ECLI:CZ:NSS:2006:6.ADS.18.2005:65
sp. zn. 6 Ads 18/2005 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: I., a. s., zastoupen Mgr. et Mgr. Václavem Sládkem, advokátem, se sídlem
Janáčkovo nábřeží 39/51, Praha 5, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení,
se sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze č. j. 12 Cad 13/2004 - 34 ze dne 2. 11. 2004,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2004, č. j. 12 Cad 13/2004 - 34,
se zr uš uj e a věc se tomuto soudu vr ac í k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce, akciová společnost I. (dále jen „stěžovatel“), napadá kasační stížností shora
označený rozsudek městského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba směřující
proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 3. 2004, č. j. 332 - 6003 - 93 - 06.02.2004/Št,
kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí orgánu I. stupně - Pražské
správy sociálního zabezpečení, a to platební výměr č. 3/1/04 ze dne 7. 1. 2004, kterým byla
uložena stěžovateli povinnost uhradit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek
na státní politiku zaměstnanosti (dále jen „pojistné“) za období od 1. 12. 1997 do 30. 9. 2003
ve výši 399 349 Kč a penále z tohoto dlužného pojistného vypočtené ke dni vyhotovení
platebního výměru v částce 434 249 Kč. Protokol o kontrole č. 1/04 tvořil přílohu platebního
výměru.
Základním důvodem, pro který byla stěžovateli uložena povinnost uhradit dlužné
pojistné a předepsáno z toho plynoucí penále, bylo zjištění učiněné v průběhu kontroly
pojistného provedené od 29. 10. 2003 do 17. 12. 2003 za období od 1. 12. 1997
do 30. 9. 2003, totiž, že stěžovatel jako zaměstnavatel platí pojistné na pojištění svých
některých zaměstnanců, přičemž do vyměřovacích základů pro odvod pojistného nebylo
zahrnuto pojistné placené zaměstnavatelem (tedy stěžovatelem) za zaměstnance na základě
smluv uzavřených s pojišťovnou K. (skupinové pojištění odpovědnosti zaměstnance za škodu
způsobenou zaměstnavateli) v roce 2002 a 2003 a dále smluv uzavřených stěžovatelem
s pojišťovnou N.-N., životní pojišťovna (I. N.-N.) od prosince 1997, a to dočasné životní
pojištění AB, připojištění pro případ smrti následkem úrazu a trvalých následků úrazu CD a
doplňkové připojištění pro případ úrazu a trvalých následků úrazu XY. Zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v §5
odst. 2 písm. c) bod č. 6 podle znění účinného do 31. 12. 2000 stanovil, že do vyměřovacího
základu zaměstnance se zahrnují plnění věrnostní nebo stabilizační povahy zúčtované
zaměstnanci organizací v souvislosti se zaměstnáním, které zakládá jeho účast na
nemocenském pojištění; za taková plnění se vždy považují plnění poskytnutá z důvodu trvání
zaměstnání po určitou dobu nebo k určitému dni, s výjimkou pojistného zaplaceného
zaměstnavatelem za zaměstnance na jeho úrazové pojištění, zdravotní pojištění, penzijní
připojištění se státním příspěvkem, důchodové připojištění a pojištění pro případ dožití
určitého věku (od 1. 1. 2001 po novelizaci provedené zákonem č. 492/2000 Sb., kterým se
mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a některé další zákony, se do vyměřovacího
základu nezahrnovalo pojistné placené na pojištění pro případ dožití nebo pro případ smrti
nebo dožití nebo důchodové pojištění). Podle názoru orgánu I. stupně, jenž jako odůvodnění
svého rozhodnutí pojal kontrolní protokol č. 1/04, bylo třeba podle citovaného zákona do
vyměřovacího základu pro odvod pojistného zahrnout i pojistné placené stěžovatelem ve
prospěch zaměstnanců, pokud šlo o pojištění odpovědnosti za škodu a dále pojištění pro
případ smrti, jak kvalifikoval kontrolní orgán a správní orgán I. stupně pojištění uzavřené
s pojišťovnou N.-N. typu AB (dočasné životní pojištění). Nedoplatky na pojistném za výše
uvedené období pak byly v protokolu o kontrole vyčísleny v celkové částce 399 349 Kč,
penále v částce 434 249 Kč.
Proti protokolu o kontrole podal stěžovatel námitky, kterým nebylo vyhověno,
odvolání proti rozhodnutí kontrolního pracovníka o námitkách bylo zamítnuto (rozhodnutí
Pražské správy sociálního zabezpečení č. j. 1020/310 - 6010/10.2.04/Sv - 220/415 ze dne
2. 3. 2004). Žaloba proti tomuto rozhodnutí domáhající se přezkumu takového rozhodnutí
byla Městským soudem v Praze dne 26. 10. 2004, č. j. 12 Cad 10/2004 - 21, odmítnuta,
neboť ani formalizovaný způsob rozhodnutí o námitkách nemění nic na charakteru
tohoto úkonu, kterým se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva a povinnosti
kontrolovaného subjektu, proto je takové rozhodnutí vyloučeno z přezkumu soudem
podle §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Kasační
stížnost proti tomuto usnesení městského soudu Nejvyšší správní soud zamítl dne 31. 1. 2006
pod sp. zn. 7 As 7/2005, přičemž postup městského soudu shledal v souladu se zákonem,
neboť zjištění nedostatků v průběhu kontroly představuje pouze podklad pro příslušný správní
orgán, který ve své působnosti učiní opatření k nápravě zjištěného stavu.
Proti platebnímu výměru podal stěžovatel odvolání, o němž rozhodovala žalovaná dne
12. 3. 2004; v odvolání namítal především některá procesní pochybení včetně nezákonnosti
opakované kontroly a nesprávné skutkové a právní závěry ohledně pojištění typu AB.
V rozhodnutí posléze napadeném žalobou u městského soudu potvrdila žalovaná názor orgánu
I. stupně, že uvedený typ pojištění AB - dočasné životní pojištění je pojištěním pro případ
smrti, neboť ze Speciálních pojistných podmínek pro životní pojištění typu AB vyplývá, že
dožije-li se pojištěný sjednaného dne konce pojištění, pojištění zaniká bez náhrady. Pojistnou
událostí u tohoto typu pojištění je smrt pojištěného před uplynutím pojistné doby dohodnuté
v pojistné smlouvě. Poněvadž se jednalo o životní pojištění pro případ smrti, nevztahovala se
na ně výjimka obsažená v §5 odst. 2 písm. c) bod č. 6 zákona č. 589/1992 Sb., a to ani ve
znění účinném do 31. 12. 2000, ani po tomto datu. K namítaným formálním nedostatkům
platebního výměru (nedostatek odůvodnění) uvedla, že nedílnou součástí rozhodnutí byl
protokol o kontrole, který obsahuje jednak zjištěné skutečnosti, jednak úvahy, jakými byl
správní orgán veden při hodnocení důkazů a též odkazy na právní předpisy. Správní řád podle
názoru žalované nevylučuje, aby odůvodnění rozhodnutí bylo obsaženo v jeho příloze. Pokud
šlo o nedostatky v postupu orgánu I. stupně při vydání platebního výměru (byl vydán v tentýž
den jako protokol o kontrole, stěžovatel neměl možnost se vyjádřit k podkladům rozhodnutí,
nebyl poučen o možnosti podat námitky proti protokolu, a zejména se jednalo o opakovanou
kontrolu téhož období s týmž předmětem) - vyměřovací základy pro pojistné v období 1. 8.
1997 - 30. 11. 2001 byly Pražskou správou sociálního zabezpečení již kontrolovány a nebyly
shledány žádné nedostatky ve vztahu k vyměřovacím základům. Správní orgán tak
opakovanou kontrolou zpochybnil vlastní závěry, čímž došlo k narušení dobré víry účastníka
ve správnost kontrol předcházejících, což v právním státě nelze připustit. Penále bylo uloženo
stěžovateli zaplatit i za období, která dřívějšími kontrolami byla z hlediska vyměřovacích
základů pro pojistné shledána bez závad; k tomu žalovaná uvedla, že kontrolní pracovníci
seznámili stěžovatele s obsahem protokolu a předali mu jeho stejnopis, o možnosti podat
odvolání proti platebnímu výměru byl stěžovatel poučen. Žalovaná rovněž vyjádřila názor, že
jí žádný právní předpis nebrání, aby prováděla opakované kontroly, přičemž objeví-li
pozdějším zkoumáním nedostatky, které při dřívější kontrole nezaznamenala, znamená to
pouze, že objevila nedostatky, které existovaly již dříve, ale nebyly nalezeny.
Proti tomuto rozhodnutí žalované podal stěžovatel žalobu; procesní nedostatky
na straně žalované spatřoval v tom, že orgán I. stupně neopatřil své rozhodnutí řádným
odůvodněním předepsaným §47 odst. 3 správního řádu, odkaz na jinou listinu neobstojí,
nehledě na to, že podle názoru stěžovatele ani v protokolu o kontrole řádné odůvodnění není
obsaženo. Dále namítal, že správní orgány nemohou opakovat kontroly naprosto identických
skutečností za shodné období a zpochybňovat tak své dřívější závěry o bezporuchovém stavu,
když ke změně žádných okolností, a to ani skutkových, ani právních, nedošlo. Penále
za již zkontrolované období činilo podstatnou část jeho vyměřené výše. Došlo tak vlastně
k přezkumu již přezkoumaného - po stěžovateli nelze spravedlivě požadovat, aby se neřídil
již opakovaným závěrem orgánu I. stupně, že jeho postup při stanovení vyměřovacích základů
pro pojistné v souvislosti s pojištěním zaměstnanců typu AB byl shledán správným. Orgán I.
stupně měl za této situace nejprve stěžovatele vyzvat k odstranění stavu, který shledal
závadným, spolu s odůvodněním, proč a na základě čeho přehodnotil své již dříve učiněné
závěry. Stěžovateli tak měla být dána možnost odstranit nesprávnost dobrovolně a bez sankcí.
V tomto postupu spatřoval jednak porušení řady ustanovení správního řádu - pokud šlo o
náležitosti platebního výměru a proces, jenž jeho vydání předcházel, jednak porušení čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen
v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Stěžovatel
rovněž namítl nesprávné právní posouzení věci žalovanou, a to pokud jde o výklad výjimky
obsažené v §5 odst. 2 písm. c) bod č. 6 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, přičemž podle jeho názoru pojištění
AB nemělo být zahrnuto do vyměřovacího základu pro odvod pojistného, neboť zajišťovalo
zaměstnancům plnění pro případy, kdy by jinak byl stát povinen poskytovat určité sociální
dávky, a tím by je fakticky nahrazoval. Výklad žalované je v neprospěch stěžovatele, a tedy i
v neprospěch jeho zaměstnanců, a je v rozporu se základními právními i logickými zásadami.
Městský soud v Praze žalobu zamítl; neshledal důvodnou námitku ve vztahu
k formálním nedostatkům platebního výměru - použitou formu odůvodnění totiž správní řád
nevylučuje; za situace, kdy kontrolní protokol obsahuje zjištěné skutečnosti, hodnocení
důkazů i odkaz na právní předpisy, nebylo na závadu, že správní orgán I. stupně na tento
protokol odkázal a učinil jej tak součástí svého rozhodnutí (jako odůvodnění). Dále městský
soud shledal nedůvodnou námitku týkající se právního posouzení věci, usoudil, že pojištění
typu AB nelze podřadit pod žádnou z výjimek uvedených v bodech 1 až 10 ustanovení §5
odst. 2 písm. c) zákona č. 589/1992 Sb., tyto výjimky se týkaly pouze pojištění pro případ
dožití určitého věku, a od 1. 1. 2001, pokud měla být pojištěným rizikem smrt, mohlo jít
pouze o kombinované pojištění pro případ smrti nebo dožití. O takový typ pojištění
se však v projednávané věci nejednalo, neboť v něm nebyla jako pojistná událost uvedeno
dožití určitého věku - pojistné plnění bylo poskytnuto pouze v případě smrti pojištěného.
K námitce nemožnosti opakovaných kontrol městský soud uvedl, že podle §18 odst. 1 zákona
č. 589/1992 Sb. právo předepsat dlužné pojistné se promlčuje za 10 let ode dne splatnosti;
pokud byl nedoplatek na pojistném nalezen kdykoliv v této době, má správní orgán právo jej
předepsat, žádné zákonné ustanovení nezakazuje provést opakovanou kontrolu. Povinnosti
vyplývající pro kontrolní orgán ze zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v projednávané
věci byly splněny (seznámení s obsahem protokolu, předání stejnopisu). Městský soud rovněž
shledal, že povinnost platit pojistné je dána ze zákona, a to bez ohledu, zda předchozí kontroly
zjistily nedoplatek či nikoliv, a s tím souvisí i povinnost plátce pojistného platit penále.
Rozhodnutí žalované shledal městský soud úplným i z hlediska reakce na všechny námitky
uvedené žalobcem v odvolání.
Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost; byla podána včas,
účastníkem řízení, směřuje proti pravomocnému rozhodnutí městského soudu, jedná
se tedy o kasační stížnost přípustnou; Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu vázán důvody uplatněnými v kasační stížnosti (§109 odst. 2 s. ř. s.).
Žalovaná podala ke kasační stížnosti vyjádření, v němž setrvala na argumentech vyjádřených
v řízení o žalobě. O jednotlivých námitkách, které stěžovatel podřadil pod §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s., uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Stěžovatel předně namítá, že platební výměr ze dne 7. 1. 2004 je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů a jako takový měl být soudem zrušen. Pro náležitosti platebního
výměru platí správní řád; v odůvodnění rozhodnutí proto bylo podle §47 odst. 3 správního
řádu nutno uvést, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl orgán
veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.
Tyto požadavky napadený platební výměr nesplňuje, neboť odkazuje pouze na protokol
o kontrole. V tomto protokole, ale ani v samotném platebním výměru, ani v rozhodnutí
o odvolání správní orgány neodůvodnily, na základě čeho došlo ke změně v hodnocení
skutečností zjišťovaných ve vztahu k vyměřovacímu základu - zvláště tíživý je tento
nedostatek ve vztahu k předepsanému penále, které je vyměřeno i za období, kdy předchozí
kontroly nezjistily ze strany stěžovatele žádná pochybení. Stěžovatel tedy klade městskému
soudu k tíži, že nesprávně vyložil §47 odst. 3 správního řádu (požadavky na obsah
odůvodnění správního aktu), tedy uplatňuje námitku podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
jež může být důvodná, pokud by výklad právní normy vyložený městským soudem v pohledu
Nejvyššího správního soudu neobstál.
Dále je stěžovatel přesvědčen, že opakovanou kontrolou týchž skutečností
za totéž období překročil správní orgán rámec pravomoci veřejné správy vymezený čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod;
městskému soudu stěžovatel vytýká, že tato jeho základní práva nerespektoval, neboť usoudil,
že opakované kontrole za uvedených okolností nebrání žádné zákonné ustanovení.
Opakovanou kontrolu však stěžovatel pokládá za nedovolené rozšiřování pravomocí
správního orgánu nad rámec stanovený zákonem, neboť žádné zákonné ustanovení
neumožňuje správnímu orgánu kontrolu zaměřenou na totožné skutečnosti v totožném období
opakovat a zpochybnit výsledkem nové kontroly své dřívější závěry, když nedošlo k žádné
změně výchozích skutečností. Tím byla ohrožena právní jistota dotčeného subjektu -
pokud by takový postup byl shledán zákonným, nikdo by neměl až do uplynutí promlčecích
lhůt jistotu, zda v jeho případě nedojde k přehodnocení závěrů dřívějších, přestože se u státní
správy presumuje její správný a bezchybný výkon. Jestliže byla vydána na základě kontrol
správní rozhodnutí ukládající určité povinnosti, pak jde o konečné rozhodnutí v příslušné věci
a není je možné kdykoliv později zpochybnit opakovanou kontrolou (aniž se jakkoliv změnil
skutkový či právní stav). Věc je ve stěžovatelově případě o to tíživější, že byl postižen
vyměřením penále z dlužné částky pojistného, a to převážně za dobu, která byla předchozími
kontrolami shledána bez závad. Pochybení správního orgánu při výkonu kontroly nelze
postihovat penalizací stěžovatele. Pokud soud akceptoval takovýto postup žalované,
nerespektoval principy právního státu vyjádřené v Ústavě, zejména předvídatelnost
rozhodování orgánu veřejné moci, uplatňování pravomoci v případech, mezích a způsoby
vymezenými zákonem. Tuto námitku směřující k vytýkanému nezákonnému zjištění podkladů
pro rozhodnutí nutno podřadit pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vada řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel, nemá oporu ve spisech, a pro tuto
důvodně vytýkanou vadu měl soud napadené rozhodnutí zrušit; za takovou vadu nutno
považovat i případy, kdy důkazy byly získány způsobem, který je v rozporu se zákonem).
Zjištění městského soudu, že se žalovaná vypořádala se všemi námitkami uvedenými
v odvolání, nejsou v souladu se skutečností; správní orgán I. stupně se dopustil řady
procesních pochybení - napadaný platební výměr byl vydán v tentýž den, kdy byl stěžovatel
seznámen s protokolem o kontrole, nemohl se tedy před vydáním rozhodnutí vyjádřit k jeho
podkladům, ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění; stěžovatel byl
na tomto procesním právu zásadně zkrácen, neměl možnost se seznámit s výsledky kontroly
před vydáním platebního výměru, natož se k nim vyjádřit. Povaha věci rovněž
podle stěžovatele umožňovala věc vyřešit podle §3 odst. 3 správního řádu. Žalovaná
však tyto námitky pominula, a ve svém rozhodnutí dovodila, že postačovalo, že stěžovatel
mohl být seznámen s obsahem protokolu jako součástí platebního výměru (tato námitka
odpovídá §103 odst. 1 písm. b/ s. ř. s. - porušení ustanovení zákona o řízení takovým
způsobem, že to mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé).
Stěžovatel konečně namítá nesprávné skutkové zjištění a nesprávné právní posouzení
věci ze strany soudu (§103 odst. 1 písm. b/ a a/ s. ř. s.), pokud jde o charakter pojištění AB a
z toho plynoucích závěrů pro stanovení vyměřovacího základu pro odvod pojistného.
Z pojistných podmínek podle stěžovatele plyne, že pojištění AB je pojištěním pro případ smrti
nebo dožití. Dožití je vyjádřeno dočasností výše uvedeného životního pojištění s tím, že
pokud pojištěný neutrpí úraz s trvalými následky, nejsou v případě dožití vyplaceny finanční
prostředky; výplata finančních prostředků při ukončení pojištění není obligatorní zákonnou
náležitostí takového pojištění. K výplatě plnění má tedy dojít v případě smrti pojištěného nebo
pokud se pojištěný dožije úrazu s trvalými následky utrpěného v době trvání pojištění. Slovní
spojení „pro případ smrti nebo dožití“ znamená podle stěžovatele, že pojištění má být
sjednáno buď pro případ smrti nebo pro případ dožití, nikoliv pro případ smrti a dožití.
V důvodové zprávě k zákonu č. 492/2000 Sb. je uvedeno, že účelem nového znění je
„podpořit osoby, které se zabezpečují na stáří nad rámec základního systému důchodového
pojištění a penzijního pojištění se státním příspěvkem“. Účelem výjimek při placení
pojistného podle stěžovatele je vyloučit platby určené na pojištění zaměstnance, kterému
vznikne nárok na plnění, které bude de facto nahrazovat určité sociální dávky, jež by byl
povinen poskytovat stát ze systému sociálního pojištění. Právní závěr soudu, že platby
pojistného na takovýto typ pojištění měly být zahrnuty do vyměřovacího základu, je
nesprávný, neboť je v neprospěch toho, v jehož prospěch byl tento institut zřízen.
Z hlediska důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. stěžovatel poukazuje
na nesrozumitelnost rozhodnutí soudu, neboť v odůvodnění odkazuje na právní předpisy
nepřesným způsobem (neuvádí u odkazu na §5 odst. 2 písm. c/, o který zákon se má jednat,
dále soud odkazuje na zákony, které neexistují /č. 54/1954 Sb., č. 598/1992 Sb./, nejasný je
odkaz na písm. c/ odst. 3 §104 - pravděpodobně zákona č. 582/1991 Sb.).
Ze správního spisu je pro potřeby úvahy o námitkách kasační stížnosti nad rámec
již výše uvedených fakt potřeba konstatovat, že u stěžovatele byly vyměřovací základy
pro pojistné kontrolovány pro období 1. 8. 1997 - 31. 3. 1999 (protokol č. 1432/99, str. 8),
závady nebyly shledány, pro období 1. 5. 1999 - 30. 11. 1999 (protokol č. 3444/1999, str. 8),
závady nebyly shledány, pro období 1. 12. 1999 - 30. 11. 2001 (protokol č. 2999/01, list
č. I/2), bez závad, stěžovateli bylo uloženo uhradit nedoplatky nemocenského zaměstnancům
v částce 637 Kč. Kontrolou započatou 29. 10. 2003 bylo mj. kontrolováno plnění povinností
při odvodu pojistného za období od 1. 12. 1997 do 30. 9. 2003 (č. l. I/3 protokolu), protokol
č. 1/04 ze dne 7. 1. 2004 vyčíslil nedoplatek na pojistném ve výši 399 349 Kč,
neboť do vyměřovacích základů pro pojistné nebylo zahrnuto pojistné placené
zaměstnavatelem z titulu pojištění odpovědnosti zaměstnance za škodu (v letech 2002
a 2003), a dále pojistné placené stěžovatelem jako zaměstnavatelem na dočasné životní
pojištění typu AB (od prosince 1997). Kontrolující správní orgán v protokole uvedl, že do
vyměřovacích základů bylo nutno zahrnout typ AB - dočasné životní pojištění, kdy jedinou
pojistnou událostí je smrt pojištěnce a rovněž pojištění odpovědnosti zaměstnance za škodu,
neboť nepatří mezi výjimky stanovené zákonem č. 589/1992 Sb. Protokol obsahuje i citaci
právních předpisů a úvahu, proč uvedené typy pojištění nespadají pod výjimky připuštěné
zákonem č. 589/1992 Sb. Protokol dále obsahuje vyčíslení nedoplatků na pojistném.
V rekapitulaci obsažené na vnitřní straně prvého dvoulistu protokolu o kontrole je obsažena i
rekapitulace penále. Téhož dne, kdy byl stěžovatel seznámen s protokolem o kontrole (7. 1.
2004), byl mu rovněž předán platební výměr z téhož dne podepsaný v. z. ředitele Pražské
správy sociálního zabezpečení zaměstnankyní tohoto orgánu, která provedla kontrolu.
V posuzované právní věci jde o rozhodování o pojistném na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, a o penále. Tato materie je převážně
z hmotněprávního hlediska upravena v zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen „zákon o pojistném“).
Organizační a procesní aspekty ve vztahu k pojistnému upravuje zákon č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen „zákon č. 582/1991 Sb.“). Plnění
povinností, které pro plátce pojistného (tedy zaměstnavatele, kteří jsou povinni odvádět
i pojistné, které je povinen platit zaměstnanec - srov. §3 odst. 1, §8 zákona o pojistném)
stanoví zákon o pojistném a zákon č. 582/1991 Sb., kontrolují příslušné okresní správy
sociálního zabezpečení (místní příslušnost je určena místem útvaru, ve kterém je vedena
evidence mezd - §7 písm. d/ zákona č. 582/1991 Sb.), věcná příslušnost plyne z §6 odst. 4
písm. o) citovaného zákona. Oprávnění zaměstnanců okresních správ sociálního zabezpečení
při kontrole jsou explicitně vyjádřena v §15 zákona č. 582/1991 Sb., totiž vstupovat
do kontrolovaných subjektů, kontrolovat plnění povinností uložených předpisy o sociálním
zabezpečení, k odstranění zjištěných nedostatků jsou oprávněni vyžadovat přijetí opatření
k nápravě; kontrolované subjekty jsou pak povinny poskytnout potřebnou součinnost. V §13
odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. je založeno oprávnění orgánů sociálního zabezpečení
kontrolovat účetní a další podklady, které jsou rozhodné pro určení výše pojistného; k tomu
jsou povinné subjekty povinny poskytnout potřebnou součinnost. Subsidiárně se pro kontrolu
v oblasti plnění povinností při odvodu pojistného užije zákon č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole (srov. jeho §8 odst. 2). Řízení ve věcech pojistného je upraveno v ustanoveních
§104a a následujících zákona č. 582/1991 Sb. (v hlavě čtvrté části šesté citovaného zákona).
Nejvyšší správní soud (obdobně jako Městský soud v Praze) posuzoval věc
podle skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání rozhodnutí žalované - srov.
§75 odst. 1 s. ř. s.
Jádrem sporu, která má být Nejvyšším správním soudem posouzen, je otázka,
zda pojistné, které stěžovatel jako zaměstnavatel určité skupiny zaměstnanců platil z titulu
uzavření pojistné smlouvy ve prospěch těchto zaměstnanců, - přičemž se jednalo o typ
pojištění příslušnou pojišťovnou definovaný jako AB, jehož charakteristika se odvíjí
od všeobecných pojistných podmínek a speciálních pojistných podmínek pojišťovny, - lze
podřadit pod pojem zákona o pojistném „pojištění pro případ dožití“ nebo „pojištění
pro případ smrti nebo dožití“, a zda bylo jako takové zákonem o pojistném vyňato
(nezahrnuje se) z vyměřovacího základu zaměstnance; úprava byla od 1. 5. 1995 včleněna
jako bod č. 6 v §5 odst. 2 písm. c) zákona o pojistném, přičemž do 31. 12. 2000 se mohlo
jednat pouze o pojistné na úrazové pojištění, zdravotní pojištění, penzijní připojištění
se státním příspěvkem, důchodové připojištění a pojištění pro případ dožití určitého věku,
od 1. 1. 2001 (zákon č. 492/2000 Sb.) bylo citované ustanovení pozměněno tak, že se musí
jednat mj. o pojistné zaplacené zaměstnavatelem za zaměstnance na jeho pojištění pro případ
dožití nebo pro případ smrti nebo dožití nebo důchodové pojištění. Pokud by se takové plnění
(zaplacené pojistné) jako plnění věrnostní či stabilizační povahy zúčtované zaměstnanci
v souvislosti se zaměstnáním, které zakládá jeho účast na nemocenském pojištění,
do vyměřovacího základu zaměstnance zahrnovalo, pak je třeba z takto stanoveného
vyměřovacího základu zaměstnance a zaměstnavatele (jehož vyměřovacím základem je částka
odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců) odvádět pojistné, a to ve výši
stanovené procentní sazbou z vyměřovacího základu zjištěného za rozhodné období (§5
odst. 1, 2, §4 zákona o pojistném). Zaměstnavatel je povinen odvádět i pojistné, které je
povinen platit zaměstnanec (§8 odst. 1 zákona o pojistném).
Z hlediska terminologie užité zákonem o pojistném je evidentní, že užívá pojmy
vlastní soukromému pojištění jako majetkovému závazkovému právnímu vztahu a předpisům
o pojišťovnictví; při výkladu zákona o pojistném je proto třeba zvláště přihlížet k požadavku
jednotnosti právního řádu a jeho vnitřní bezrozpornosti - z tohoto důvodu Nejvyšší správní
soud považuje z hlediska metodiky výkladu za účelné předestřít, jaké pojmy jsou vlastní
soukromému pojištění osob, popřípadě předpisům o pojišťovnictví. V době rozhodování
žalované (7. 1. 2004) byl tento vztah upraven občanským zákoníkem, jenž v §788 a násl.
upravoval pojistnou smlouvu; touto smlouvou se pojistitel zavazoval poskytnout
ve sjednaném rozsahu plnění, nastane-li nahodilá událost ve smlouvě blíže označená, a osoba,
která smlouvu uzavřela, je povinna platit pojistné. Ve všeobecných pojistných podmínkách,
které byly součástí pojistné smlouvy, se vymezovaly zejména události, ze kterých vzniká
právo na plnění a další skutečnosti (§788 odst. 2 a 4 občanského zákoníku). V §816 a násl.
občanský zákoník upravoval pojištění osob; podle §816 z pojištění osob má pojištěný právo,
aby mu byla vyplacena dohodnutá částka nebo aby mu byl placen dohodnutý důchod
anebo aby mu bylo poskytnuto plnění ve výši určené podle pojistných podmínek, nastane-li
u něho pojistná událost. Dále občanský zákoník řešil některé situace, je-li pojistnou událostí
smrt pojištěného anebo úraz pojištěného (tato úprava je od 1. 1. 2005 nahrazena zákonem
č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě). Základním charakteristickým znakem pojistné smlouvy
byl a je závazek pojistitele poskytnout ve sjednaném rozsahu plnění, jestliže na straně
pojištěného vznikne nahodilá událost blíže vymezená ve smlouvě. V příloze 1 části A zákona
č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, účinného od 1. 4. 2000, jsou pro účely udělování povolení
k provozování pojišťovací činnosti vymezena odvětví životních pojištění, kterými jsou
podle bodu č. 1 pojištění pouze pro případ smrti, pojištění pouze pro případ dožití, pojištění
pro případ dožití se stanoveného věku nebo dřívější smrti, pojištění spojených životů, životní
pojištění s vrácením pojistného. Pojištění pro případ úrazu nebo nemoci, je-li doplňkem
odvětví pojištění uvedeného v č. 1, je také součástí odvětví životních pojištění, jinak je
úrazové pojištění řazeno do odvětví neživotních pojištění. Podle §54 zákona č. 37/2004 Sb.,
o pojistné smlouvě, lze v životním pojištění pojistit fyzickou osobu zejména pro případ smrti,
dožití se určitého věku nebo dne stanoveného v pojistné smlouvě jako konec soukromého
pojištění, anebo pro případ jiné skutečnosti týkající se změny osobního postavení této osoby.
Pojišťovny disponující příslušným povolením pak svým klientům nabízejí produkty,
které náleží do příslušného pojistného odvětví definovaného zákonem č. 363/1999 Sb.,
o pojišťovnictví. Nejvyšší správní soud nevidí žádného důvodu, proč by tyto pojmy a jejich
obsah neměly být užity i při výkladu zákona o pojistném.
Vyplývá-li z charakteristiky pojistné smlouvy jako její pojmová náležitost,
a to jak podle předpisů účinných v době, kdy stěžovatel uzavíral pojistné smlouvy, tak v době,
kdy žalovaná rozhodovala, ba i v době současné, že podmínkou plnění z ní je, že nastala
pojistná událost určená smlouvou, pak v posuzované věci je rozhodující, zda onou pojistnou
událostí zakládající právo na pojistné plnění sjednanou ve smlouvě uzavřené stěžovatelem
s pojišťovnou N.-N. (typ AB) bylo dožití, nebo smrt nebo dožití. Zákon o pojistném totiž
zvýhodnil z hlediska placení pojistného pouze taková pojištění, kde pojistnou událostí byly
pouze a jenom tyto události týkající se lidského života, a to právě v takové kombinaci, jakou
zákon vymezil. Pokud by pojistnou událostí bylo dožití určitého věku (ode dne 1. 1. 2001 jen
dožití, tedy i dne stanoveného ve smlouvě), pak právo na pojistné plnění je spjato s tím, že se
pojištěný dožije konce pojistné doby. Pokud by pojistnou událostí byla smrt pojištěného, pak
pojistné plnění je spjato právě a pouze s touto událostí a dožití se konce sjednané doby má za
následek zánik pojištění bez jakéhokoliv plnění. Pojistnou událostí však může být i smrt
pojištěného nebo dožití konce pojistné doby; pojistné plnění náleží obmyšlenému v případě
smrti pojištěného, anebo v případě dožití konce pojistné doby se vyplatí plnění v důsledku
dožití. Stěžovatel sjednal mimo jiné s pojišťovnou pojistné smlouvy na dočasné životní
pojištění AB; podle všeobecných pojistných podmínek pro životní pojištění (schválených
Ministerstvem financí dne 28. 4. 1994) této pojišťovny je v životním pojištění pojistnou
událostí smrt pojištěného před uplynutím pojistné doby dohodnuté v pojistné smlouvě
(nazývána předčasná smrt), smrt pojištěného, dožití pojištěného konce pojištění dohodnutého
v pojistné smlouvě a kombinace předčasné smrti a dožití (čl. 2 odst. 1). Ve speciálních
podmínkách pro životní pojištění typu AB ze dne 1. 4. 1997 je v bodu 1. písm. a) uvedeno, že
pojišťovna vyplatí pojistnou částku, zemře-li pojištěný v době trvání pojištění. Smrtí
pojištěného pojištění zaniká. Podle písm. b) bodu č. 1 těchto podmínek dožije-li se pojištěný
konce sjednaného konce pojištění, zaniká tímto dnem pojištění bez náhrady. Pojištění, které
stěžovatel sjednal svým zaměstnancům jako typ AB, tedy bylo vázáno na pojistnou událost,
kterou byla jedině a pouze smrt pojištěného, jen tato událost měla za následek právo na
pojistné plnění, jednalo se tedy o pojištění pouze pro případ smrti. Dožití konce pojistné doby
nemělo pro pojištěného žádný význam. Stanovil-li pak právní předpis (zákon o pojistném)
od 1. 1. 2001, že se (pro účely úlevy při placení pojistného) může jednat též o pojištění
pro případ smrti nebo dožití, měl jednoznačně na mysli onu kombinaci pojistných událostí,
kterými mohla být smrt anebo dožití konce pojistné doby, přičemž obě tyto události musejí
být ve smlouvě sjednány jako ty, které mají za následek právo na pojistné plnění. Stěžovatel
se tedy mýlí, pokud v kasační stížnosti tvrdí, že pojištění typu AB je pojištěním pro případ
smrti nebo dožití. Podle jeho názoru je dožití vyjádřeno dočasností pojištění, a nic na tom
nemění skutečnost, že při dožití konce pojistné doby nenáleží pojistné plnění. Tento názor je
ve světle shora podaných definic a základních charakteristik pojistné smlouvy zcela
neudržitelný. Pokud by měla být sjednána pojistná smlouva, která by neobsahovala závazek
pojistitele poskytnout plnění, jestliže na straně pojištěného vznikne událost vymezená
ve smlouvě, zatímco bylo hrazeno pojistné, pak vzniká otázka, o jaké ujednání by se vůbec
jednalo, patrně by však nemohlo být pojistnou smlouvou charakterizovanou jako
synallagmatický právní vztah. Obdobně neobstojí stěžovatelův názor, že pojem „smrt
nebo dožití“ neznamená kombinaci těchto událostí, nýbrž možnost sjednat pojištění buď
pro tu, nebo onu událost - zde ovšem výklad může zůstat na jednoduché rovině výkladu
gramatického; do 31. 12. 2000 zákon o pojistném v §5 odst. 2 písm. c) bodu č. 6 uváděl jako
typ pojištění, které má za následek výhodu v podobě, že se pojistné na ně placené nezahrnuje
do vyměřovacího základu pro pojistné „pojištění pro případ dožití určitého věku“,
od 1. 1. 2001 „pojištění pro případ dožití nebo pro případ smrti nebo dožití nebo důchodové
pojištění“. Pokud by zákonodárce měl na mysli poskytnutí výhod i pro pojištění pouze
pro případ smrti, pak by neuváděl izolovaně „pojištění pro případ dožití“, neboť by platilo,
že dikce „pojištění pro případ smrti nebo dožití“ znamená jak pojištění pouze pro případ
smrti, tak pojištění pouze pro případ dožití, tak i možnou kombinaci. Jestliže tak neučinil, dal
jasně, a to nezpochybnitelnou textací ustanovení najevo, že do výjimek je možné zařadit
pouze pojištění pro případ dožití anebo kombinaci dožití s předčasnou smrtí. Stěžovatel
na podporu svého názoru o charakteru výjimek v zákoně o pojistném uvádí důvodovou zprávu
k vládnímu návrhu zákona č. 492/2000 Sb. Vládní návrh byl předložen Poslanecké sněmovně
jako tisk 615/0, přičemž ve vládním návrhu nebyla změna bodu č. 6 v §5 zákona o pojistném
vůbec obsažena a změna byla do části šesté tohoto zákona včleněna až v procesu projednávání
v zákonodárném sboru. Odůvodnění, o němž se stěžovatel zmiňuje, se vztahuje k návrhům
změn v úpravě daní z příjmů; tam je zájem zákonodárce na podpoře iniciativy zlepšit své
finanční postavení ve stáří jasně explicitně vyjádřen, neboť podmínky stanovené v zákoně
č. 586/1992 Sb., umožňují daňové výhody jen v případech pojistných smluv,
jejichž podmínky jsou podrobně definovány, například podmínkou je výplata pojistného
plnění nejdříve ve věku 60 let. Existují ovšem dobré důvody domnívat se, že zákonodárce
i v oblasti pojistného (v případě pojistné události definované jako „dožití“ či „dožití určitého
věku“) měl na mysli podporu takového chování, které bude přínosem pro finanční zajištění
ve stáří (zákonodárce si patrně v roce 1995, kdy byla prvá úprava přijata, nepředstavoval,
že pojištění pro případ dožití určitého věku budou sjednávána na dobu několika málo let,
takže vůbec u mladších zaměstnanců nebudou mít vliv na jejich postavení v důchodovém
věku). Stěžovatelův názor, že každé pojištění, které svým plněním přispěje ke zlepšení
finanční situace zaměstnance, má být zařazeno do výjimek, není opřeno o žádný hmatatelný
úmysl zákonodárce, sám stěžovatel argumentuje důvodovou zprávou zmiňující
se o zabezpečení ve stáří. K tomu jsou ovšem v ostrém kontrastu uzavřené smlouvy
stěžovatelem, které byly uzavírány pro vymezený okruh zaměstnanců pro případ smrti
ve vymezeném desetiletém období (kupř. 1997 - 2007) - nejstarším pojištěným byl v případě
smluv uzavřených v roce 1997 zaměstnanec narozený v roce 1947, přičemž byly sjednány
i smlouvy ve prospěch zaměstnanců narozených v letech 1970, 1972, 1976,
u nichž obmyšlenou osobou byly přítelkyně či rodiče - tedy z hlediska předpisů o sociálním
pojištění osoby, které sociální systém obecně v případě smrti osob, na nichž nebyly závislé
výživou či s nimiž nežily v právně vymezeném svazku, v zásadě nezajišťuje. Zde pak selhává
i poslední argument stěžovatele, že pojištění jím sjednané odpovídalo záměru zákonodárce
„de facto“ nahradit plnění ze sociálního systému, které by musel stát poskytnout - Nejvyšší
správní soud přitom nepředpokládá, že stěžovatel mínil pohřebné jako dávku státní sociální
podpory; ostatně plnění ze soukromé smlouvy o pojištění nikdy zákonné nároky ze sociálního
systému nenahrazuje, je pouze doplňkem příjmu, i když podporovaným a žádoucím v rámci
prosazovaných principů odpovědnosti za sociální status každého jednotlivce schopného
výdělečné činnosti, a to zejména ve stáří, jak je možno je veřejně sledovat například
v probíhajících diskusích o reformách důchodového pojištění.
Argument stěžovatele o vzájemné podmíněnosti produktu nabízeného určitou
pojišťovnou (smrt či smrt v důsledku úrazu jako pojistné události) nemá pro výše uvedené
závěry žádnou relevanci, nehledě k tomu, že postup, v jehož důsledku částky (pojistné)
hrazené stěžovatelem na doplňkové úrazové pojištění nebyly zahrnuty do vyměřovacích
základů zaměstnanců, nebyl správními orgány obou stupňů zpochybněn. Bylo nepochybně
zcela v možnostech stěžovatele navázat smluvní vztah s pojišťovnou, která nabízí jako svůj
produkt samostatné úrazové pojištění (pro posuzování věci nemohou být rozhodující
obchodní postupy pojišťoven, ani to, zda ta která pojišťovna působí v oblasti životního
či neživotního pojištění, což ovlivní i její nabídku produktů).
K takto vymezené námitce podřaditelné pod §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud pojistné
smlouvy založené na pojistných podmínkách doložených ve správním spise (typ AB) hodnotil
jako pojištění pro případ smrti, které nezakládá výjimku pro stanovení vyměřovacího základu
pro pojistné, a obecně tedy toto pojistné mělo být součástí vyměřovacího základu jako plnění
stabilizační nebo věrnostní povahy zúčtované zaměstnanci v souvislosti se zaměstnáním, které
zakládá jeho účast na nemocenském pojištění. Skutková zjištění, která městský soud v této
věci učinil, mají oporu ve správním spise, nejsou s ním v rozporu a výklad ustanovení §5
odst. 2 písm. c) bod č. 6 zákona o pojistném ve znění do 31. 12. 2000 i po tomto datu (ve
znění zákona č. 492/2000 Sb.) shledal Nejvyšší správní soud zcela přiléhavým. Tato námitka
tedy důvodná není.
Jiná je ovšem situace, nahlíží-li Nejvyšší správní soud na souhrn ostatních
stěžovatelových námitek týkajících se zjišťování skutkového stavu věci, zejména pokud jde
o opatření si podkladů pro rozhodnutí (dokazování kontrolním protokolem včetně možnosti
opakované kontroly), vad rozhodnutí, pokud jde o požadavky na jeho odůvodnění, a porušení
procesních práv stěžovatele v řízení o vydání platebního výměru.
V projednávané věci přitom jde o vydání platebního výměru v řízení ve věcech
pojistného. Podle §104a a následujících zákona č. 582/1991 Sb. rozhoduje o pojistném
a penále příslušná správa sociálního zabezpečení formou platebního výměru, přičemž není-li
stanoveno jinak, platí pro náležitosti platebního výměru správní řád (§104c odst. 1 a 2 zákona
č. 582/1991 Sb.). Podle §108 zákona č. 582/1991 Sb. platí pro řízení ve věcech pojistného
správní řád, pokud tento zákon nestanoví jinak. Z této úpravy vyplývá, že řízení o pojistném
je zcela ovládáno správním řádem, jak platil a byl účinným v době vydání rozhodnutí
žalované, přičemž odchylky jsou soustředěny v §104a a následujících zákona č. 582/1991 Sb.
a pro projednávanou věc nemají význam. Předmětem řízení v projednávané věci bylo uložení
povinnosti zaplatit dlužné pojistné za období let 1997 - 2003 a z toho plynoucí penále,
přičemž podkladem, dlužno dodat jediným, pro rozhodnutí (platební výměr) byl protokol
o kontrole pojistného vykonané orgánem I. stupně na konci roku 2003. Stěžovatel namítá,
že tento podklad nebyl získán v souladu s právními předpisy, neboť postup, kterým byl
zjišťován skutkový stav věci, je v rozporu s předpisy ústavního pořádku a základními
principy, jimiž se řídí právní stát. Tato pochybení měla spočívat v provedení opakované
kontroly týchž skutečností (vyměřovacích základů zaměstnanců za období od roku 1997
do roku 2001), aniž došlo v průběhu doby k jakékoliv skutkové či právní změně,
která by takový postup mohla odůvodňovat. Městský soud k této námitce uvedl, že v rámci
promlčecí doby správnímu orgánu nic nebrání předepsat dlužné pojistné, přičemž žádné
zákonné ustanovení nezakazuje provést opakovanou kontrolu. Tento závěr Nejvyšší správní
soud nesdílí.
Výsledky kontroly provedené podle speciálních ustanovení zákona č. 582/1991 Sb.
a zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, a zjištění v jejím rámci učiněná představovala
základ skutkových zjištění relevantních pro vyměření dlužného pojistného a penále.
Podle §34 odst. 1 správního řádu je možno k dokazování použít všech prostředků, jimiž lze
zjistit a objasnit skutečný stav věci a které jsou v souladu s právními předpisy. V návaznosti
na námitku stěžovatele je proto třeba si položit otázku, zda postup správního orgánu I. stupně,
jenž byl posléze akceptován i žalovanou, při získávání zpráv o skutečnostech důležitých
pro rozhodnutí, který vedl k uložení povinnosti zaplatit dlužné pojistné a penále, byl
z hlediska dokazování veden za použití prostředků, které jsou v souladu s právními předpisy.
Důkazy je tedy nutno získat způsobem, který se nepříčí právním předpisům, včítaje
v to na prvém místě předpisy ústavního pořádku. Získávání podkladů pro rozhodnutí ve formě
kontroly v tom nemůže činit žádnou výjimku. Provádění státní kontroly obecně není správním
řízením, rozhodnutí, která jsou v jejím průběhu vydávána (například o námitkách), nejsou
akty, kterými by se zakládala práva či povinnosti. Výsledek kontroly (protokol) není
meritorním rozhodnutím, které by mohlo být k žalobě přezkoumáváno soudem; je však
důkazem, důkazním prostředkem, jímž je podávána zpráva o určité skutečnosti. Takovýto
důkaz, jak výše uvedeno, musí být opatřen v souladu s právními předpisy (§34 odst. 1
správního řádu). Státní kontrola představuje ve vztahu ke stěžovateli uplatnění státní moci.
V důsledku toho je správní orgán kontrolu provádějící vázán čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených
zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
Předmětem řízení bylo rozhodování o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti (a penále), které představuje příjem státního rozpočtu
a podstatný zdroj financování systému sociálního pojištění a zaměstnanosti; povinnost platit
pojistné je veřejnoprávní povinností - za situace, kdy je pojistné součástí státního rozpočtu
(§2 zákona o pojistném), lze podle názoru Nejvyššího správního soudu při vymezování
některých nepominutelných zásad poukázat i na některé závěry Ústavního soudu i zdejšího
soudu učiněné pro oblast správy daní, neboť jde o úseky státní správy zcela srovnatelné
účelem i užívanými nástroji.
V nálezu sp. zn. I. ÚS 512/02 dovodil Ústavní soud, že principy obsažené v citovaném
ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 4 odst. 1 téže Listiny
představují esenciální náležitost každého demokratického právního státu. Bez jejich dodržení
nelze vůbec hovořit o právním státu, neboť vyloučení libovůle při ukládání povinností
ze strany státní moci bylo i historicky první podmínkou při úvahách o formování právního
státu, dokonce i pouze v jeho formální podobě. Ústavní soud tak v minulosti ve svém
rozhodování shledal za vymezených okolností pokračování v daňové kontrole v rozporu
s čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to ve formě porušení práva
na sféru osobní svobody. Za nezákonnou daňovou kontrolu Ústavní soud považoval
též postup, pokud správce daně opakoval kontrolu za období, která již předmětem kontroly
byla (sp. zn. II. ÚS 334/02), přičemž dovodil, že daňovou kontrolu je možno opakovat
jen ze závažných důvodů, zejména zjistí-li se nové skutečnosti, které mohly mít vliv
na správné stanovení daňové povinnosti. Nová kontrola pak musí svým rozsahem
bezprostředně souviset s nově zjištěnými skutečnostmi. Nejvyšší správní soud nevidí důvod
zaujímat principiálně odlišný postoj i vůči možnosti provádět opakovaně kontrolu plnění
povinností při odvodu pojistného, které je rovněž příjmem státního rozpočtu a slouží převážně
k financování povinných systémů sociální ochrany, jak rozvedeno výše.
Nejvyšší správní soud za jeden z vůdčích principů, jimiž se v materiálním právním
státě musí státní správa řídit, považuje nutnost proporcionálního přístupu, který nedovoluje
upřednostnit jednostranně zájem na řádném výběru pojistného, aniž by byla současně
respektována práva a právem chráněné zájmy plátců pojistného, zejména v podobě práva
na spravedlivý proces, a zachován respekt k principům materiálního právního státu.
Tuto povinnost (šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob) ostatně ukládá
pro oblast státní kontroly i §12 odst. 2 písm. b) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.
S tím koresponduje i právní úprava podmínek nároku na dávky důchodového pojištění
(jako systému založeného na relativně dlouhodobých vztazích); zákon č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, v §11 odst. 2 stanoví, že dobou pojištění je pod 31. 12. 1995 i doba,
za kterou nebylo odvedeno zaměstnavatelem pojistné, ačkoliv tak byl povinen učinit
(podmínka zaplacení pojistného se považuje za splněnou, i když zaměstnavatel neodvedl
pojistné, ačkoliv k tomu byl povinen), jedná-li se o pojištěnce definované jako zaměstnanci
v pracovním poměru a další definované skupiny osob. Zákonodárce tedy na jedné straně
zřetelně stanoví povinnost platit (odvádět) pojistné (a případné penále), na straně druhé
důsledky nezaplacení pojistného (v oblasti důchodového pojištění, které je systémem určeným
k zajištění pojištěnců v případě sociálních událostí s dlouhodobými účinky) nestíhají primárně
pojištěnce, jenž byl v postavení zaměstnance v pracovním poměru účasten pojištění
(nemocenského), nýbrž toho, kdo byl povinen pojistné odvádět, což je zaměstnavatel
(nebo subjekt v jeho postavení) - srov. §8 odst. 1 zákona o pojistném. Jakkoli tedy předpisy
o sociálním pojištění podmiňují povinnost platit (odvádět) pojistné účastí fyzických osob
(typicky zaměstnanců) na nemocenském pojištění, což musí být jako primární otázka
(podmínka) vždy postaveno najisto, nelze z hlediska povinnosti k odvodu pojistného ze strany
zaměstnavatele sledovat jednostranně pouze a jedině prospěch zaměstnance (pojištěnce),
neboť zájem na zárukách jeho právního postavení v systému sociálního pojištění
již zákonodárce jasně vyjádřil tím, že splnění jedné z rozhodujících podmínek pro nárok
na dávky důchodového pojištění nepodmínil zaplacením pojistného, k němuž byl povinným
zaměstnavatel (typicky u zaměstnanců v pracovním poměru).
Není sporu, že ani zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ani zákon č. 582/1991 Sb.
jako norma upravující řízení o pojistném, opakování kontroly vyměřovacích základů
pojistného výslovně nezakazuje, na straně druhé je ani výslovně neumožňuje. Městský soud
v Praze se však mýlí, pokud svou úvahu dovedl k závěru, že správní orgán mohl opakovaně
vykonat kontrolu s týmž předmětem za totéž období, poněvadž mu to zákon nezakazuje.
Správní orgány uplatňující státní moc nemohou činit vše, co zákon nezakazuje (srov. výše
citovaný čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 4), naopak mohou činit
pouze to, co jim zákon jako oprávnění stanoví. Veškeré procesní předpisy upravující postupy
orgánů veřejné správy respektují určité základní principy vyjadřující zásady spravedlivého
procesu a materiálního právního státu: mezi ně zejména patří, že se o jedné věci zásadně
rozhoduje pouze jednou, v jediném řízení, a že výjimky z této zásady jsou relativně omezené
a procesně přísně upravované - z toho pak vyplývá nemožnost vést o téže věci více řízení
současně a znovu rozhodovat o věci již rozhodnuté. Prostřednictvím těchto principů je
zabezpečen požadavek právní jistoty účastníků řízení, který vyžaduje, aby od jistého
okamžiku byl výsledek řízení postaven najisto a byl zásadně nezměnitelný. Proto i zjišťování
skutečností, o něž se má rozhodnutí skutkově opírat, nelze v jedné věci libovolně opakovat,
nýbrž se má dít - nejsou-li dány skutečně závažné důvody - zásadně pouze jedenkrát. Velmi
naléhavý je takovýto požadavek za situace, kdy zjišťování skutkového stavu věci je vedeno
způsobem, který pro účastníka řízení znamená značnou zátěž, zejména v podobě zásahu
do jeho subjektivních práv.
Pro oblast daňového řízení zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku
č. j. 2 Afs 31/2005 - 57 ze dne 24. 1. 2006 k možnosti opakované daňové kontroly následující
názor, který je plně aplikovatelný i ve věci právě posuzované, tedy v řízení, kterým se ukládá
na základě kontroly povinnost zaplatit pojistné a penále:
„… pro orgány veřejné moci, které řízení provádějí, vyplývá požadavek profesionality
a patřičné odborné péče, se kterými jsou povinny každé řízení vést; tyto orgány jsou
tedy povinny v uvedených řízeních vynaložit patřičné úsilí, podložené odborností
a profesionalitou, k tomu, aby zjistily všechny pro rozhodnutí ve věci podstatné skutečnosti
v rozsahu, v jakém jim to zákon ukládá. Neučiní-li tak a vyjdou-li takové skutečnosti
v důsledku neodborného nebo neprofesionálního postupu orgánu, který vede řízení, najevo
teprve dodatečně, nemůže to být zásadně k tíži účastníka řízení, nýbrž pouze k tíži státu,
jehož orgán řízení vedl. Obzvláště naléhavá potřeba dodržení výše popsaných principů
a požadavků je dána v řízení daňovém, v němž státní orgán rozhoduje výlučně o daňové
povinnosti (soukromé) osoby vůči státu (tj. nikoli o právech a povinnostech ve vztahu mezi
vícero soukromými osobami navzájem) a v němž tedy stát „chce“ po soukromé osobě
zaplacení daně v určité výši. Správní orgán v daňovém řízení je tedy zásadně povinen zjistit
a prověřit všechny okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně „napoprvé“, neboť lze
zajisté předpokládat, že toho zpravidla bude vzhledem k procesním instrumentům
a personálním a materiálním prostředkům, které má za tím účelem podle zákona k dispozici,
také schopen - daňové kontroly jako procesního institutu určeného ke zjišťování
a prověřování okolností rozhodných pro správné stanovení daně může proto správní orgán
zásadně užít toliko jednou; výjimky z tohoto pravidla mohou být přípustné pouze za splnění
vstupního (tj. nutného, ne však vždy dostačujícího) předpokladu, že přestože správní orgán
postupoval při daňové kontrole profesionálně a s odbornou péčí, vyšly po skončení daňové
kontroly najevo skutečnosti, které mohou vést ke změně pohledu na skutkový základ věci.“
Opakování kontroly ve věcech pojistného proto může být zásadně přípustné jen tehdy,
je-li důvod opakovat již proběhlé řízení o pojistném v jeho skutkové dimenzi, tj. znovu
zjišťovat skutkový stav. K tomu slouží v řízení správním institut obnovy řízení (§62 a násl.
správního řádu účinného do 31. 12. 2005, §100 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
s účinností od 1. 1. 2006). Pro opakování kontroly v oblasti pojistného pak bude třeba
přiměřeně užít podmínek vymezených pro obnovu řízení ve správním řádu pro situaci,
kdy vyjdou najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být uplatněny již dříve
v řízení a mohly by mít podstatný vliv na rozhodnutí. Požadavek právní jistoty pak vede
k nutnosti vymezit při zahájení opakované kontroly, v jakém rozsahu bude opakovaná
kontrola pojistného provedena a z jakých důvodů - v tomto rámci pak může být opakovaná
kontrola přípustná. Nejvyšší správní soud činí tento závěr i při vědomí úpravy obnovy řízení
ve správním řádu účinném od 1. 1. 2006 - pokud by tato úprava v podstatě bránila opakování
kontroly, bude na příslušném ústředním orgánu státní správy, do jehož působnosti tato oblast
veřejné správy náleží, aby potřebné odchylky od správního řádu navrhl vtělit do úpravy řízení
o pojistném. Prozatím zákon č. 582/1991 Sb. obsahuje pro oblast řízení o pojistném jen
úpravu, podle níž se na vydání platebního výměru nepoužijí ustanovení správního řádu
o zahájení řízení z moci úřední (§104c odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., ve znění zákona
č. 501/2004 Sb.), což ovšem vzbuzuje údiv, neboť taková úprava by znemožnila zahájit řízení
o pojistném (vydání platebního výměru) ex officio (tuto poznámku činí soud obiter dictum).
Vymezení rozsahu a důvodů opakované kontroly pojistného a jejich sdělení plátci
při zahájení kontroly není požadavkem samoúčelným - tato informace umožňuje povinnému
subjektu zvážit, zda má takovýto postup za zákonný, a pak proti němu nebrojit a opakovanou
kontrolu strpět, anebo zda jej považuje za nezákonný a pak proti němu brojit podáním
námitek proti postupu kontrolního pracovníka podle §17 zákona č. 551/1992 Sb., o státní
kontrole, případně - za splnění podmínek vymezených v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu pro oblast daňového řízení a s ohledem na podstatu věci
srovnatelně aplikovatelných i pro oblast kontroly výběru pojistného (usnesení
č. j. 2 Afs 144/2004 - 110 ze dne 31. 8. 2005 publikováno na stránkách www.nssoud.cz) -
se bránit u správního soudu podáním žaloby podle §82 a násl. s. ř. s.
Vyměřovací základy pro pojistné byly v případě stěžovatele kontrolovány za období
od roku 1997 do 30. 11. 2001 opakovaně, aniž správní orgány obou stupňů na tuto skutečnost
jakkoli reagovaly (kromě přesvědčení, že jim v takovém postupu nic nebrání); v každém
případě nevymezily a povinnému subjektu nesdělily, v jakém rozsahu bude kontrola
opakována a z jakých důvodů. Kontrola vyměřovacích základů pro pojistné za období od roku
1997 do 30. 11. 2001 byla tedy nepřípustně opakovanou kontrolou, a byla tedy nezákonná.
Správní spisy předložené žalovanou neobsahují pak žádný údaj o tom,
že by po 30. 11. 2001 byla u stěžovatele provedena kontrola, a on sám to ani netvrdí (v období
před zahájením kontroly v roce 2003). Za období, které nebylo doposud kontrolováno
(od 1. 12. 2001 do 30. 9. 2003), tedy mohla být správnost vyměřovacích základů kontrolována
a dlužné pojistné a případné penále mohlo být stěžovateli uloženo zaplatit. Námitka
stěžovatele, pokud mířila na vady řízení před správním orgánem potud, pokud užil jako
podklad pro své rozhodnutí zjištění pocházející z opakované kontroly vyměřovacích základů
pro odvod pojistného, byla shledána důvodnou, neboť použitý důkaz byl získán způsobem,
jenž je v rozporu se zákonem o státní kontrole (nešetří práva a oprávněné zájmy
kontrolovaných) a principy ústavního pořádku (meze výkonu státní moci, předvídatelnost,
právní jistota). Tato vada řízení (skutková podstata nemá oporu ve spisech) pak nepochybně
měla za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Námitka stěžovatele je tedy částečně
důvodná, a to pro období od 1. 10. 1997 do 30. 11. 2001, pro něž byl dán důvod podle §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Žalovaná ve svém rozhodnutí dále akceptovala řadu procesních pochybení orgánu
I. stupně, neboť nijak nevyhodnotila námitky týkající se zásahu do procesních práv
stěžovatele; řízení o uložení povinnosti uhradit doplatek pojistného bylo zahájeno a skončeno
v tentýž den, kdy byl stěžovatel seznámen s protokolem o kontrole - proto pak souběžně
probíhala řízení o námitkách vůči protokolu a odvolací řízení správní vůči platebnímu
výměru. Procesní obrana stěžovatele tak byla značně ztížena, zvláště vezme-li se například
v úvahu, že výše penále byla stanovena pouze souhrnně po jednotlivých měsících
v rekapitulaci na rubu první dvoustrany protokolu o kontrole - navíc nebylo vůbec věcí
kontroly vyčíslovat penále z dlužného pojistného, kontrola měla přestat na zjištěních
ve vztahu k vyměřovacím základům a nedoplatkům pojistného. Jestliže předmětem správního
řízení bylo rozhodování o nedoplatku pojistného a penále, pak nutno dát za pravdu
stěžovateli, pokud namítá nedostatek odůvodnění přinejmenším ve vztahu k vyčíslení penále,
neboť o tom žádná úvaha v protokolu není a ostatně ani být nemohla, a v tomto rozsahu je
tedy rozhodnutí orgánu I. i II. stupně nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a jako takové
mělo být zrušeno, k této vadě byl soud oprávněn přihlédnout i ex officio (§76 odst. 1 písm. a/
s. ř. s.). Metoda, kterou žalovaná (orgán I. stupně) užila pro odůvodnění svého rozhodnutí sice
není v přímém rozporu se správním řádem (odkaz na protokol o kontrole jako součást
odůvodnění rozhodnutí), ovšem ze samé podstaty věci plyne, že nemůže jít o metodu
dostatečnou, jestliže vedle dlužného pojistného se ukládá i povinnost zaplatit penále. Nejvyšší
správní soud musel i v této části kasační stížnosti dát stěžovateli částečně za pravdu,
neboť napadená rozhodnutí nesou částečně prvky nepřezkoumatelnosti a tolerance zahájení
řízení a skončení v tentýž den, kdy je k dispozici kontrolní závěr, jenž je podkladem
pro takové rozhodnutí, je tak hrubým porušením procesních zásad, že se jím měl zabývat
k námitce stěžovatele i městský soud, který ji však pominul a svůj náhled na tuto procesní
otázku do rozhodnutí nepojal. V tomto ohledu je tedy rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné
(§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
Pokud stěžovatel napadá rozhodnutí soudu pro některé nepřesnosti (zjevné
nesprávnosti v odůvodnění), pak v některých ohledech má pravdu, avšak v jiných zase nikoliv
- soud například již v úvodu odůvodnění zavedl zkratku „zákon“ pro zákon č. 589/1992 Sb.,
takže nelze pochybovat o jaké normě hovoří, užívá-li výraz „zákon“. Ostatní nepřesnosti jsou
evidentními chybami v psaní, takže nezpůsobují samy o sobě nepřezkoumatelnost rozsudku
městského soudu.
Shora uvedené právní závěry učinil Nejvyšší správní soud i při vědomí, že zamezení
opakování kontroly odvodů pojistného může v některých případech vést ke sporu o výši
vyměřovacího základu pro stanovení dávky (zejména důchodového pojištění), ovšem
při šetření proporcionálního rozložení povinnosti střežit svá práva mezi stát (a jeho státní
rozpočet), zaměstnavatele jako toho, kdo je povinen odvádět pojistné, a zaměstnance jako
pojištěnce s jeho nároky v oblasti nemocenského a důchodového pojištění, případně v oblasti
zaměstnanosti, došel k závěrům, které jsou obsahem shora podaného odůvodnění,
přičemž tyto závěry podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu respektují i ústavně
vymezené hranice státní moci ve vztahu k jednotlivci, v posuzované věci v postavení
zaměstnavatele povinného k odvodu pojistného (jako poplatník i jako ten, kdo odvádí
pojistné, které je povinen platit zaměstnanec). Ochrana zaměstnance v postavení pojištěnce
pro případy, kdy zaměstnavatel nesplnil svou zákonnou povinnost ve vztahu k odvodu
pojistného, je pak na úrovni zákonných norem v oboru sociálního pojištění zajištěna,
a to nejen způsoby shora zmíněnými v tomto rozhodnutí.
Poněvadž Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou potud,
pokud stěžovatel namítal nepřípustnost bezdůvodné opakované kontroly vyměřovacích
základů pro pojistné za období od roku 1997 do 30. 11. 2001, a dílčí nepřezkoumatelnost
napadených správních aktů, pro kterou měly být zrušeny, zrušil napadený rozsudek a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V tomto řízení je právním
názorem zde vysloveným vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.). O nákladech řízení o kasační stížnosti
bude rozhodnuto městským soudem v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu