správního orgánu I. stupně ohledně existence skutečného vztahu žalobce k ČR,
jehož intenzita byla žalovaným hodnocena výhradně z hlediska výše daňových odvodů,
vzniklých v souvislosti s podnikatelskou činností žalobce a spekulacích ohledně příjmů,
z nichž hradí své životní náklady. V této souvislosti poukázal žalobce na rozsudek
Mezinárodního soudního dvora v případě Nottebohm ze dne 6. 4. 1995.
Žalobce dále tvrdil, že je nezbytné, aby při zamítnutí jeho žádosti o udělení státního
občanství, tedy žádosti, na jejíž vyhovění není ani při splnění všech podmínek právní nárok,
bylo odůvodnění jejího zamítnutí provedeno řádně, neboť odůvodnění založené na prosté
nenárokovosti udělení státního občanství lze považovat za formální, postrádající individuální
posuzování a rozhodnutí. Žalobce dále namítal, že žalovaný správní orgán porušil ustanovení
§3 odst. 3 a 4 správního řádu, kdy napadené rozhodnutí postrádá přesvědčivost a neposiluje
důvěru žalobce ve správnost rozhodování žalovaného, neboť nevyvolává dostatek právní
jistoty v hodnocení správního orgánu. Podle názoru žalobce je rozhodovací praxe správního
orgánu v hodnocení totožného skutkového stavu věci nekonzistentní, což dovozoval
z jiného postupu správního orgánu v rozhodnutí ze dne 26. 6. 2002, jímž nebylo vyhověno
jeho předchozí, v pořadí čtvrté žádosti o udělení státního občanství. Namítal,
že touto námitkou se žalovaný správní orgán vůbec nezabýval. Žalobce dále poukazoval
na to, že na základě jeho podnětu, se případem zabýval také veřejný ochránce práv, který dne
8. 9. 2004 přijal zprávu o šetření, v níž je konstatováno pochybení ze strany rozhodujících
správních orgánů. Navrhoval, aby napadené rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno a věc byla
vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 3. 8. 2005, č.j. 7 Ca 28/2005 – 41, žalobu
odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V odůvodnění uvedeného usnesení vycházel z názoru, že udělení státního občanství
je výsostným výrazem státního suveréna, který ve svém rozhodnutí disponuje volným
správním uvážením, zda občanství udělí či nikoliv. I když fyzická osoba splní všechny
podmínky uvedené v ustanovení §7 odst. 1 zákona o občanství, neznamená
to ještě, že jí musí být státní občanství uděleno. Pokud tedy žalobce právo na udělení státního
občanství nemá, pak nemůže být poskytnuta soudní ochrana takového práva ve správním
soudnictví. Poukázal i na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu Československé
republiky. Konstatoval dále, že soudní řád správní omezuje přezkumnou činnost soudu
pouze na správní řízení, kde žalobce má veřejné subjektivní právo,
které ovšem v tomto případě chybí. Právo cizince na udělení státního občanství
není žádným právem, které by se týkalo základních práv a svobod podle Listiny. Právo
cizince domáhat se projednání své žádosti o udělení státního občanství podle článku 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod (podle něhož se každý může domáhat stanoveným
postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech
u jiného orgánu) nebylo porušeno, neboť správní orgán o žádosti žalobce rozhodl,
a toto jeho procesní právo tak porušeno nebylo. Z těchto důvodů soud žalobu odmítl
pro nepřípustnost podle §46 odst. 1 písm. a), neboť nebyla splněna podmínka řízení
(pravomoc soudu podle ustanovení §2 s. ř. s.), přičemž tento nedostatek podmínky řízení
je neodstranitelný.
Proti tomuto usnesení podal včas kasační stížnost žalobce (dále též jen „stěžovatel“)
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítal, že přestože právo na udělení
státního občanství není zahrnuto do katalogu veřejných subjektivních práv, nelze dospět
k závěru, že zákonná úprava udělování státního občanství není ústavními normami
nijak limitována. Poukazoval na článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
s tím, že základním právem, které bylo vyloučením žalované věci porušeno, je právo
na soudní a jinou právní ochranu, uvedené v článku 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý
může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu
a ve stanovených případech u jiného orgánu. I při absenci výslovných podmínek
pro rozhodnutí v právní úpravě je nutné dovodit subjektivní právo z obecných právních zásad,
jako je zásada právní jistoty, včetně zásady právní jistoty, rovnosti, zákazu zneužití
pravomoci, proporcionality, apod. Stěžovatel konstatoval, že je zřejmé, že neexistuje veřejné
subjektivní právo na to, aby žádosti o udělení státního občanství bylo vyhověno; existuje
však právo znát důvody, proč nebylo žádosti vyhověno. Povinností ministerstva vnitra bylo
proto náležitě odůvodnit rozhodnutí o neudělení státního občanství. V této souvislosti
poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze. Dovozoval,
že lze dovodit aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí o neudělení státního
občanství. V daném případě však Městský soud v Praze odmítl žalobu projednávat,
s tím, že podle jeho názoru se přezkumná činnost soudu omezuje pouze na ta správní řízení,
kdy žalobce má veřejné subjektivní právo. S tímto názorem ovšem stěžovatel nesouhlasil
a poukazoval na to, že byl k podání žaloby legitimován podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Podle uvedeného ustanovení může žalobci svědčit nejen právo hmotné, o němž bylo
rozhodováno v rámci správního řízení, ale může namítat i porušení procesních práv v řízení
s tím, že vady řízení ovlivnily výrok rozhodnutí o jeho právech a povinnostech.
Tím je zaručeno právo na spravedlivý proces. Konstatoval, že může např. namítat, že správní
orgán svou úvahou vybočil z intencí zákona a odmítl udělit oprávnění z důvodů ústavně
nepřípustných. Lze tedy podle stěžovatele jednoznačně dospět k závěru, že i v případě řízení
o udělení státního občanství, kdy se jedná o rozhodnutí v rámci volného správního uvážení,
a kdy zdánlivě neexistuje hmotné subjektivní veřejné právo, lze toto rozhodnutí přezkoumat
ve správním soudnictví. Správní orgán v rámci správního řízení vždy rozhoduje
o subjektivních procesních právech a jeho rozhodnutí, pokud není podle §68 s. ř. s.
vyloučeno, je soudně přezkoumatelné. Žalobce dále poukázal na to, že sama současná
rozhodovací praxe Městského soudu v Praze i Nejvyššího správního soudu v Brně,
není, pokud jde o otázku přezkoumatelnosti rozhodnutí ve věci udělení státního občanství,
zcela jednotná. Považoval proto judikaturu Nejvyššího správního soudu Československé
republiky z roku 1923, o kterou soud v této věci opřel svůj právní názor, za prolomenou.
Navrhoval, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření pod bodem VI. konstatoval, že trvá na tom, že na udělení
státního občanství ČR není právní nárok. Vyslovil názor, že jeho argumentace v předmětné
věci se ztotožňuje s argumentací Městského soudu v Praze vyjádřenou v napadeném usnesení
a to přesto, že Nejvyšší správní soud ve věci vedené pod č. j. 4 Azs 294/2004 – 51 ze dne
3. 2. 2005 rozhodl, že Městský soud v Praze byl povinen se žalobou podanou žalobcem
zabývat věcně. Žalovaný se domnívá, že Nejvyšší správní soud by měl při svém rozhodování
o kasační stížnosti stěžovatele přihlédnout i k zájmu zachování kontinuity dosavadního
soudního rozhodování správních soudů I. stupně v obdobných věcech. Navrhoval,
aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení z hledisek uvedených
v ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační stížnosti.
Dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podává z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené nezákonnosti usnesení o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že v posuzované věci
bude zcela aplikovat právní názory obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 Az 25/2002 – 42, jehož vydání bylo vyvoláno
nutností sjednotit rozhodovací praxi senátů Nejvyššího správního soudu v otázce rozsahu
přezkoumání rozhodnutí o neudělení státního občanství ČR. Ve věci, která byla rozhodována
rozšířeným senátem šlo o obdobný případ, kdy se žalobce žalobou domáhal zrušení
rozhodnutí žalovaného, kterým byl zamítnut rozklad podaný žalobcem proti rozhodnutí
Ministerstva vnitra, jímž nebylo vyhověno žalobcově žádosti o udělení státního občanství ČR.
Jeho žádost byla zamítnuta z toho důvodu, že nesplňuje podmínku §7 odst. 1 písm. b) zákona
č. 40/1993 Sb.
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu výše označeného
především konstatoval, že právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva
na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním
ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam článek 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny.
Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován úžeji
(z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce;
krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí,
ale poskytuje rovněž ochranu před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup
k soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc
správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli; přezkoumat
lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil
zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční
výluka možná není).
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo
zákonem výslovně vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně
zaručených Listinou. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v článku 4 odst. 4 Listiny,
aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty
a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla
stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky:
proto při jejich používání je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční
výluku obsahuje a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad,
dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavně interpretačních pravidel
zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu
či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu výkonu tohoto práva.
Na základě těchto interpretačních východisek se nelze ztotožnit se závěrem,
že neúspěšný žadatel o udělení státního občanství není legitimován k žalobě, a to pro údajnou
absenci rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tj. pro kompetenční výluku vyplývající
z §70 písm. a) s. ř. s. Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě §65 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož se jedná o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně
určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky;
je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen
a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv.
Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého
úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil
či závazně určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes běžně
přezkoumávají, by při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné
takové subjektivní právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní orgán
rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti
vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní
skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže
žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva
pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno,
nebo závazně určeno. Např. vyhoví-li stavební úřad žádosti o vydání stavebního povolení,
zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stavět; pokud by naopak stavební
povolení neudělil, nemá tím žádné subjektivní právo založeno, změněno, zrušeno, či závazně
určeno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká,
a to zcela zásadním způsobem.
Problematický je rovněž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí správního
orgánu zkrátilo na jeho hmotném, a nikoliv pouze procesním právu. Vyskytují
se totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprostředkovaně dovodit zkrácení na hmotných právech
(přičemž takové situace nelze podřadit ani pod zkrácení „v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení“, neboť nejde o vady řízení, ale o nesprávné rozhodnutí,
které je výsledkem tohoto řízení). Např. zamítne-li správní orgán nesprávně odvolání
jako nepřípustné, nebo opožděné podle §60 správního řádu, nerozhoduje tím ve věci samé
a o subjektivním hmotném právu či povinnosti se nijak nevyslovuje. Toto rozhodnutí netvoří
jeden celek s rozhodnutím správního orgánu I. stupně a posuzuje se samostatně. Zamítnutím
odvolání jako opožděného nebo nepřípustného se toliko odvolateli odpírá právo na projednání
jeho odvolání pro nesplnění procesních předpokladů. Přestože takové rozhodnutí,
odvolatelovo subjektivní hmotné právo nijak nezkracuje, na něm byl eventuálně zkrácen
již samostatně stojícím rozhodnutím prvoinstančním), dovozuje novodobá judikatura
Nejvyššího správního soudu jeho žalobní legitimaci z §65 odst. 1 s. ř. s.
Lze tedy konstatovat, že interpretační přístup, požadující, aby žalobce tvrdil zkrácení
toliko na hmotných právech, a zkoumající, zda úkon jímž se tak mělo stát,
nějaké (a jaké) subjektivní hmotné právo nebo povinnost založil, změnil, zrušil či závazně
určil není myslitelný.
Z předestřených úvah jednoznačně vyplývá neudržitelnost takové interpretace §65
odst. 1 s. ř. s., která omezuje přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje v každém jednotlivém
případě hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní
hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil. Vyskytují se totiž poměrně zhusta
situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně
vzato nezaložil, nezměnil, nebo závazně neurčil. Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci
podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se určitá rozhodnutí
hmotně právní sféry žalobce vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezkumu),
jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení
není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok. Ze všech těchto příčin
nelze §65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu
a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy,
kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní
sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil, či závazně určil
práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně
projevil v jeho právní sféře.
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství – ať již kladné
či záporné – se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra
jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah
mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako státního občana ČR;
jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají
pouze ze státoobčanského vztahu, tj. ústavou či zákony garantovanými subjektivními
veřejnými právy, jež svědčí právě toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování
o udělení státního občanství děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí
žalované na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně,
jako rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami
nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit,
že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát
(např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí, zneužití atd.).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska
rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána
i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení,
neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek,
která mu předepisuje §78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat
ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze,
které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha o tom, že udělení státního občanství je projevem
„neomezené“ státní suverenity a děje se ve sféře „absolutního“ správního uvážení
je v podmínkách materiálního právního státu přinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení
je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku ČR;
z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu,
je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně
a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být
právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace,
příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaké kritéria
v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl
a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.
Každé správní uvážení - i to, jež se na úrovni zákona jeví jako neomezené,
či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní
orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil. Správní soud samozřejmě
nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení, či překročení jeho mezí ve smyslu §78
odst. 1 s. ř. s. nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo
v souladu se zákonem, tj. zda v něž byla respektována všechna procesní práva žalobce.
V souzené věci žalobce v žalobě právě na porušení svých procesních práv poukazoval.
Žalobce v podané žalobě totiž tvrdil, že napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně
i žalovaného je nepřezkoumatelné ve vztahu k ustanovení §7b a §11 odst. 2 zákona
č. 40/1973 Sb. a dále tvrdil i to, že správní orgán postupoval v rozporu s ustanovením §3
odst. 3 a 4 správního řádu a další. Vzhledem k tomu, že se žalobce domáhal přezkumu
procesního postupu žalovaného, jemuž vytýkal porušení svých práv účastníka řízení,
je žalobce k žalobě nepochybně legitimován.
Rozšířený senát dospěl v tomto usnesení rovněž k závěru, že žalobce ve věcech žalob
směřujících proti rozhodnutí o neudělení státního občanství je aktivně legitimován ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je k žalobě oprávněn ten, kdo tvrdí,
že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení
nebo ohrožení subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát buď přímo samotným
rozhodnutím, nebo tím, že správní orgán v řízení, které předcházelo vydání napadeného
rozhodnutí, porušil žalobcova procesní práva. V každém případě žalobce musí tvrdit zkrácení
na svých vlastních subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci
a nikoliv osobě třetí. Při úvaze o tom, zda v daných věcech jsou žalobci aktivně legitimováni
podle ustanovení §65 odst. 1 nebo odst. 2, konstatoval Nejvyšší správní soud, že rozdíl
mezi žalobní legitimací podle obou odstavců spočívá především v tom, že podle prvého
odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco
podle odst. druhého je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím
dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý zákonem chráněný zájem (např. na ochraně
přírody a krajiny). Z toho je zřejmé, že v souzené věci je žalobce aktivně legitimován
k podání žaloby podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť ve správním řízení se rozhodovalo o žádosti
o udělení státního občanství, kterou podal právě žalobce, tedy o jeho právním postavení,
a nikoliv o právní sféře nějaké jiné osoby.
Nejvyšší správní soud tedy v posuzované věci se zřetelem na shora uvedené závěry
vyplývající z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu uzavírá, že soudnímu
přezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejíchž vydání závisí toliko na volném uvážení správního
orgánu (přičemž o jeho neomezenosti již nemůže být v podmínkách materiálního právního
státu ani řeči). Tvrdí-li tedy žalobce, a tak tomu v posuzované věci skutečně je, že v řízení
předcházejícím vydání takového rozhodnutí byla porušena jeho práva účastníka řízení,
je k žalobě legitimován podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Za této situace nutno dospět k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného podléhá
přezkumné činnosti soudů ve správním soudnictví a při respektování závěrů výše uvedených
je nutno konstatovat, že Městský soud v Praze se na základě žaloby podané žalobcem bude
muset zabývat napadeným rozhodnutím žalovaného věcně.
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení bude Městský soud v Praze
vázán názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto zrušujícím rozhodnutí.
(§110 odst. 3 s. ř. s.)
V novém rozhodnutí o věci rozhodne Městský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení
o této kasační stížnosti. (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. června 2006
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu