ECLI:CZ:NSS:2006:6.ADS.43.2005
sp. zn. 6 Ads 43/2005 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci
žalobce: J. F., zastoupen JUDr. Alešem Vídenským, advokátem, se sídlem Ostrava -
Moravská Ostrava, Sokolská 22, proti žalovanému: Magistrát města Ostravy, se sídlem
Ostrava, 30. dubna 3130/2D, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 15. 2. 2005, č. j. 38 Cad 29/2004 - 19,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 2. 2005, č. j. 38 Cad 29/2004 - 19,
se ruší a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadá kasační stížností shora označený rozsudek
Krajského soudu v Ostravě, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 15. 9. 2004, č. j. SVZ/1/17971/2004/Hut, který jako správní orgán II. stupně potvrdil
rozhodnutí Úřadu městského obvodu Ostrava - Jih ve věci odnětí dávky sociální péče ze dne
13. 7. 2004, č. j. 2004/750/SOC/Lar, a odvolání stěžovatele podané proti tomuto rozhodnutí
orgánu I. stupně zamítl.
Stěžovatel namítá, že krajský soud jen velmi stručně v podstatě cituje odůvodnění
rozhodnutí žalovaného, aniž by svůj právní závěr náležitě odůvodnil; stěžovatel přitom
vyjadřuje přesvědčení, že zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, v §7 odst. 2 dává
správnímu orgánu pouze možnost za vymezených okolností dávku odejmout, nejde tedy
o povinnost, a v případě, že správní orgán tuto možnost využije, musí svůj postup náležitě
odůvodnit, nikoliv postupovat formalisticky a automaticky, nýbrž s ohledem na postavení
každého příjemce dávek. Stěžovatel zastává názor, že v řízení o dávku sociální péče je nutno
brát ohled na okolnosti každého případu, a pokud k nim nebylo v jeho věci přihlédnuto,
pak jak správní orgán, tak soud věc neposoudil správně. Jako konkrétní okolnosti své věci
stěžovatel uvádí, že podmínka nároku na dávku, kterou měl osvědčit, spočívající v prokázání
snahy o zvýšení příjmů vlastním přičiněním, je nesplnitelná, jestliže příjemce dávky žije
pouze ze sociálních dávek. Stěžovatel neměl žádné prostředky k tomu, aby podával inzerci,
písemně korespondoval, telefonoval a zajímal se o získání práce prostřednictvím internetu.
Pravidelně navštěvuje úřad práce a plní všechny povinnosti uchazeče o zaměstnání, nikdy
žádnou nabídku úřadu práce neodmítl. Problém byl v tom, že mu byla nabízena obsazená
místa a vyvěšeny byly zastaralé nabídky. Navíc žádný předpis neukládá zaměstnavatelům
potvrzovat osobám, které se u nich zajímají o možnost pracovat, vydávat nějaké potvrzení,
že se u nich konkrétní osoba o práci zajímala. Za těchto okolností neměl stěžovatel možnost
jakkoli prokázat, že se o zaměstnání ucházel. Není mu také jasné, jak by měl prokazovat,
že například telefonoval z veřejného automatu. Navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu
a přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, v němž uvedl, že postupoval v souladu
s §7 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, podle něhož měl možnost po předchozím
upozornění odejmout dávku sociální péče, pokud její příjemce neosvědčí rozhodné
skutečnosti. Jednalo se o osvědčení vlastních aktivních kroků při hledání zaměstnání,
což se stalo jednou z podmínek nároku pro přiznání dávek sociální potřebnosti podle §1 až 4
cit. zákona od 1. 1. 2004. Správní orgán příslušný k přiznání dávky je povinen zkoumat,
jak žadatel či příjemce přistupuje aktivně k získání zaměstnání a žadatel (příjemce) je povinen
splnění této podmínky prokázat. Ve vyjádření žalovaný poukazuje na skutečnost, že důkaz
požadovaný po stěžovateli byl možný i čestným prohlášením či postačovalo by i tvrzení,
které by pak následně správní orgán ověřoval. Stěžovatel však ani neuvedl, kdy, kde a jak se
o zaměstnání zajímal. Žalovaný tvrdí, že bylo přihlédnuto ke všem těmto skutečnostem,
individuálním možnostem a schopnostem stěžovatele, a teprve poté bylo rozhodnuto o odnětí
dávky sociální péče. Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Ze správního spisu předloženého žalovaným plynou pro věc jako podstatná následující
zjištění:
Stěžovatel podal 30. 7. 2003 žádost o dávky sociální péče; od 8. 10. 2002 byl evidován
jako uchazeč o zaměstnání na příslušném úřadu práce, podpůrčí doba pro poskytování
podpory v nezaměstnanosti (hmotného zabezpečení) skončila 7. 4. 2003. Stěžovatel
je svobodný, narozen v roce X, žije sám v bytě 1 + 1, který je ve vlastnictví bytového
družstva. Z jeho podání, jež jsou obsahem správního spisu, plyne, že je vyučen v oboru
pěstitel - mechanizátor, pracoval na odprašnění ocelářských pecí, absolvoval svářečský kurs.
V předchozím období byl v evidenci úřadu práce od 1. 11. 2000 do 30. 9. 2001, dávky
sociální péče tehdy pobíral od 1. 6. 2001 do 30. 9. 2001. Dávka sociální péče podle zákona
č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, byla stěžovateli přiznána rozhodnutím shora
uvedeného orgánu I. stupně ze dne 8. 8. 2003, č. j. 03/736/SOC/gen, od 1. 7. 2003; výše
dávky byla v následujících měsících (do odnětí dávky od 1. 7. 2004) proměnlivá podle výše
příjmu stěžovatele a nákladů spojených s bydlením (příjmem byl pouze příspěvek na bydlení
ze systému státní sociální podpory), průměrně se dávka pohybovala ve výši okolo 3800 Kč
měsíčně, s tím, že stěžovateli byly hrazeny skutečné náklady spojené s bydlením – podvakrát
obdržel i jednorázovou dávku určenou ke krytí jednorázových zvýšených výdajů spojených
s doplatky za elektřinu, odvoz odpadu a dodávku teplé a studené vody. Dne 13. 4. 2004
převzal stěžovatel písemné poučení o změnách právní úpravy poskytování dávek sociální péče
od 1. 1. 2004; v tomto poučení, jež je patrně formulářového typu, a je stylizováno jen stěží
srozumitelnou češtinou – poznámka Nejvyššího správního soudu - je mimo jiné uvedeno:
“1. Při zkoumání zvýšení příjmu vlastním přičiněním se tímto rozumí dle §1 odst. 3 písm. a) – snaha o zvýšení příjmu vlastní
prací (tuto snahu lze zejména považovat ucházení se o zaměstnání u právnických či fyzických osob ve smyslu zákona
č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (§5 a následující), prokazatelné využití příslušné inzerce,
využití nabídek na INTERNETU, osobní kontakty se zaměstnavateli, písemná korespondence, telefonáty apod). Tuto aktivitu
je občan povinen osvědčit (§7 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti) při prováděných kontrolách nároku na dávku sociální
potřebnosti a její výplatu, a to doložením příslušných inzerátů, názvů firem, jména osob, se kterými bylo jednáno, telefonní
kontakt, písemnou odpověď při ucházení se o pracovní místo (výsledek výběrového řízení), apod.“. Téhož dne
stěžovatel udělil orgánu I. stupně souhlas s ověřením skutečností rozhodných pro řízení
o dávku sociální péče a pro posouzení nároku na její další poskytování dle §7 odst. 1 zákona
o sociální potřebnosti. Dne 9. 6. 2004 se dostavil stěžovatel k orgánu I. stupně, kde byl
poučen (podle znění protokolu zde sepsaného), že si „musí zvýšit příjem vlastním
přičiněním …“ a „do 12. 7. 2004“ musí „doložit aktivitu“, jinak bude dávka „zastavena
nebo odejmuta“. Téhož dne sepsal stěžovatel obsáhlé podání, které podal u orgánu I. stupně
a adresoval je žalovanému; v něm vyjádřil svůj názor na právní úpravu přijatou zákonem
č. 422/2003 Sb., účinnou od 1. 1. 2004. Především je z tohoto podání jasně patrno,
že stěžovatel je osobou, která přes nesouhlas s novou normou uvažuje o jejím dopadu
a racionalitě. Výslovně uvedl, že přece není nikterak těžké předložit doklady o snaze
ke zvýšení příjmu, zaměstnavatelé rádi potvrzují navštívenky nezaměstnaným, to je osobní
zkušenost stěžovatele. Jednání správních orgánů je podle stěžovatele možná vedeno literou
zákona, ale nikoli dobrými mravy a ctí. Jde o represi nejslabší sociální skupiny obyvatelstva.
Přijetí takové právní úpravy jejími adresáty je podle stěžovatele možné jen tehdy, pokud
by byla koncipována jako pozitivní a motivující, ale nikoli jako urážející. Stěžovatel
připomíná, že vše by bylo jiné, kdyby nabídka volných pracovních míst byla jen mírně
pod úrovní míst potřebných, pak by restrikce v sociálních dávkách byla podle stěžovatele
opodstatněná. „Jedním dechem „– říká stěžovatel – „ politici přiznávají, že je vysoká
nezaměstnanost, ale současně šikanují nezaměstnané ukládáním povinnosti dosvědčovat,
že mají zájem o práci“. Přenášení povinnosti dokazování na příjemce dávek, že mají zájem
o práci je jen ulehčením práce správních orgánů, které by naopak měly soustředit svou činnost
na to, aby dokázaly, že občan zájem o práci nemá. Snést kvantum důkazů, že zájem o práci
má, není podle stěžovatele až tak nemožné, otázka je, zda to bude pravda. Žalovaný dopisem
ze dne 30. 6. 2004 stěžovateli odpověděl, že správní orgán I. stupně postupoval podle zákona
účinného od 1. 1. 2004, využil tiskopisů a formulářů, které jsou standardní a vycházejí
z metodických pokynů Ministerstva práce a sociálních věcí. Státní moc byla tedy vůči
stěžovateli uplatněna v mezích zákona a způsobem, který zákon stanoví. Pokud jde o činnost
úřadů práce, bylo stěžovateli doporučeno obrátit se na Ministerstvo práce a sociálních věcí
a pokud jde o práci zákonodárců, daňové úniky a další poznámky, které byly obsahem podání,
odkázal žalovaný na poslance a senátory daného regionu případně výbory Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR. Protokol sepsaný orgánem I. stupně dne 12. 7. 2004 svědčí o tom,
že se stěžovatel k tomuto orgánu dostavil, přičemž uvedl, že žádné doklady o tom, že si sám
hledal zaměstnání nepředkládá, neboť to považuje za šikanování. Správní orgán I. stupně
pak 13. 7. 2004 vydal rozhodnutí, kterým podle §96 odst. 1 a 4 zákona č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení, zákona č. 114/1998 Sb., o působnosti orgánů ČR, §7 zákona
č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu a zákona
o správním řízení odejmul ode dne 1. 7. 2004 opakovanou dávku sociální péče 3902 Kč.
Odůvodnění:
bylo pojato do jedné věty v tom smyslu, že ve stanovené lhůtě stěžovatel
neosvědčil skutečnosti rozhodné pro výplatu dávky – nedoložil doklady o vlastní aktivitě
při hledání vhodného zaměstnání. K tomu byl dne 9. 6. 2004 vyzván, a protože tak do dne
rozhodnutí neučinil, byla dávka odňata. Na základě odvolání, které stěžovatel podal,
rozhodoval ve věci žalovaný; odvolání zamítl a napadené rozhodnutí orgánu I. stupně
potvrdil. V odůvodnění uvedl, že prokázání vlastní aktivity při hledání zaměstnání je jednou
z rozhodných skutečností, neboť podle §1 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti, se považuje
za sociálně potřebného jen ten, jehož příjmy nedosahují částek životního minima, a jenž
si nemůže tento příjem zvýšit vlastním přičiněním. Vlastním přičiněním se rozumí i zvýšení
příjmu vlastní prací, přičemž podle §3 odst. 5 cit. zákona se občan vedený v evidenci
uchazečů o zaměstnání nepovažuje za sociálně potřebného, pokud neprojevuje snahu
zabezpečit si zvýšení příjmu vlastní prací. Orgán I. stupně byl proto povinen zkoumat vlastní
aktivitu stěžovatele k získání zaměstnání, přičemž stěžovatel byl povinen plnění této
podmínky prokázat. Protože tuto povinnost stěžovatel nesplnil, a o následcích byl poučen,
přičemž nedoložená aktivita při hledání zaměstnání je nedostatečná vzhledem k délce období,
k němuž se vztahuje, byla dávka odejmuta právem.
Ze soudního spisu Krajského soudu v Ostravě plyne, že stěžovatel požádal
o ustanovení advokáta pro sepsání žaloby proti rozhodnutí žalovaného, krajský soud žádosti
vyhověl, žaloba byla ustanoveným advokátem sepsána a podána 22. 11. 2004; v žalobě
stěžovatel tvrdil, že byl zkrácen na svých sociálních právech. Žalovaný nijak své rozhodnutí
nekonkretizoval na stěžovatelův případ, rozhodnutí je ryze formální. Žalobce poukázal na to,
že je dlouhodobým příjemcem dávek sociální péče, nemá prostředky na inzerci, poštovné,
telefonáty, natož internet. Plní povinnosti uchazeče o zaměstnání, popisoval situaci na úřadu
práce (odstranění informačního kiosku, připichování nabídek, které si lze sotva opsat),
absence zákonné povinnosti zaměstnavatelů potvrzovat, že se u nich stěžovatel ucházel
o práci, aniž tam byl vyslán úřadem práce. Stěžovatel neměl žádnou jinou možnost získat
zaměstnání, ale neměl ani možnost prokázat, že se o ně ucházel. Nemá přístup na internet,
jak by prokazoval telefonáty volaje z veřejného automatu, mu není jasné. Není možné donutit
zaměstnavatele potvrzovat negativní skutečnost, že pracovní místo nemají. Dále namítal
i porušení procesních práv v řízení před správními orgány. Žádal rovněž o přiznání
odkladného účinku žalobě. Krajský soud žalobu zamítl dne 15. 2. 2005, shledav ji
nedůvodnou. Právně se postavil na pozici žalovaného, přičemž skutkové rozpory
nezaznamenal a právně pokládal postup žalovaného za korektní; citoval přitom jako jediné
relevantní ustanovení §7 odst. 1 a 2 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti,
podle něhož je žadatel či příjemce dávky povinen osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok
na dávku, její výši a výplatu, nesplní-li tuto povinnost, může být dávka po předchozím
upozornění odejmuta (výplata zatavena). Krajský soud shledal, že tato úprava byla aplikována
ve stěžovatelově případě důvodně, neboť žalobce nedoložil, že se ucházel o zaměstnání,
ale odmítl to s poukazem na vlastní přesvědčení, že jde o šikanování. Neoznačil žádného
zaměstnavatele, u kterého se o práci ucházel, ani neoznačil, který zaměstnavatel konkrétně mu
odmítl vydat potvrzení o tom, že se u něj o práci ucházel. Podle krajského soudu stěžovatel
nedoložil svou aktivitu při hledání zaměstnání (v odůvodnění je uvedeno, že „neoznačil
skutečnosti rozhodné pro nárok“, to je zřejmě chyba v psaní, NSS usuzuje, že krajský soud
chtěl vyjádřit, že stěžovatel neosvědčil, nikoli neoznačil skutečnosti …), a proto se krajský
soud ztotožnil s právním názorem správních orgánů obou stupňů.
Nejvyšší správní soud po zjištění, že kasační stížnost byla podána včas, osobou
oprávněnou, projednal ji vázán rozsahem a důvody v ní obsaženými (§109 odst. 2, 3 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“) a shledal, že tato kasační stížnost byla
podána důvodně.
Stěžovatel namítá chybné právní posouzení věci krajským soudem, uplatňuje tedy
důvod obsažený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a dále nedostatek odůvodnění, a tedy
nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu; posledně uvedená námitka by mohla být
důvodem spadajícím pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud v logice posloupnosti posuzování kasačních námitek nejprve
shledává, že napadený rozsudek nepřezkoumatelným není, byť jeho důvody jsou podány zcela
stručně, nicméně právní názor krajského soudu je pro Nejvyšší správní soud zcela čitelný.
Tato námitka tedy důvodná není.
Pokud jde o nesprávné posouzení právní otázky, může k němu dojít buď tak,
že krajský soud aplikuje na věc právní normy, které na věc nedopadají, anebo dopadají pouze
částečně, anebo aplikuje normy sice přiléhavé, ale jejich interpretace z hlediska požadavků
kladených na výklad práva Nejvyšším správním soudem neobstojí.
V posuzované věci není sporným skutkový děj; je tedy nutno zkoumat, zda krajský
soud aplikoval správné právní normy a poté je nutno vyřešit, zda jejich výklad je možno podat
prvoplánově a v podstatě přestat na gramatickém vyjádření normy, či zda je nutno právní
normy posuzovanou věc regulující podrobit výkladu, jenž snese sofistikovanější kritéria.
Přitom nelze odhlédnout, a to Nejvyšší správní soud zdůrazňuje na místě prvém,
že předmětem řízení bylo právo zaručené předpisy ústavního pořádku, a to čl. 30 odst. 2
Listiny základních práv a svobod, a to právo každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou
pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Jde o sociální
susbystém, jenž dotváří sociální síť vyspělých demokracií a za určitých sociálně vypjatých
situací, kterým v realitě dnešního světa může být vystaven každý jedinec, je právě tím
systémem, jenž je způsobilý nedopustit propad členů společnosti do sociální beznaděje
a přispívat tak k sociálnímu smíru společnosti. Přestože takového práva se lze domáhat jen
v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí, nelze odhlédnout od ústavní direktivy,
která zní: stát je povinen zajistit takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních
životních podmínek v situaci, kdy je kdokoliv v hmotné nouzi (přestože tak tato sociální
situace předpisy doposud účinnými nebyla klasifikována, převážně se hovořilo o situaci
„sociální potřebnosti“). Pokud takovou pomoc stát zajistit odepře, pak jde o situaci, kterou
z hlediska osoby nacházející se v této situaci nutno posuzovat doslova jako „ultima ratio“;
jestliže je tento výraz v diplomatické řeči užíván k vyjádření faktu přerušení diplomatických
styků, zde dává stát najevo, že s takovou osobou „přerušuje“ přátelský a napomáhající
kontakt, neboť se dopustila takových zákonem definovaných jednání či opomenutí,
že si prostě pomoc nezaslouží. Pokud pak zákon takový stav „ultima ratio“ připouští, musí
se tak dít za podmínek, jež jsou definovány naprosto jasně a přehledně, logicky právně
bezchybně, ve všech souvztažnostech právního řádu, jedním slovem právně naprosto
předvídatelně tak, aby jedinec, jehož se může taková úprava dotýkat, měl naprostou právní
jistotu, jak se má chovat a jaké následky svým jednáním vyvolá. Pokud pak taková úprava
shora uvedená kritéria nesplňuje bezezbytku, musí soud, jenž je povolán k ochraně veřejných
subjektivních práv, svým ústavně konformním výkladem interpretovat právní normy
podle principů a zásad, jimiž je i z hlediska ústavního takový postup ovládán, nedojde-li
ovšem k závěru, že právní úprava není v souladu s ústavními principy a nepředloží věc
k posouzení Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy).
Nejvyšší správní soud posuzoval věc podle právních předpisů, jak byly účinné v době
vydání rozhodnutí žalovaného, tedy v září 2004.
Z hlediska práva aplikovatelného na projednávanou věc je třeba vzít z hlediska
hmotněprávního v úvahu zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, zákon
č. 463/1991 Sb., o životním minimu, zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, z hlediska
organizačního a procesního zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky
v sociálním zabezpečení a zákon č. 71/1967 Sb., správní řád. Stranou pozornosti nelze
ponechat ani jedinou mezinárodněprávní úpravu, jež se projednávané věci přímo dotýká,
a to čl. 13 Evropské sociální charty (Sdělení MZV publikované pod č. 14/2000 Sb.m.s.)
– Česká republika se zavázala respektovat všechny odstavce článku 13, uvedená smlouva
vstoupila v účinnost 3. 12. 1999; soud je vedle zákona vázán i mezinárodní smlouvou, která
je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Charta splňuje požadavky čl. 10 Ústavy,
byla vyhlášena, Parlament s ní vyslovil souhlas, Česká republika je jí vázána – stanoví-li
mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. V této
souvislosti se nejeví jako rozhodující polemika vedená při vyslovování souhlasu
v Parlamentu, zda jde o smlouvu o lidských právech, nicméně Evropská unie ji chápe
jako referenční hledisko úrovně lidských práv (čl. 136, ex čl. 117 Smlouvy o založení
Evropského společenství stanoví, že „Společenství a členské státy, respektujíce základní
sociální práva, jak jsou stanovena v Evropské sociální chartě podepsané v Turínu 18. 10. 1961
... sledují následující cíle: …“) S ohledem na nepominutelné souvislosti s právní úpravou
zaměstnanosti nutno vzít v potaz rovněž tehdy účinný zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti.
Procesněprávní a organizační normy Nejvyšší správní soud ponechal stranou
pozornosti, neboť k nim námitka kasační stížnosti nesměřovala; byl oprávněn je zkoumat,
pokud by zjistil, že jde o akty nicotné pro nedostatek pravomoci správních orgánů ve věci
rozhodnout.
Z hlediska hmotněprávního je nutno vyhledat normy, které upravují nárok na dávky
sociální péče podmíněné sociální potřebností, nárok na jejich výplatu a podmínky, za nichž
lze přiznanou dávku odejmout.
Zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, jenž podle §2 odst. 1 písm. b)
pod věcný rozsah své působnosti zahrnul sociální péči, v §73 vymezoval pojem sociální péče
m. j. jako pomoc občanům, jejichž životní potřeby nejsou dostatečně zabezpečeny příjmy
z pracovní činnosti, dávkami důchodového nebo nemocenského zabezpečení, popřípadě
jinými příjmy, anebo kteří bez pomoci společnosti nemohou překonat obtížnou životní situaci.
Jako nástroje sociální péče cit. zákon stanovil m. j. poradenskou činnost a poskytování dávek
a služeb. Podle §90 odst. 1 cit. zákona občanům, jejichž životní potřeby nejsou zabezpečeny
příjmy z výdělečné činnosti nebo jinými příjmy, popřípadě dávkami, a příslušný orgán jim
nemůže zajistit vhodné zaměstnání, poskytují příslušné orgány peněžité a věcné dávky. Nárok
na dávku sociální péče vzniká dnem splnění podmínek stanovených zákonem č. 100/1998 Sb.,
o sociálním zabezpečení, popřípadě prováděcími předpisy (§94 odst. 1), nárok na výplatu
dávky vzniká splněním podmínek stanovených pro vznik nároku na dávku a její výplatu
a podáním žádosti o přiznání nebo vyplácení dávky, pokud není stanoveno, že takové žádosti
není třeba (§94 odst. 2). Podle §96 odst. 1 cit. zákona zanikl-li nárok na dávku nebo zjistí-li
se, že dávka byla přiznána neprávem, dávka se odejme. Dávka se odejme ode dne
následujícího po dni, jímž uplynulo období, za které již byla vyplacena (§96 odst. 4). Dávky
sociální péče se vyplácejí dopředu v pravidelných měsíčních lhůtách určených plátcem dávky,
nestanoví-li jinak prováděcí předpis (§101 odst. 1 cit. zákona). Příjemce dávky je povinen
písemně ohlásit příslušnému orgánu do osmi dnů změny ve skutečnostech rozhodných
pro trvání nároku na dávku, její výši a výplatu (§106 odst. 1 cit. zákona). Povinnost osvědčit
skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu, je zakotvena v §106 odst. 2
cit. zákona; cit. ustanovení obsahuje i sankci v podobě zastavení výplaty dávky, pokud
příjemce výzvě k osvědčení rozhodných skutečností nevyhoví.
Podle §2 odst. 2 zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu, občanům, jejichž příjmy
nedosahují životního minima a kteří si nemohou tyto příjmy zvýšit vzhledem ke svému věku,
zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním, zejména vlastní prací,
se poskytuje pomoc; způsob a formu poskytování, další podmínky a úroveň této pomoci
stanoví zvláštní předpisy.
Zvláštním předpisem, jenž měl především na mysli zákon o životním minimu,
je zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti. Poněvadž v posuzované věci jde o nárok
jednotlivce žijícího samostatně, nebude třeba se zaobírat institutem tzv. společně
posuzovaných osob a na stěžovatele bude možno vždy pohlížet buď v pozici žadatele,
či příjemce dávky. Novelizací provedenou s účinností od 1. 1. 2004 zákonem č. 422/2003 Sb.
byly provedeny změny, v jejichž důsledku byla úprava vztahující se k posuzované věci
následující: jednorázové nebo měsíčně se opakující peněžité dávky se podle tohoto zákona
poskytují občanu, který se považuje podle tohoto zákona za sociálně potřebného (§4 odst. 1).
Občan (zde nutno mít obecně na paměti, že v souladu s čl. 42 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod, pokud dosavadní předpisy používají pojmu „občan“, rozumí se tím každý člověk,
jde-li o základní práva a svobody, které Listina přiznává bez ohledu na státní občanství,
a proto je výraz „občan“ v těchto předpisech citovaným ustanovením Listiny překonán)
se podle §1 odst. 1 cit. zákona považuje za sociálně potřebného, jestliže jeho příjem
nedosahuje částek životního minima stanovených zvláštním zákonem a nemůže si tento
příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů
vlastním přičiněním. Zvýšení příjmu vlastním přičiněním se předpokládá (§1 odst. 3
cit. zákona) třemi způsoby: a) vlastní prací, b) řádným uplatněním zákonných nároků
a pohledávek (určité výjimky, kdy se ipso facto uznává, že tak učinit nelze, zákon stanoví
explicitně), c) prodejem nebo využitím vlastního majetku (výjimky stanoví odstavec 4 §1
cit. zákona.). Pro způsob zvýšení příjmu vlastní prací, jenž pro posouzení projednávané věci
má rozhodující význam, stanoví zákon (§1 odst. 5) výjimky, jejichž naplnění žadatele
o dávku ex lege vyjímá ze zkoumání, zda si mohou zvýšit příjem vlastní prací (věk, rodinná
situace – péče o děti, péče o bezmocného člena rodiny, nezaopatřenost žadatele).
I když příjem občana nedosahuje částek životního minima, nepovažuje se za sociálně
potřebného, jestliže není v pracovním nebo obdobném poměru ani nevykonává samostatnou
výdělečnou činnost a není veden v evidenci uchazečů o zaměstnání (to neplatí u skupin
občanů, u nichž se nezkoumá, zda si mohou zvýšit příjem vlastní prací podle §1 odst. 5).
Podle §3 odst. 5 se nepovažuje za sociálně potřebného uchazeč o zaměstnání (občan vedený
v evidenci uchazečů), pokud neprojevuje snahu zabezpečit si zvýšení příjmu vlastní prací
(ustanovení §3 odst. 5 bylo opatřeno poznámkou č. 16 odkazující na §6 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti č. 1/1991 Sb., jenž uváděl, že vhodné zaměstnání si občan zabezpečuje sám
nebo za pomoci příslušného úřadu práce). Podle §7 odst. 1 je žadatel o dávku nebo její
příjemce povinen osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok, její výši nebo výplatu, dát
písemně souhlas k ověření těchto skutečností a na výzvu se osobně dostavit k příslušnému
orgánu, nebrání-li tomu těžko překonatelné překážky, zejména zdravotní stav. Podle odst. 2
nesplní-li žadatel o dávku, příjemce dávky, ve lhůtě stanovené příslušným orgánem
povinnosti uvedené v odstavci 1, může být po předchozím upozornění žádost o dávku
zamítnuta, výplata dávky zastavena nebo dávka odejmuta. Přechodná ustanovení zákona
č. 422/2003 Sb. (čl. II) stanovila, že pokud jde o případ, kdy k 1. 1. 2004 dávka náleží,
příslušný orgán nejpozději do 30. 6. 2004 posoudí nárok na dávku podle změn, jež nabyly
účinnosti 1. 1. 2004, jiné změny než zvýšení dávky se provedou nejdříve ode dne nového
rozhodnutí. Zákon č. 482/1991 Sb., ve znění zákona č. 422/2003 Sb., bude v následujícím
textu označován jako „zákon o sociální potřebnosti“.
Podle §4a zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním
zabezpečení, obecní úřad při poskytování dávek sociální péče poskytuje občanům odbornou
pomoc.
Zákon o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.), jenž byl účinným předpisem v době,
kdy žalovaný rozhodoval, stanovil v §1 odst. 5, že občan má právo svobodně si zvolit
své zaměstnání a vykonávat je na celém území České republiky nebo si může zabezpečit
zaměstnání v zahraničí (čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv ostatně stanoví, že každý má
právo na svobodnou volbu povolání, každý má právo získávat prostředky pro své životní
potřeby prací čl. 26 odst. 3 Listiny). Právo na zaměstnání podle §1 odst. 3 cit. zákona
zahrnovalo i právo na zprostředkování pracovního uplatnění ve vhodném zaměstnání.
Podle §6 odst. 1 si vhodné zaměstnání zabezpečuje občan sám nebo za pomocí příslušného
úřadu práce. O zprostředkování zaměstnání, jehož součástí je též činnost informační
a poradenská (§4 odst. 1), se občan uchází u úřadu práce, v jehož obvodu má trvalý pobyt
(§4 odst. 2). Úřady práce vedou evidenci volných pracovních míst, podle §19 odst. 2
zaměstnavatelé byli povinni do pěti kalendářních dnů oznamovat úřadu práce volná pracovní
místa a jejich charakteristiku a rovněž tak obsazení těchto míst.
Ratifikací Evropské sociální charty (sdělení MZV č. 14/2000 Sb.m.s.) se Česká
republika zavázala respektovat m. j. článek 13 této mnohostranné mezinárodní úmluvy,
jenž stanoví právo na sociální a lékařskou pomoc. Tento článek navíc představuje tzv. tvrdé
jádro úmluvy (podle čl. 20 odst. 1 musí smluvní strana převzít závazky alespoň pěti ze sedmi
pevně stanovených článků, z nichž jedním je článek 13). S cílem zajistit účinné uplatnění
práva na sociální (a lékařskou pomoc) se smluvní strany v čl. 13 zavázaly (1) zajistit, že každé
osobě, která je bez přiměřených prostředků a která není schopna si takové prostředky zajistit
buď sama vlastním úsilím nebo je získat z jiných zdrojů, zejména prostřednictvím dávek
ze systému sociálního a zabezpečení, bude poskytnuta přiměřená pomoc a v případě nemoci
i péče nezbytná podle jejího stavu (2) stanovit, že každému se může dostat prostřednictvím
kompetentních veřejných nebo soukromých služeb dostat takového poradenství a osobní
pomoci nezbytné k zabránění, odstranění nebo zmírnění stavu potřebnosti jednotlivce nebo
rodiny. Právní výklad (hodnocení souladu vnitrostátního práva a praxe se závazky plynoucími
z Evropské sociální charty) činí Výbor pro sociální práva složený z nezávislých expertů,
jejich výklad obsažený v tzv. Závěrech (Conclusions) se předává Výboru ministrů rady
Evropy a Parlamentnímu shromáždění Rady Evropy a veřejně se publikuje při souhrnném
hodnocení národních zpráv o plnění přijatých závazků na základě čl. 21 a 22 Charty. Výklad
podávaný Výborem vychází z hodnocení konkrétních národních situací a formuluje obecně
požadované minimální evropské standardy. Právní úprava přijatá v České republice
od 1. 1. 2004 prozatím nebyla podle vědomostí Nejvyššího správního soudu předmětem
posouzení Výborem, nicméně tento orgán již několikrát posuzoval obdobné úpravy přijímané
v jiných členských státech, které jsou smluvními stranami Charty. Obecně je článek 13 odst. 1
Evropské sociální charty vykládán Výborem tak, že pomoc na jeho základě poskytovaná,
musí být poskytována tak dlouho, dokud potřeba trvá (Conclusions XIII - 4, obecný úvod
k Závěrům - veškeré citace výkladu Výboru v tomto odůvodnění podle Droits de l´homme,
cahiers de la Charte sociale. No 7, La protection sociale dans la Charte sociale européenne,
2e édition, du Conseil de l´Europe, 2000). Ačkoliv je sociální pomoc ve své podstatě dočasná
a pomáhá lidem překlenout výjimečné situace, dostatečné prostředky by měly být v podstatě
jediným kritériem pro odepření, přerušení nebo snížení pomoci. Výbor však zaznamenal,
že stále více smluvních stran podmiňuje vznik nároku a pokračování výplaty zaručeného
příjmu hledáním zaměstnání. Výbor si samozřejmě uvědomuje, že účelem těchto podmínek
je povzbudit sociální a profesionální reintegraci dotčených osob. Výslovně uvedl, že sociální
pomoc by neměla být omezena na výplatu příspěvku na živobytí a že konečným cílem
každého systému sociální pomoc musí být dosažení situace, kdy pomoc nebude dále
požadována, tj. kdy osoby, kterých se to týká, naleznou práci nebo procházejí odborným
výcvikem. Takové podmínky však Výbor považuje za slučitelné s Chartou „pouze do té míry,
pokud jsou tyto podmínky odůvodněné a plně odpovídají cíli poskytnout dlouhodobé řešení
problému deprivace zakoušené jednotlivcem“ v orig.: „… ces conditions ne sont pas
contraires a la Charte seulement dans la mesure ou (elles) sont raisonnables et ..s´integrent
pleinement a la perspective de solutions durables a l´état de dénuement dans lequel
se trouvent certaines personnes (Conclusions XIV - 1, p. 54). Výbor bedlivě posuzuje,
zda smluvní strany nepřekračují tato omezení, a tím nezbavují právo na sociální pomoc jeho
podstaty („si le droit a l´assistance sociale n´est pas vidé de sa substance“). Výbor požaduje
od smluvních stran informace, co se považuje za „vhodné“ zaměstnání, z jakých důvodů může
být pracovní místo nebo výcvik odmítnut, délka přerušení nebo snížení výplaty dávek
v případě neodůvodněného odmítnutí a existence jiné formy pomoci během této doby, počet
osob, kterých se to týká. Tyto žádosti Výboru a v minulosti projevené názory (považované
všeobecně za „case law“) tak podle názoru Nejvyššího správního soudu představují významné
vodítko pro utváření náhledu na aplikaci vnitrostátní úpravy ve vztahu ke závazkům přijatým
v souvislosti s ratifikací Charty. Obdobně nutno nahlížet na požadavek čl. 13 odst. 3,
aby smluvní strany zajistily možnost každému obdržet poradenskou a personální pomoc,
která je nutná k předcházení, odstranění nebo zmírnění stavu potřebnosti. Sociální a pracovní
reintegrace těchto osob podle názoru Výboru závisí na účinnosti těchto opatření,
podle Výboru jde o základní doplněk závazku uvedeného v čl. 13 odst. 1. Vyžaduje se,
aby služby zahrnovaly preventivní akce, doprovod a péči (tedy identifikaci příčin stavu
potřebnosti, přičemž nabídka pracovních příležitostí podle názoru Výboru spolu s odborným
výcvikem nebo rekvalifikací tvoří základní prvek strategií pro odstranění chudoby;
tyto služby musí být vybaveny dostatečně kvalifikovanými pracovníky).
Pokud má Nejvyšší správní soud odpovědět na prvou položenou otázku, zda krajský
soud užil právní ustanovení všech předpisů, která jsou pro posuzovanou věc relevantní, musí
odpovědět, že nikoli. Ustanovení §7 zákona o sociální potřebnosti představuje jen dílčí
úpravu, a to v případě stěžovatele úpravu řešící jen určité důsledky předchozích dějů; bylo
proto z hlediska krajského soudu na místě zabývat se veškerými právními souvislostmi odnětí
dávky sociální péče jako důsledku deklarované neposkytnuté součinnosti ze strany
stěžovatele. Především bylo nutno postavit najisto, jaké jsou podmínky nároku na dávky
sociální péče, kdy nárok vzniká, kdy vzniká nárok na výplatu, zda a jak příslušné předpisy
řeší časové souvislosti posuzování podmínek nároku, či podmínek nároku na výplatu, zda
a jak je upravena průběžná kontrola trvání podmínek nároku, to vše s ohledem na přechodná
opatření plynoucí z čl. II zákona č. 422/2003 Sb. Jde o posouzení sine qua non,
neboť stěžovateli bylo kladeno za vinu, že neosvědčil v průběhu pobírání přiznané dávky
sociální péče existenci jedné z podmínek, jež byla do právní normy včleněna 1. 1. 2004. Bylo
potřeba posoudit, zda zákon stanoví, jak splnění takové podmínky posuzovat z hlediska
plynutí času. Podle shora citovaného zákona č. 100/1998 Sb. vzniká nárok na tuto dávku
splněním podmínek stanovených tímto zákonem – vzniká tak prvý výkladový problém; nutno
totiž dovodit, zda tato úprava dopadá i na nároky na dávky sociální péče, jejichž podmínky
stanoví zvláštní zákony. Zde nutno vyjít z výkladu historického, který objasní, že cit. zákon
č. 100/1988 Sb., byl ve své době koncipován jako všezahrnující norma, postupnými
zásadními změnami společensko-ekonomickými (rok 1989, zánik federace, vznik České
republiky) byla též ovlivněna struktura norem v oblasti sociálních práv, která vykazuje
v oblasti sociální péče největší roztříštěnost. Nejvyšší správní soud se domnívá, že neexistuje
žádný rozumný důvod, proč nepřijmout závěr, že analogie legis je zde možná a připustit užití
obecných ustanovení zákona č. 100/1998 Sb. i na dávky, jejichž podmínky jsou upraveny
zákonem o sociální potřebnosti. Opačný závěr by totiž vedl k absolutnímu deficitu základních
úprav nutných k přiznávání těchto dávek. Jestliže tedy vyjdeme z premisy, že nárok vzniká
splněním podmínek, pak nutno vyjádřit, o jaké podmínky se jedná. Základní podmínkou
je existence příjmu nižšího než životní minimum (tato podmínka se zkoumá za období šesti
měsíců před podáním žádosti anebo ke dni podání žádosti /§1 odst. 7 zákona o sociální
potřebnosti/); v této množině jedinců, kteří nemají dostatečný příjem, se připojuje další
podmínka, že musí být buď v pracovním nebo obdobném vztahu, nebo vykonávat
samostatnou výdělečnou činnost, anebo být veden v evidenci uchazečů o zaměstnání (§3
odst. 3) – zde jsou ovšem předpisy již deficitní, neboť není jasné, k jakému okamžiku má být
tato podmínka splněna, třetí podmínkou je, že si jedinec nemůže takto nízký příjem zvýšit
vlastním přičiněním (a to z vážných důvodů, přičemž v projednávané věci šlo o možnost
zvýšit si příjem vlastní prací) - ostatní kautely nejsou pro posuzovanou věc rozhodné.
V řízení, které je ovládáno správním řádem (§126 zákona č. 100/1998 Sb., o sociálním
zabezpečení), by tedy musely být předmětem zjištění skutkového stavu tyto okolnosti: úroveň
příjmu, personální status (existence evidence uchazeče o zaměstnání) a nemožnost zvýšit
si příjem vlastním přičiněním, v projednávané věci vlastní prací z vážných důvodů.
Pro jedince vedeného jako uchazeč o zaměstnání v příslušné evidenci pak zákon od 1. 1. 2004
stanovil jako čtvrtou podmínku nároku („… nepovažuje se za sociálně potřebného …“, tedy
„nemá nárok“) „projevovat snahu zabezpečit si zvýšení příjmu vlastní prací“.
Na tomto místě ovšem nutno zaznamenat rozpor mezi ustanovením §90 odst. 1
zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, jenž jako podmínky nároku na dávky
sociálně péče klade pouze dvě skutečnosti: nedostatečné příjmy a nemožnost zajistit vhodné
zaměstnání k tomu příslušným orgánem, a zákonem o sociální potřebnosti, který vymezuje
i jiné podmínky než cit. zákon č. 100/1988 Sb. Přestože zákon č. 100/1988 Sb. neobsahuje
odkaz na zvláštní předpisy, které dále podmínky poskytování sociální péče specifikují, nutno
vidět historické souvislosti vzniku všech těchto norem a uzavřít, že nejde o rozpor
nepřekonatelný; Nejvyšší správní soud vidí v zákonu č. 100/1988 Sb. pozůstatek obecné
normy upravující sociální zabezpečení, která byla zvláštními zákony později přijímanými
posléze významně modifikována – zde zákonem o životním minimu (jenž poprvé vymezil
na zákonné úrovni onu hranici „dostatečných příjmů“) a zákonem o sociální potřebnosti,
jenž precizoval další podmínky, za nichž jsou dávky poskytovány.
Prvou poznámkou, kterou musí Nejvyšší správní soud učinit k výkladu shora
uvedených právních předpisů, je konstatování, že právní úprava je deficitní z hlediska určení
časového momentu, k němuž se má upínat splnění podmínek nároku; k tomu je již na tomto
místě možno uvést, že pokud zákon stanoví jako podmínku nároku, že si jedinec nemůže
z vážných důvodů zvýšit příjem vlastním přičiněním, popřípadě, že „neprojevuje snahu …“,
pak je zcela esenciální nutností vymezit, k jakému momentu budou tyto podmínky zkoumány.
Obvyklý předpoklad užívaný v oblasti sociálního zabezpečení, že nárok vznikne splněním
časově poslední podmínky, zde nelze ze zřejmých důvodů (spočívajících ve specifičnosti
těchto podmínek) aplikovat. Uvedené právní předpisy rovněž nestanoví žádné zvláštní
podmínky pro výplatu dávek, takže lze usuzovat, že nárok na výplatu vzniká splněním
podmínek pro vznik nároku a podáním žádosti o dávku. Dalším problémem je dokazování
negativního faktu – prokázat, že někdo něco nemůže je v zásadě nemožné. Správní orgány
by tedy musely v řízení prokázat opak, že žadatel o dávku je schopen zvýšit si příjem vlastní
prací, anebo že mu v tom brání existence vážných důvodů, a opřít tento svůj závěr o řadu
skutkových zjištění. Pojem „vážné důvody“ je neurčitým právním pojmem, jenž musí být
správním orgánem vyložen (k postupu správních orgánů při aplikaci normy obsahující
neurčitý právní pojem zdejší soud již několikrát judikoval, srov. například rozsudek ze dne
28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 - 73, publikovaný pod č. 701/2005 Sb. NSS). V citovaném
rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl: „Při interpretaci neurčitého právního pojmu
se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi
případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam neurčitého pojmu objasnit.“
Totéž platí o výrazu „projevovat snahu zabezpečit si …“. Ovšem zásadně nutno uvést, že třetí
a čtvrtá podmínka jsou ve vnitřním logickém rozporu – jestliže si někdo může zvýšit příjem
vlastní prací (a je z nároku na dávky vyloučen), pak již není na místě zkoumat, zda projevoval
snahu zvýšit si příjem vlastní prací. Přitom právní norma (zákon o sociální potřebnosti)
tyto podmínky nijak hierarchicky nestaví. Nezbývá než věc vyložit po rozumu tak, že čtvrtá
podmínka se může uplatnit pouze tehdy, jsou-li dány vážné důvody, pro které si nelze zvýšit
příjem vlastní prací, a za této situace bude přistupovat zkoumání podmínky „projevené
snahy“. Jak shora uvedeno, „projevit snahu“ je opět neurčitý právní pojem, ke kterému musí
správní orgán za situace, kdy zákon nepodává žádnou interpretaci, přistoupit tak, jak již
správní soudy začasté vyložily. Zjišťování podkladů pro rozhodnutí pak bylo ovládáno §32
a násl. správního řádu, přičemž žadatele o dávku mohla stíhat povinnost osvědčit splnění těch
podmínek, jež pro něj byly evidentní a z předpisu jasně plynuly. Jestliže správní orgán jasně
nevyložil předem, co považuje za vážné důvody, pro které se toleruje, že žadatel si nezvyšuje
příjem vlastní prací (například v žádosti o dávku), stejně tak, pokud jde o „projevování snahy
zvýšit si příjem“, a to v jasně vymezeném časovém rámci, neboť ten ze zákona o sociální
potřebnosti neplyne (tj. zda věc je posuzována ke dni podání žádosti, a jsou-li podmínky
splněny, za jakých okolností lze podrobit příjemce dávky opětovnému zkoumání trvání
podmínek, zda každý den, či každý měsíc, či v jiném časovém období) . Teprve poté, co jsou
neurčité právní pojmy vyloženy, může je správní orgán konfrontovat se skutkovými
zjištěními. Pokud jde o deficity určení časových momentů, k nimž se má splnění podmínky
upínat, považuje je Nejvyšší správní soud v případech, kdy již byla dávka přiznána, za fatální
pro možnost přezkoumávat přiznanou dávku; zákon č. 100/1988 Sb. opravňuje dávku
odejmout, zjistí-li se, že nárok zanikl. Zákon o sociální potřebnosti umožňuje (§7) odejmout
přiznanou dávku jako sankční opatření, jestliže příjemce neosvědčí rozhodné skutečnosti,
k čemuž byl vyzván. Žádný ze shora citovaných zákonů však nestanoví správním orgánům
oprávnění v nějakých časových intervalech kontrolovat, zda podmínky, které žadatel splnil
při přiznání dávky, trvají každý den či měsíc či jinak určený časový úsek. Přechodné
ustanovení v zákoně č. 422/2003 Sb. uložilo správním úřadům posoudit nárok u přiznaných
dávek podle nových podmínek do 30. 6. 2004. Zde ovšem také nebylo nic řečeno tom,
k jakému časovému momentu mají být nové podmínky posouzeny. Tato časová neurčitost
by mohla být totiž velmi jednoduše zneužita až šikanózním způsobem, pokud by se jako
rozhodující oprávnění vzalo to, jež umožňuje po příjemci dávky žádat osvědčení skutečností
rozhodných pro nárok, jeho výši a výplatu, avšak neurčité právní pojmy nejsou jasně
vyloženy. Příjemci dávky totiž musí být předem (tedy předvídatelně) jasno, jaká konkrétní
„snaha“ a v jakých formách a v jakých časových souvislostech u něj bude hodnocena kladně,
a jaká nikoli; může pak osvědčovat jen skutečnost, jež byla jasně a konkrétně postavena
jako právě pro něj rozhodující – z tohoto hlediska je poučení, které stěžovateli bylo uděleno
13. 4. 2004, naprosto imperfektní. K právní úpravě přijaté k 1. 1. 2004 lze pak uvést: správní
orgány měly podle přechodných ustanovení posoudit nároky u všech již přiznaných dávek,
a to v šestiměsíčním období (od 1. 1. do 30. 6. 2004), a to podle kritérií zavedených
od 1. 1. 2004. Jednou z nově zavedených podmínek pro uchazeče o zaměstnání bylo ono
„projevování snahy zabezpečit si zvýšení příjmu vlastní prací“. Ve světle shora uvedených
výhrad je možno konstatovat, že bez ryze individuálního přístupu ke každému příjemci dávky,
podloženého individuálním „plánem na začlenění“, profesionální poradenskou činností ať již
ze strany úřadu práce či orgánů sociální péče, nemohlo přijaté opatření, které sledovalo
zesílení motivace k nalezení práce (alespoň tak Nejvyšší správní soud usuzuje z důvodové
zprávy k vládnímu návrhu zákona, tisk 394) být jakkoli účinné. Pokud byl přístup správního
orgánu takový, jak se projevil v projednávané věci, musela být právní úprava vnímána
ze strany příjemců dávek jako kontraproduktivní a nepřátelská. Jak hodnotit jinak situaci,
kdy dlouhodobě nezaměstnaný jedinec pobírající dlouhodobě sociální dávky je informován
těžko čitelným formulářem (těžko čitelným z hlediska formulací), že má „projevovat snahu“
velmi diskutabilně vymezenými způsoby; v tomto ohledu dává Nejvyšší správní soud zcela
za pravdu stěžovateli, že jedinec, jehož disponibilní příjem po úhradě nákladů bydlení činí
cca 2300 Kč měsíčně si těžko může kupovat pravidelně denní tisk, komunikovat na internetu
(zde Nejvyššímu správnímu soudu zbývá jen povzdech nad veškerými proklamacemi státních
orgánů o nástrojích sociálního začleňování, nemluvě o dostupnosti bezplatného přístupu
na internet); zcela nejasný zůstává vztah k předpisům o zaměstnanosti
– odkaz na §6 odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb., naprosto nic neřeší – toto ustanovení je ryze
proklamativní (kdo chce, si hledá práci sám, kdo nechce, obrátí se na úřad práce) – jistě
nebylo náhodou, že v novém zákoně o zaměstnanosti (č. 454/2004 Sb.) je nenajdeme.
Přitom tuto snahu měl stěžovatel projevovat od 9. 6. do 12. 7. 2004 (anebo od poučení o nové
právní úpravě, tedy od dubna 2004?). Jaký význam mělo právě toto jednoměsíční období
pro člověka, jenž byl poznamenán deprivací plynoucí z dlouhodobé závislosti na dávkách
sociální potřebnosti, jak lze z jeho podání jasně dovozovat? Pokud žalovaný v odůvodnění
svého rozhodnutí uváděl, že skutečnost, že stěžovatel nepředložil důkazy o „projevování
své snahy“ vztahoval k nějakému dlouhému období, a to přičetl stěžovateli k tíži, pak je toto
rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť není jasné, k jakému období se měla „snaha“ vztahovat.
Uvážíme-li, že podmínka byla do zákona začleněna 1. 1. 2004, snad žalovaný neuvažoval
o rektroaktivitě této podmínky, tedy že snad bylo třeba, aby se stěžovatel „více snažil“ již
před 1. 1. 2004. Projevy „snahy“ mohou být u různých jedinců velmi různorodé, a sociální
péče by měla být poskytována profesionály, kteří jsou znalí zásad sociální práce s jedinci
dlouhodobě závislými na dávkách tohoto typu.V této souvislosti neobstojí tvrzení žalovaného
ve vyjádření ke kasační stížnosti, že při rozhodování o odnětí dávky bylo přihlédnuto
k individuálním možnostem a schopnostem stěžovatele; toto tvrzení není nijak vyjádřeno
v rozhodnutí samém, a co je horší, nenalézá žádné opory ve správním spisu. Zde Nejvyššímu
správnímu soudu nezbývá než poukázat na úpravu v Evropské sociální chartě; postup
žalovaného i orgánu I. stupně byl s těmito mezinárodními závazky jasně v rozporu. Žalovaný
ani správní orgán I. stupně neposkytl stěžovateli žádnou odbornou pomoc v jeho složité
sociální situaci, nemluvě o profesionálním poradenství, otázkou je, jaké poradenství a jaký
přístup volil příslušný úřad práce – to, že otázka začlenění na trh práce se stala předmětem
činnosti dvou orgánů (úřadů práce a příslušných obecních úřadů) je jistě možné, ale propojení
právních úprav je zcela nezbytné, bez koordinace činnosti těchto dvou orgánů může dojít
jen k posílení deprivace příjemců dávek (samozřejmě případ od případu může vykazovat jiná
specifika) a protizákonnému odepření pomoci. Nelze také odhlédnout od právní úpravy tehdy
účinného zákona o zaměstnanosti, podle níž jediným orgánem v tomto státě, jenž disponuje
aktuálním přehledem volných pracovních míst, byl úřad práce, přičemž zaměstnavatelé byli
povinni v krátkých lhůtách tato místa úřadům práce oznamovat. Stěžovatel pravidelně úřad
práce navštěvoval a plnil veškeré povinnosti uchazeče podle předpisů o zaměstnanosti
(alespoň to tvrdí ve svých podáních); klade pak po právu otázku, o jaká místa se měl tedy
zajímat, když ani profesionální orgán k tomu určený disponující nejlepším přehledem
mu nebyl schopen pomoci.
Účely normativní regulace jsou obecně dvojí: axiologické, zejména spravedlnostní,
a dále funkčního uspořádání poměrů. Právní úprava sociální potřebnosti, jak byla
pro uchazeče o zaměstnání přijata od 1. 1. 2004, mohla splnit tyto dva účely jedině
za podmínky, že by byla doprovázena individuálním přístupem profesionálů v oboru sociální
práce, a tím mohly být korigovány nedostatky této právní úpravy. To, že se tak nejméně
v posuzovaném případě nestalo, však nemůže jít k tíži stěžovatele. Nejvyšší správní soud
nemíní zastírat, že se nad touto právní úpravou hluboce zamýšlel i z hledisek její ústavní
konformity, zejména pokud jde o princip rovnosti v právech, zásadu nediskriminace, právní
jistotu a předvídatelnost rozhodnutí orgánů veřejné moci. Nepřehlédl, že pokud jde
o povinnost „projevovat snahu“ byla zavedena pouze pro jedinou skupinu sociálně
potřebných, či žadatelů o dávku, totiž pro uchazeče o zaměstnání; jak ale například nahlížet
na příjemce dávky, jehož příjem z pracovního poměru je na minimální úrovni a s ohledem
na počet společně posuzovaných osob stát vyplácí relativně vysoké dávky sociální péče?
Do jaké míry má taková osoba „projevovat snahu zvýšit si příjem vlastní prací“ a kam
až mohou jít požadavky státu? Je odůvodněné, aby z této povinnosti „více se snažit“ byla
taková osoba vyňata? Přes tyto pochybnosti, které především nebyly podloženy námitkami
kasační stížnosti, prozatím Nejvyšší správní soud zaujal postoj, že právní úprava může být
aplikována ústavně konformním způsobem, bude-li doprovázena masivní sociální prací,
ať již ze strany úřadů práce či orgánů sociální péče, doprovázena řádnou diagnostikou situace
příjemce dávky, a společně přijatým plánem řešení jeho situace; pak nebude moci dojít
k takovému přístupu, jaký byl předložen Nejvyššímu správnímu soudu stěžovatelem. Přitom
na poskytnutí odborné pomoci (poradenské) měl stěžovatel právo vyplývající jednak z norem
vnitrostátních (zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, zákon č. 114/1988 Sb.,
o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, zákon č. 1/1991 Sb.,
o zaměstnanosti, jednak z norem mezinárodních, čl. 13 odst. 3 Evropské sociální charty).
Další deficity právní úpravy, jakými jsou nevymezení období, po které se dávka odnímá,
a určení forem zabezpečení základních potřeb spjatých s právem na lidskou důstojnost, budou
muset k tomu příslušné orgány vyplnit takovým přístupem, který by snesl měřítka ústavní
konformity a nezasahoval ústavně zaručená lidská práva a principy právního státu.
Nejvyšší správní soud při výkladu shora vymezených právních norem a mezinárodní
smlouvy postupoval při vázanosti smyslem a účelem zákona, především zákona o sociální
potřebnosti. Shledal primárně konflikt mezi doslovným zněním zákona a jeho smyslem
a účelem, a proto zaujal výklad, jenž by měl představovat bariéru možné libovůle při aplikaci
práva (srov. pl. ÚS-st-1/96). Jak konstatoval Ústavní soud v označeném stanovisku,
„při rekonstrukci smyslu a účelu zákona sehrávají … vlastní představy interpreta
o teleologické racionalitě právního ustanovení klíčovou roli“. Systematické souvislosti úpravy
sociální péče pak přivedly Nejvyšší správní soud k výkladu, jenž se nezastavil u doslovného
znění jediného ustanovení (zde §7 zákona o sociální potřebnosti). Tento přístup však
vyžadoval transparentnost odůvodnění. Především v oboru veřejného práva pak nebylo možno
odhlédnout od přiměřenosti výsledku výkladu a shody tohoto výsledku se spravedlnostními
představami, jež jsou akceptovány jako převládající. Projednávaná věc je ilustrací teoreticky
zpracovaných metodologických přístupů k interpretaci práva, podle nichž lpění na doslovném
znění určitého ustanovení bez zvažování účelu normativní úpravy a finality rozhodnutí
(spravedlnostní a funkčních dopadů) může vést k frustraci a odcizení vznikající v důsledku
mechanické aplikace nezohledňující účely (srov.: Pavel Holländer: Interpretace ústavního
práva: metodologický hlavolam?, in: Pocta Vladimíru Mikule, ASPI Publishing 2002, str. 47
a násl.)
Nejvyšší správní soud tedy Krajskému soudu v Ostravě jednak vytýká, že užil pouze
minimální výsek právních norem použitelných na projednávanou věc, a pokud použil normy
přiléhavé, omezil se pouze na jejich doslovný gramatický výklad a nezkoumal širší právní
souvislosti potřebné k zaujetí ústavně konformního výkladu. Kasační stížnost proto byla
shledána důvodnou a rozsudek krajského soudu byl zrušen a věc vrácena k dalšímu jednání
(§110 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán nevyložil jasně neurčitý právní pojem „projevovat snahu
o zabezpečení zvýšení příjmu vlastní prací“ zejména v otázce pojmu „snaha“, a to přísně
individualizovaně ve vztahu ke konkrétnímu jedinci, na základě řádné sociální diagnózy,
v součinnosti s orgány zaměstnanosti, nevymezil jasně časové okolnosti, kdy měla být ona
„snaha projevována“, a to tak, aby toto vymezení bylo racionální a přijatelné pro jedince
deprivovaného dlouhodobým setrváváním v závislosti na dávkách sociální péče.
Jeho rozhodnutí bylo nezákonné a jako takové mělo být zrušeno, podle názoru zdejšího soudu
byly důvody zrušit rozhodnutí správních orgánů obou stupňů pro nezákonnost.
Právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí je krajský soud vázán (§110 odst. 3
s. ř. s.). O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v dalším řízení.
Nejvyšší správní soud již nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, neboť rozhodl ve věci samé.
Obiter dictum Nejvyšší správní soud poznamenává, že posuzovaná právní věc nese
všechny znaky přístupu jednoznačně kritizovaného v renomovaných studiích zabývajících
se sociálním vyloučením; tím je všeobecný nedostatek spolupráce mezi úřady práce a úřady
sociální pomoci, nízká motivace u skupin, u nichž je přetrvávání na povinnosti hledat si
zaměstnání v podstatě neproduktivní, ponechávání na orgánu poskytujícím dávky, aby trval
na požadavku hledání práce, aniž by bylo striktně vymezeno postavení úřadu práce
při aktivním prosazování hledání zaměstnání (za situace, kdy financování dávek sociální
potřebnosti leží na bedrech státu, je chybějící koordinace přístupu úřadu práce a obecních
úřadů obzvlášť alarmující), nutnost přihlédnout při požadavku na reintegraci ke všem
okolnostem a sociálním podmínkám. Za situace, kdy v naší zemi disponujeme speciálními
úřady zaměřenými na umísťování jedinců na trhu práce, zdá se potřeba koordinace jejich
činnosti s úřady sociální pomoci (péče) zcela triviální a bezpodmínečnou
(srov. kupř. Combattre l ´exlusion: L´ aide sociale en Belgique, en Norvege, aux Pays-Bas et
en République Tcheque, OECD, 1998).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu