ECLI:CZ:NSS:2006:5.AS.2.2005
sp. zn. 5 As 2/2005 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Václava Novotného a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce V., a. s., zast. JUDr. Josefem Bělohlávkem, advokátem se sídlem v Praze
7 -Holešovice, Ortenovo náměstí 16, proti žalovanému Českému telekomunikačnímu úřadu
se sídlem v Praze 9, Sokolovská 219, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
16. 4. 2002, č. j. 38206/2001 - 603, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 29. 9. 2004, č. j. 28 Ca 320/2002 - 36,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2004, č. j. 28 Ca 320/2002 – 36
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze (dále městský soud) napadeným rozsudkem zamítl žalobu
žalobce – nyní stěžovatele (§105 odst. 1 s. ř. s.) proti rozhodnutí žalovaného ze dne
16. 4. 2002, č. j. 38206/2001-603. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro severomoravskou oblast,
ze dne 16. 11. 2001, č. j. 196242/2001-6381–II. výpr., kterým byla žalobci uložena pokuta
podle ustanovení §97 odst. 1 písm. h) zákona o komunikacích za porušení §88 odst. 8
citovaného zákona ve výši 40 000 Kč. Městský soud dospěl v napadeném rozhodnutím
k závěru, že námitky, které stěžovatel proti rozhodnutí žalovaného vznesl, nejsou důvodné.
Především jde o námitku, že ustanovení §88 odst. 8 zákona o telekomunikacích výslovně
hovoří o přerušení telekomunikační služby, a proto pouhé narušení kabelu jako nosiče této
služby bez úmyslu narušit telekomunikační službu pod uvedené zákonné ustanovení nespadá.
Podle městského soudu se podle zákona o telekomunikacích (§2 odst. 5 věta první)
telekomunikační službou rozumí služba, jejíž poskytování spočívá zcela nebo zčásti
v přepravě nebo směřování informací telekomunikačními sítěmi třetím osobám. Je přitom
zřejmé, že nosič služby (v daném případě telekomunikační kabel) se od vlastní
telekomunikační služby nedá oddělit. Nelze totiž přepravovat či směřovat třetím osobám
informace bez celistvého a kompaktního nosiče (kabelu). Z toho plyne, že přerušením
telekomunikačního kabelu dochází k přerušení poskytování telekomunikační služby (tj. nelze
si rozumně představit situaci, kdy dojde k přerušení telekomunikačního kabelu s tím,
že telekomunikační služba bude nadále poskytována). Za porušení ustanovení §88 odst. 8
zákona o telekomunikacích uloží Český telekomunikační úřad pokutu až do výše
5 000 000 Kč podle ustanovení §97 odst. 1 písm. h) zákona o telekomunikacích. Podle
ustanovení §100 odst. 3 citovaného zákona se při stanovení výše pokuty přihlíží k závažnosti,
způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání. Předpoklady odpovědnosti
za tzv. jiný správní delikt stanoví zákon o telekomunikacích jednoznačně – musí dojít
k protiprávnímu jednání, jímž je v daném případě jednání v rozporu s ust. §88 odst. 8
citovaného zákona, to je k jednání, jímž dojde k přerušení telekomunikační služby bez
souhlasu jejího provozovatele. Z hlediska teoretického vymezení se tedy jedná
o tzv. objektivní odpovědnost za protiprávní jednání, bez ohledu na skutečnost,
zda protiprávní jednání bylo zaviněno či nikoliv. V daném případě pro naplnění skutkové
podstaty sankční odpovědnosti postačovalo, že došlo k protiprávnímu jednání, tj. jednání,
které zákon nedovoloval (zakazoval) a pak již bylo povinností správních orgánů pouze zjistit,
zda k porušení telekomunikačního kabelu a tím i k přerušení telekomunikační služby došlo
porušením právní povinnosti stěžovatelem, tj. zda takový zásah učinil a zda k němu měl
či neměl souhlas provozovatele. S tím se správní orgány vypořádaly. Žalobu stěžovatele
shledal městský soud nedůvodnou.
Proti rozsudku městského soudu podal kasační stížnost stěžovatel z důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále
s. ř. s.), tedy z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Stěžovatel především nesouhlasí s výkladem ustanovení §88
odst. 8 zákona o telekomunikacích učiněným městským soudem. Text tohoto ustanovení
vymezuje, jakých případů se může tato povinnost dotýkat. Pro stavební práce se souhlas
provozovatele telekomunikačního vedení s přerušením služby vyžaduje pouze v případech,
kdy má dojít k přeložce přepojením na nový úsek vedení, ne v ostatních případech. Jen v tom
případě může také provozovatel stanovovat podmínky svého souhlasu a v případě přerušení
v jiné době, než vyslovil souhlas, oznamovat věc Českému telekomunikačnímu úřadu
k uložení pokuty. Nejde totiž o přerušení náhodné, ale o přerušení, jehož nutnost vyplývá
ze samy povahy věci a je právem společnosti Č. T., a. s. stanovit, kdy přepojovací práce
nejméně ovlivní poskytování služby jeho zákazníkům. V ostatních případech (při vytyčování
trasy) není v existujících předpisech žádné zmocnění k tomu, aby provozovatel „ukládal“
zhotoviteli pro cizí dílo jakékoliv povinnosti, jak z toho vychází městský soud. Již v žalobě
bylo uvedeno, že ochrana telekomunikačních sítí proti poškození není předmětem §88 odst. 8
zákona o telekomunikacích, ale jeho §88 odst. 10, avšak na tuto povinnost žádná sankce není
stanovena, ale jde jen o zákonnou povinnost, významnou z hlediska náhrady škody (porušení
zákona). S tímto argumentem se městský soud nevypořádal vůbec či jen náznakově.
Interpretace §88 odst. 8 zákona o telekomunikacích učiněná městským soudem není
v souladu se záměrem zákona, se systematikou správních deliktů, chráněných tímto jeho
odstavcem a celého českého právního řádu, ani se skutečností, že žádný z evropských
civilizovaných států neřeší podobným správním trestem ochranu soukromého subjektu proti
škodám, když jak škoda tak ušlý zisk takového subjektu jsou řešeny občanskoprávními
předpisy. Dále stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, že šlo o jednání
„protiprávní“, o „objektivní odpovědnost“, při které nemusí být zkoumáno, zda jde o jednání
„zaviněné“. Posouzení „objektivní odpovědnosti“ jako postačujícího podkladu pro uložení
správního trestu je podle něj nesprávné, neboť je v rozporu s mnohokrát proklamovanou
zásadou, že stát smí zasahovat do soukromoprávních vztahů osob jen v případech, kdy je to
nezbytné. Kasační stížností se stěžovatel domáhal zrušení napadeného rozsudku městského
soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z důvodů v kasační stížnosti
uvedených a dospěl k těmto závěrům:
Z obsahu předloženého spisu městským soudem vyplývá, že stěžovatel podal žalobu
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2002, č. j. 38206/2001-603 u Městského soudu
v Praze dne 6. 5. 2002. V době podání žaloby bylo účinné ustanovení §102 odst. 3 zákona
č. 151/2000 Sb. (Fyzické a právnické osoby jsou oprávněny po vyčerpání opravných
prostředků ve správním řízení dovolávat se žalobou nápravy ve výroku správního rozhodnutí
pořadem práva u obecných soudů. …). V době podání žaloby nebyl městský soud soudem
věcně příslušným pro projednávání a rozhodnutí právní věci účastníků. S účinností
od 1. 1. 2003 bylo toto ustanovení zrušeno zákonem č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé
zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, který v této části (dvanácté) nabyl
účinnosti dne 1. 1. 2003. Svým obsahem je věc účastníků věcí správního soudnictví k jejímuž
projednávání a rozhodnutí jsou od 1. 1. 2003 věcně příslušné krajské soudy a místně příslušný
krajský soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí
v posledním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany
(§7 odst. 1 a 2 s. ř. s.). V daném případě je tímto věcně a místně příslušným soudem Městský
soud v Praze, který věc projednal a rozhodl o ní (za použití ustanovení §132 s. ř. s.).
Stěžovatel v kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu tvrdí jeho nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikovaná
nesprávná právní věta, popř. je sice aplikovaná správná právní věta, ale tato je nesprávně
vyložena. Vztah mezi skutkovým zjištěním a právním posouzením lze charakterizovat tak,
že jde o aplikaci právní normy na konkrétní případ nebo situaci.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že Č. T., a. s. písemností ze dne 22. 8. 2001 sdělil
Českému telekomunikačnímu úřadu, že dne 14. 8. 2001 bylo zjištěno poškození
telekomunikačního zařízení mezi obcemi V. H., po levé straně ve směru na M. H., přičemž
současně zaslal podklady pro zahájení správního řízení – zápis č. 06/01, otisk místa poškození
z dokumentace a protokol o směrovém vytýčení P.. Došlo k přerušení telekomunikační služby
přívodní P. k SR pro M. H. plus 1x chránička D., vyřazeno 31 bytových stanic. Způsob
neoprávněného jednání je uveden: Při výkopu kynety pro D. Ú. N. L. – O. došlo k úplnému
přetržení P. a jedné chráničky pro D. trubky D. (bez optického kabelu). Osoba,
která způsobila událost je uvedena a. s. V., Š. 30/434, P. 8 – Ď. Za ni se vyjádřil P. L.,
stavbyvedoucí, tak, že byla vytyčena trasa ČT – kolíky, od vytýčení trasy šel 1,5 m,
k poškození došlo proto, že kabel ČT vybočil z vytýčené trasy, proto se necítí vinen. Zápis č.
6/01 o poškození …, spolupodepsal i pracovník stěžovatele P. L. Žalovaný zahájil
se stěžovatelem správní řízení ve věci uložení pokuty za porušení ust. §88 odst. 8 zákona
o telekomunikacích dne 7. 9. 2001. Správní orgán prvního stupně uložil stěžovateli
za porušení ust. §88 odst. 8 zákona o telekomunikacích pokutu 40 000 Kč. V odvolání proti
jeho rozhodnutí stěžovatel namítal, že rozhodnutí prvostupňového správního orgánu vychází
z nepřiměřeně extenzivního výkladu ust. §88 odst. 8 zákona o telekomunikacích. Smyslem
tohoto ustanovení je zřejmě státní garance proti přímému zasahování do poskytování
telekomunikační služby tak, aby ji nikdo nemohl negativně ovlivňovat. Uložit pokutu proto
předpokládá průkaz takového úmyslného jednání a takový průkaz, podle stěžovatele, nebyl
v řízení podán. Odvolání stěžovatele žalovaný zamítl. Podle něj je odpovědnost stěžovatele
objektivní, tedy za výsledek, bez ohledu na zavinění.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného stěžovatel namítal, že povinnost, jejíž porušení
žalovaný sankcionuje evidentně není dána ustanovením §88 odst. 8 zákona
o telekomunikacích, ale ust. §88 odst. 10 téhož zákona, které ukládá právnickým
nebo fyzickým osobám, které provádějí stavební práce dle odst. 9, provést veškerá opatření,
aby nedošlo k poškození vedení telekomunikační sítě. Na porušení této povinnosti však není
sankce obsažena v telekomunikačním zákoně, ale v jiných předpisech. Rovněž namítl,
že v případě, pokud by bylo uvedené ustanovení možno vztáhnout na přerušení nosiče, nelze
uložit pokutu na základě objektivní odpovědnosti.
Žalobními body stěžovatelem uplatněnými se městský soud v napadeném rozsudku
zabýval. Skutkové okolnosti nejsou mezi účastníky sporné. Sporné je posouzení právní otázky
správními orgány a městským soudem na jedné straně a stěžovatelem na druhé straně. Jde
o výklad ustanovení §88 odst. 8 zákona č. 151/2000 Sb. (tento zákon byl již zrušen
s účinností od 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně
některých souvisejících zákonů).
Ustanovení §88 odst. 8 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích účinné v době
přerušení podzemního kabelu pracovníky stěžovatele stanovilo: “Přijímat, využívat
nebo přerušit telekomunikační službu či do ní jinak zasahovat je možné pouze se souhlasem
jejího provozovatele, pokud zákon nestanoví jinak. Toto ustanovení se netýká přímo
rozhlasového a televizního vysílání v pásmu rozhlasových služeb, není-li chráněno proti
nežádoucímu příjmu systémem podmíněného přístupu“. Ustanovení §97 odst. 1 písm. h)
citovaného zákona stíhalo sankcí jednání, které porušovalo ustanovení §88 odst. 8, nikoliv
však jiné jednání. Proto bylo třeba posoudit, zda jednání stěžovatele, které vedlo k přerušení
kabelu, je možno podřadit pod ust. §88 odst. 8 citovaného zákona o telekomunikacích.
Ustanovení §88 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích účinné v době přerušení
kabelu při provádění výkopových prací pracovníky stěžovatele obsahovalo další odstavce:
(9) Stavebníci (investoři) staveb, vodohospodářských děl nebo zařízení, jejichž provedení
je spojeno se zemními pracemi, jsou povinni v rámci řízení podle stavebního řádu doložit
žádost o vydání územního rozhodnutí nebo stavebního povolení vyjádřením provozovatele
veřejné telekomunikační sítě nebo neveřejné telekomunikační sítě používané pro účely
Ministerstva vnitra nebo Ministerstva obrany o existenci podzemních vedení
telekomunikačních sítí ve staveništi. Stavební úřad příslušný k vydání územního rozhodnutí
nebo stavebního povolení stanoví v rozhodnutí podmínky k ochraně vedení telekomunikační
sítě.
(10) Právnické nebo fyzické osoby, které budou provádět stavební práce podle předchozího
odstavce, jsou povinny provést veškerá opatření, aby nedošlo k poškození vedení
telekomunikační sítě. To se týká i provádění hluboké orby na zemědělských pozemcích.
Mezi účastníky řízení není sporné to, že při provádění výkopových prací zemním
strojem stěžovatele pro dálkovou optickou trasu Ú. N. L. – O., mezi obcemi V. H. a M. H.
došlo k přetržení podzemního telekomunikačního kabelu provozovaného obchodní
společností Č. T., a. s. a k přerušení telekomunikační služby pro 31 hlavních telefonních
stanic. Z této skutečnosti vychází i Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud má zato, že ochrana podzemních telekomunikačních vedení
(telekomunikační sítě) je zajištěna speciálními ustanoveními §88 odst. 9 a 10 zákona
o telekomunikacích, ukládajícími zvláštní povinnosti k ochraně telekomunikační sítě
investorům (odst. 9) a dodavatelům (odst. 10) zemních prací, resp. i zemědělcům. Přerušení
kabelu v důsledku porušení právních předpisů daných na jeho ochranu je tedy porušením
povinnosti podle odst. 9 (například neopatří-li si investor vyjádření provozovatele sítě),
nebo podle §10 (například neprovede-li dodavatel zemních prací veškerá opatření k ochraně
sítí potřebná a podle právních předpisů povinná). Porušení povinnosti uvedené v §88 odst. 9
a 10 není sankcionováno ustanovením §97 odst. 1 písm. h) zákona o telekomunikacích.
Nejvyšší správní soud již judikoval, že : „Podle §97 odst. 1 písm. h) zákona č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích, nelze uložit pokutu za poškození telekomunikační sítě, neboť ustanovení
§88 odst. 8 téhož zákona, na které se sankční ustanovení výslovně odvolává, chrání před
nedovolenými zásahy telekomunikační služby, a nikoli telekomunikační síť“ (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, č. j. A 14/2003 - 51 uveřejněný ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ročník 2005, sešit 12, str. 1065, pod č. 716).
Pokud správní orgány i městský soud došly k jinému závěru, učinily tak nepřípustným
rozšířeným výkladem ustanovení §88 odst. 8 a §97 odst. 1 písm. h) zákona
o telekomunikacích účinného v rozhodné době.
Tvrzení stěžovatele v kasační stížnosti o tom, že rozsudek městského soudu
je nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky je z výše uvedených závěrů
důvodné.
Vzhledem k tomuto závěru Nejvyšší správní soud již neřešil další důvody kasační
stížnosti pro nadbytečnost a zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.) v němž je městský soud vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 30. ledna 2006
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu