ECLI:CZ:NSS:2006:4.AZS.450.2005
sp. zn. 4 Azs 450/2005 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobkyně:
J. V., zast. JUDr. Janem Adámkem, advokátem, se sídlem Cheb, Svobody 1,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 10. 12. 2004,
č. j. 14 Az 408/2004 - 13,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 10. 12. 2004,
č. j. 14 Az 408/2004 – 13, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu
k dalšímu řízení.
II. Odměna zástupce stěžovatelky JUDr. Jana Adámka, advokáta, se u r č u j e
částkou 1075 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30-ti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá
shora označený rozsudek, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra ze dne 28. 6. 2004, č. j. OAM-2142/VL-20-04-2004. Tímto rozhodnutím byla žádost
o udělení azylu odmítnuta jako nepřípustná, a to z důvodu, že se jedná o občanku členského
státu Evropské unie, Litvy, přičemž členské státy Evropské unie jsou s odkazem na Protokol
o azylu pro občany členských států a čl. 311 Smlouvy o založení Evropských společenství
považovány za bezpečné země původu.
Stěžovatelka v kasační stížností požádala o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti.
V žalobě, která směřovala proti uvedenému rozhodnutí žalovaného, stěžovatelka
namítala, že v Litvě jí hrozí nebezpečí ze strany jejího (bývalého) přítele, který je členem
mafie a pronásleduje ji, resp. usiluje o její život, přičemž litevské orgány ji nejsou schopny
ochránit. Stejně tak stěžovatelka v žalobě uváděla, že v případě, že by byla nucena odcestovat
z území České republiky, musela by s ní odcestovat i její nezletilá dcera, která je však českou
státní občankou. Dovozovala, že správní orgán dostatečně nezvážil tíživost situace
a požadovala, aby napadané rozhodnutí bylo zrušeno a věc byla vrácena k dalšímu řízení.
V napadeném rozsudku dospěl Krajský soud v Ústí nad Labem obdobně jako správní
orgán k závěru, že v případě stěžovatelky se jedná o občanku členského státu Evropské unie,
Litvy, přičemž členské státy Evropské unie jsou s odkazem na Protokol o azylu pro občany
členských států a čl. 311 Smlouvy o založení Evropských společenství považovány
za bezpečné země původu. Uzavřel, že správní orgán postupoval v souladu se zákonem
pokud shledal žádost jako nepřípustnou. S odkazem na výše uvedené tak Krajský soud v Ústí
nad Labem žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost. V kasační stížnosti
vyjádřila nesouhlas se závěry soudu a žalovaného správního orgánu. Dále uvedla obdobné
skutečnosti jako v žalobě, tedy, že v Litvě jí hrozí nebezpečí ze strany bývalého přítele,
který je členem mafie a pronásleduje ji, resp. usiluje o její život, přičemž litevské orgány
ji nejsou schopny ochránit. Stejně tak uvedla, že v případě, že by byla nucena odcestovat
z území České republiky, musela by s ní odcestovat i její nezletilá dcera, která by byla
vystavena stejnému riziku. Dovozovala, že jsou u ní dány podmínky vymezené v §12, §14
a §91 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu). Na základě výše uvedeného
pak požadovala, aby bylo napadeného rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena Krajskému
soudu v Ústí nad Labem k dalšímu řízení.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém popírá oprávněnost podané
kasační stížnosti, jak správní rozhodnutí, tak i rozsudek soudu, byly podle jeho názoru vydány
v souladu s právními předpisy; odkázal na správní spis a zákonnou úpravu. Navrhl zamítnutí
kasační stížnosti a nepřiznání odkladného účinku.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná. Stěžovatelka je zastoupena advokátem.
Nejvyšší správní soud dále vážil nezbytnost rozhodnutí o žádosti o odkladný účinek
kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že o ní není třeba rozhodovat tam, kde je o kasační
stížnosti rozhodováno přednostně a kde je žadatel chráněn před důsledky rozsudku krajského
soudu režimem pobytu za účelem strpění podle §78b odst. 1, 2 zákona o azylu (cizinec
má nárok na udělení víza za účelem strpění pobytu mj., pokud žádost doloží dokladem
o podání kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva
ve věci azylu a návrhu na přiznání odkladného účinku - takové vízum opravňuje cizince
k pobytu na území po dobu platnosti víza, která je 365 dnů; na žádost cizince odbor cizinecké
a pohraniční policie platnost víza prodlouží, a to i opakovaně). Ze zákona platnost uvedeného
víza zaniká právní mocí rozhodnutí o kasační stížnosti. Pozitivní rozhodnutí o žádosti
o odkladný účinek by tedy nemělo z hlediska ochrany stěžovatele žádný význam, negativní
by před rozhodnutím o kasační stížnosti bránilo řádnému soudnímu řízení. Při rozhodnutí
o kasační stížnosti pak je rozhodnutí o odkladném účinku nadbytečné, neboť obecně
může přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přinést ochranu jen do doby rozhodnutí
o této stížnosti.
Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení
před soudem zmatečné (§103 odst. 1 písm. c/) nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné (§103 odst. 1 písm. d/), jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního
orgánu nicotné (§109 odst. 3 s. ř. s. ).
Nejvyšší správní soud se v daném případě necítil vázán důvody kasační stížnosti,
protože rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro vadu řízení, která spočívá
v opomenutí procesního předpisu, což mělo za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Podstatou problému je, zda žalovaný mohl žádost žalobkyně o udělení azylu
odmítnout jako nepřípustnou s odkazem na Protokol o azylu pro občany členských států
a čl. 311 Smlouvy o založení Evropských společenství, a to z důvodu, že se jedná o občanku
členského státu Evropské unie, Litvy, přičemž členské státy Evropské unie jsou považovány
za bezpečné země původu.
Klíčovou otázkou pro posouzení projednávaného případu je vztah Protokolu
o poskytování azylu státním příslušníkům členských států, připojeného ke Smlouvě o založení
Evropského společenství (dále SES) Amsterdamskou smlouvou [publikováno
pod č. 44/2004 Sb.m.s. (str. 8332 – 8333)], k zákonu č. 325/1999 Sb., zákon o azylu.
Dle jediného článku Protokolu se se zřetelem na úroveň ochrany základních práv
a svobod v členských státech Evropské unie považují členské státy navzájem za bezpečné
země původu, a to pro veškeré právní a praktické účely spojené se záležitostmi azylu. Žádost
příslušníka členského státu o azyl může proto jiný členský stát zvažovat nebo přijmout
k dalšímu zpracování pouze v taxativně vypočtených případech, a to
a) jestliže se členský stát, jehož příslušníkem je žadatel, rozhodl poté, co vstoupila
Amsterdamská smlouva v platnost, využívaje článku 15 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, přijmout opatření, která se na jeho území odchylují
od povinností vyplývajících z Úmluvy;
b) jestliže bylo zahájeno řízení podle čl. F. 1 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii a Rada
o něm ještě nerozhodla;
c) jestliže Rada na základě čl. F. 1. odst. 1 Smlouvy o Evropské unii rozhodla,
že se členský stát, jehož příslušníkem je žadatel, dopouští závažného
a dlouhotrvajícího porušování zásad uvedených v čl. F. odst. 1;
d) jestliže členský stát s ohledem na žádost státního příslušníka jiného členského státu
o azylu rozhodl jednostranně; v takovém případě bude Rada neprodleně informována;
při zkoumání žádosti se vychází z domněnky, že žádost je zjevně nedůvodná,
aniž je jakýmkoliv způsobem ohrožena rozhodovací pravomoc členského státu.
Protokol tak stanoví vyvratitelnou právní domněnku, že se zřetelem na úroveň ochrany
základních práv a svobod v členských státech Evropské unie mají pro účely azylu členské
státy navzájem postavení bezpečných zemí původu, nenastanou-li okolnosti předvídané
písmeny a) až d) Protokolu. Jinak řečeno, neklesla-li ochrana základních práv a svobod
v zemi původu žadatele pod určitou úroveň, mají být žádosti o azyl automaticky posuzovány
jako zjevně nedůvodné. Pro stanovení této úrovně právní ochrany v zemi původu je pak činěn
odkaz na další mezinárodně-právní instrumenty, a to Evropskou úmluvu o ochraně lidských
práv a základních svobod a dále pak na sankční mechanismus Smlouvy o Evropské unii
(v dnešním znění Smlouvy o EU v článku 7). Ten je možné uvést do chodu v případě,
že ze strany některého z členských států dochází k závažnému a trvajícímu porušování zásad
demokracie, právního státu a respektu základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že ustanovení Protokolu je přímo účinným
právem Společenství, které jsou vnitrostátní soudy a orgány povinny aplikovat přímo,
tj. bez potřeby jejich dalšího „provedení“ vnitrostátními předpisy. Ustanovení Protokolu
má zároveň aplikační přednost před právem českým, což je dáno jednak dogmatikou
komunitárního práva (srov. kupř. věc 6/64, Flaminio Costa v E. N. E. L. [1964] ECR 585,
str. 593 či věc 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle
für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125, bod 3), z pohledu vnitrostátního práva
pak článkem 10a Ústavy České republiky (srov. nález pléna Ústavního soudu ČR
ze dne 8. března 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, publikováno pod č. 154/2006 Sb.). Současně
je však nutno vzít v potaz absenci komunitární procesně-právní úpravy, pro aplikaci obsahu
Protokolu nutné, samotným Protokolem ovšem nijak nepředvídané. Říká-li se zde, že členský
stát může žádost příslušníka členského státu o azyl (za taxativně vypočtených podmínek)
„zvažovat nebo přijmout k dalšímu zpracování“, je taková formulace přinejmenším
velmi obecná a jistě z ní nelze vyvodit, jak konkrétně má členský stát s takovou žádostí
procesně naložit. K jednoznačnému závěru pak nelze dospět konfrontací s jinými jazykovými
verzemi Protokolu, resp. srovnávacím jazykovým výkladem. Lze se důvodně domnívat,
že ani německému („berücksichtigt oder zur Bearbeitung zugelassen werden“), anglickému
(„taken into consideration or declared admissible for processing“) či francouzskému soudu
(„etre prise en considération ou déclarée admissible“) by nebylo na první pohled patrné,
jaký přesný procesní postup je od nich ze strany komunitární úpravy vyžadován.
Za výše popsané situace, kdy procesní úprava na komunitární úrovni prakticky chybí,
je pak na místě uplatnění tzv. zásady procesní autonomie členských států, již Evropský soudní
dvůr dovodil z článku 10 SES, tedy zásady loajální a upřímné spolupráce, která má panovat
mezi orgány Společenství a členskými státy. Uvedená zásada stanoví,
že tam, kde Společenství přijalo pouze hmotně právní či pouze částečnou právní úpravu,
jsou procesní ošetření a způsob vynucování této úpravy ponechány na členských
státech. (Srov. např. věc 33/76, Rewe- Zentralfinanz eG und Rewe-Zentral
AG v. Landwirtschaftskammer für das Saarland [1976] ECR 1989, bod 5 či věc C-336/00,
Republik Österreich v Martin Huber [2002] ECR I-07699, bod 55.)
V době rozhodování žalovaného upravovalo vnitrostátní právo situaci předvídanou
Protokolem ustanovením §16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle něhož bylo na místě
žádost o udělení azylu zamítnout jako zjevně nedůvodnou, jestliže přicházel žadatel ze státu,
který Česká republika považuje za bezpečnou zemi původu, a nebylo-li prokázáno,
že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze. Pro případ žadatelů
přicházejících z tzv. bezpečné země původu tedy toto ustanovení předpokládalo zkrácenou
formu řízení s procesním důsledkem zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné,
kdy bezpečnost země původu žadatele představovala okolnost odůvodňující projednání
žádosti pouze v omezeném rozsahu, aniž by bylo ve věci rozhodováno meritorně. Protokol
přidal k této úpravě pouze výše zmiňovanou právní domněnku, podle níž pochází-li žadatel
z jiného členského státu Evropské unie, je nutno tuto zemi považovat za bezpečnou zemi
původu.
Obsah Protokolu byl následně do zákona o azylu promítnut zákonem č. 57/2005 Sb.
Ten zavedl nový institut nepřípustnosti žádosti o azyl s procesním důsledkem zastavení řízení.
Zákonodárce vycházel z již existujících forem procesních rozhodnutí, které bylo možno
v azylovém řízení vydat, aniž by pro tuto situaci zaváděl formu novou. Zřejmým záměrem
zákonodárce pak bylo zavést v souladu s Protokolem jemnější diferenciaci v rámci
již existující kategorie žadatelů přicházejících z tzv. bezpečných zemí původu, a to na státní
příslušníky zemí EU a ostatní, přičemž pro prvně jmenované nově stanovil ještě striktnější
procesní postup, než jaký upravovalo ust. §16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu.
Žalovaný tedy sice korektně vycházel z názoru, že Protokol je přímo účinným
pramenem práva, který má přednost před vnitrostátní právní úpravou, z výše uvedeného
je však zřejmé, že již v době rozhodování správního orgánu existovala pro situace,
jaká nastala v projednávaném případě, vnitrostátní právní úprava s Protokolem obsahově
konformní, neboť stejně jako Protokol předvídala pro žadatele přicházející z bezpečné země
původu režim zkráceného správního řízení vylučujícího meritorní posouzení věci. Novela
zákona o azylu pak pouze umocnila tento restriktivní přístup pro státní příslušníky členských
zemí EU zavedením institutu nepřípustnosti žádosti o azyl. Pro uplatnění zásady aplikační
přednosti komunitárního práva před právem národním tudíž nebyl za dané situace důvod,
neboť právní úprava vnitrostátní nebyla s právní úpravou komunitární v obsahovém rozporu.
Nic proto žalovanému nebránilo aplikovat obsah Protokolu za použití ust. §16 odst. 1
písm. e) zákona o azylu a využít tak pro aplikaci normy komunitárního práva kompatibilní
vnitrostátní procesní předpis a žádost jako zjevně nedůvodnou zamítnout
Nad rámec dosud uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že akceptace postupu,
který žalovaný zvolil v daném případě, by dle jeho názoru znamenala uznání pravomoci
správního orgánu dle libosti „dotvářet“ zákonnou právní úpravu vlastní rozhodovací činností.
Takový postoj ovšem považuje Nejvyšší správní soud za nepřijatelný. Podle čl. 2 odst. 3
Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
Shodně rovněž čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle §3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tj. obecného předpisu upravujícího postup správních
orgánů při realizaci jejich rozhodovací činnosti (platného v době rozhodování žalovaného),
pak postupují správní orgány v řízení v souladu se zákony a jinými právními předpisy.
S ohledem na výše uvedené ústavní principy je podle Nejvyššího správního soudu
nepřípustné, aby orgán moci výkonné, jehož činnost (rozhodovací či normotvorná) je nutně
vždy podzákonného charakteru, suploval právní úpravu na úrovni zákona, navíc při výkonu
své rozhodovací činnosti. Jednak by takovým postupem nepřípustně ingeroval do moci
zákonodárné, jež přísluší výlučně Parlamentu ČR, jednak by jednal v rozporu s principem
svrchovanosti zákona, kterým je v právním státě ovládána realizace moci výkonné.
(Shodně srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/01, ze dne 27. 3. 2003,
podle kterého je ministerstvo jako orgán veřejné moci vázáno obecně vymezeným ústavním
limitem činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož může
a současně je povinno činit pouze to, co stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3
Ústavy ČR). Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně
princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy ČR), jehož nepominutelným komponentem je nejen
předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci
v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.)
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že napadený rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem je nepřezkoumatelný pro jinou vadu řízení (§109 odst. 3 ve spojení
s §103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). Žalovaný správní orgán při vydávání rozhodnutí, které krajský
soud přezkoumával, porušil ustanovení o řízení před správním orgánem, když nepostupoval
za využití příslušného právního předpisu a pro tuto vadu měl Krajský soud v Ústí nad Labem
napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit.
Nejvyšší správní soud se za této situace nepovažoval již za nutné zabývat výslovnými
kasačními námitkami stěžovatelky.
Kasační stížnost v posuzované věci tedy Nejvyšší správní soud považuje za důvodnou,
a proto napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V dalším řízení je Krajský soud v Ústí nad Labem vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne soud
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Vzhledem k tomu, že zástupce stěžovatelky, JUDr. Jan Adámek, byl ustanoven
soudem, přiznal Nejvyšší správní soud podle §35 odst. 7 a §60 odst. 1 v návaznosti na §120
s. ř. s. označenému zástupci za zastupování v řízení o kasační stížnosti odměnu, a to v celkové
výši 1075 Kč, sestávající se z odměny dle vyhlášky č. 177/1996 Sb. za jeden úkon právní
služby (á 1000 Kč - §11 odst. 1 b/ ve spojení s §9 odst. 3 písm. f/ cit. vyhlášky) a jednoho
režijního paušálu (á 75 Kč - §13 odst. 3 téže vyhlášky).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 14. září 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu