ECLI:CZ:NSS:2006:6.AS.52.2004:67
sp. zn. 6 As 52/2004 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: J. H ., zastoupen JUDr. Davidem Černým, advokátem, se sídlem Praha 2,
Vinohradská 6, proti žalovanému: L. P., s. p., zastoupenému Mgr. Tomášem Pelikánem,
advokátem, se sídlem Praha 5, Pod Havlínem 759, adresa pro doručování: Praha 1,
Křižovnické nám. 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 17. 6. 2004, č. j. 11 Ca 298/2003 - 39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 11 Ca 298/2003 - 39 ze dne 17. 6. 2004
se zr uš uj e .
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků nem á právo na náhradu nákladů řízení o žalobě.
IV. Žalobce je povinen zaplatit žalovanému na nákladech řízení o kasační stížnosti
částku 2150 Kč, a to k rukám právního zástupce žalovaného do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadá kasační stížností rozsudek Městského soudu
v Praze č. j. 11 Ca 298/2003 - 39 ze dne 17. 6. 2004, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
vyjádření žalovaného (do 30. 9. 2005 podnikajícího pod obchodní firmou Č. s. l., s. p., poté L.
P., s. p.) č. j. GŘ/531/UOP/3158/03 ze dne 10. 10. 2003, jímž bylo rozhodnuto o
stěžovatelově odvolání proti neposkytnutí jím požadovaných informací - kopie Smlouvy o
financování výstavby terminálu S 2 uzavřené mezi žalovaným a Evropskou investiční bankou
- a to tak, že stěžovateli nebyly informace poskytnuty, neboť žalovaný není povinným
subjektem podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že soud rozhodující o jeho žalobě nesprávně
posoudil právní otázku splnění podmínky hospodaření s veřejnými prostředky a zřízení
za veřejným účelem, jeho rozsudek je tedy nezákonný a je tak dán kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
Podle stěžovatele soud nesprávně posoudil otázku, zda je státní podnik zřizován
za veřejným účelem. V §2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“), jsou veřejné prostředky vymezeny
jako veřejné finance, věci, práva a jiné majetkové hodnoty, přitom tyto hodnoty musí náležet
státu nebo jiné právnické osobě. Stěžovatel tu zdůrazňuje alternativní spojku mezi „státem“
a „jinou právnickou osobou“. Podle §2 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státním podniku“), hospodaří státní podniky
s majetkem státu, přičemž nemají svůj vlastní majetek a podle §16 odst. 1 zákona o státním
podniku tvoří obchodní majetek státního podniku souhrn věcí, práv a jiných majetkových
hodnot, s nimiž má podnik právo hospodařit. Zároveň dle stěžovatele platí, že nabývá-li
podnik majetek od jiné osoby než od státu, nabývá jej pro stát a podniku vzniká právo s tímto
majetkem hospodařit, jak vyplývá z §16 odst. 4 zákona o státním podniku. Podle stěžovatele
je tedy nesporné, že státní podnik hospodaří výlučně s majetkem státu, přičemž podle §2
písm. g) zákona o finanční kontrole pak musí logicky platit, že tento majetek je možné
klasifikovat jako věci, práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu, a jde tedy o veřejné
prostředky jak ve smyslu zákona o finanční kontrole, tak ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o svobodném přístupu k informacím“). Žalovaný je tedy dle stěžovatele subjektem,
který hospodaří s veřejnými prostředky. Podle stěžovatele je účelem zřízení státního podniku
podnikatelská činnost s majetkem státu (§2 odst. 1 zákona o státním podniku). Vzhledem
k tomu, že státní podnik hospodaří výlučně s majetkem státu, tj. s veřejnými prostředky, jde
o výkon veřejné správy, resp. správy veřejných statků, což sám Městský soud v Praze uvádí
ve svém rozsudku ze dne 31. 10. 2002 v právní věci sp. zn. 33 Ca 38/2002. Správa veřejných
prostředků je dle stěžovatele prováděna za veřejným účelem. O tom svědčí i §2 odst. 1 a §3
odst. 2 zákona o státním podniku. Soud však dle stěžovatele tato ustanovení nevyložil
ve vzájemné souvislosti, resp. obrátil jejich význam, neboť dovodil, že zřizování státních
podniků k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně
prospěšných zájmů podle §3 odst. 2 zákona o státním podniku vymezuje podle soudu pouze
důvody, ze kterých bývají státní podniky zakládány. Provozování podnikatelské činnosti
s majetkem státu je podle stěžovatele nutné chápat spíše jako vymezení způsobu, jakým bude
nakládáno s majetkem státu (oproti obvyklému nepodnikání), než jako vlastní účel,
za kterým je státní podnik založen. Tím je uspokojování významných celospolečenských
nebo veřejně prospěšných zájmů, jak je uvedeno v taxativním výčtu §3 odst. 2 zákona
o státním podniku. Státní podnik je tak dle stěžovatele pouze zvláštní formou správy
veřejných statků. Tomu nasvědčuje dle stěžovatele i gramatický výklad obou uvedených
ustanovení. Dikce „... podnik je právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost
s majetkem státu ...“ a „... podnik má právo hospodařit s majetkem státu ...“ charakterizují
pouze způsob, jakým státní podnik s majetkem státu nakládá, nikoli účel, za jakým je státní
podnik založen, který je pak vymezen dikcí „... podniky podle tohoto zákona jsou zakládány
k uspokojování ...“. Analogickým použitím definice podnikání podle §2 odst. 1 obchodního
zákoníku, jak na ni odkazuje soud při své argumentaci o účelu založení státního podniku,
by tak bylo možné charakterizovat činnost státního podniku jako podnikání s majetkem státu
prováděné státním podnikem vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem
uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných
zájmů. Stěžovatel dále napadá i závěr soudu, podle něhož je nedostatečně vymezena
působnost státního podniku, což znemožňuje poskytovat informace o jeho působnosti
ve smyslu zákona. Tato působnost jednoznačně vymezena je jako podnikání s majetkem státu
za účelem uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně
prospěšných zájmů, přičemž rozsah podnikatelského oprávnění je vymezen v zakladatelské
listině podle §4 odst. 3 písm. c) zákona o státním podniku. Vzhledem k tomu, že každý je
oprávněn se seznámit se zakladatelskou listinou, nelze mít o působnosti státního podniku
pochyb. Stěžovatel dále namítá, že státní podnik je veřejným podnikem, neboť slouží
veřejnému účelu a řídí se právem veřejným, a poukazuje přitom na rozhodnutí Ústavního
soudu ze dne 27. 2. 2003 v právní věci sp. zn. III. ÚS 686/02.
Ze shora uvedených důvodů stěžovatel dovozuje, že žalovaný je veřejnou institucí
hospodařící s veřejnými prostředky, má povinnost poskytovat informace podle zákona
a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti naopak setrval na svém právním
názoru, podle něhož žalovaný není subjektem povinným poskytovat informace ve smyslu
zákona, neboť není veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky. Žalovaný se plně
ztotožňuje s argumentací podanou Městským soudem v Praze a uvádí, že svoji činnost
provozuje výlučně na soukromoprávní podnikatelské bázi, účastní se hospodářské soutěže,
působí na konkurenčním trhu a jeho provoz není dotován z veřejných prostředků. Účelem
činnosti žalovaného je tvorba zisku, nikoli veřejný účel, jak dovozuje stěžovatel. Žalovaný
nesleduje zákonem vymezený veřejný účel jako např. Česká televize, Fond národního majetku
či Všeobecná zdravotní pojišťovna, jež byly povinnými subjekty ve smyslu zákona shledány
(žalovaný tu poukazuje na rozhodnutí Ústavního soudu vydaná v právních věcech
sp. zn. III. ÚS 686/02 a III. ÚS 671/02), ale provozuje podnikatelskou činnost. Odlišnost
od právě uvedené prejudikatury žalovaný dovozuje právě v tom, že neprovozuje činnost
ve veřejném zájmu, ale podniká a účastní se hospodářské soutěže na vysoce konkurenčním
trhu poskytování letištních služeb, je prostředkem realizace soukromoprávní způsobilosti
státu, a nikoli veřejnou institucí. To žalovaný dokládá i záměrem provést jeho privatizaci.
Žalovaný tedy navrhuje kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zejména zjistil, že stěžovatel se obrátil
podáním učiněným dne 4. 9. 2003 v elektronické formě na žalovaného se žádostí o poskytnutí
kopie Smlouvy o financování výstavby terminálu S 2 uzavřené mezi žalovaným a Evropskou
investiční bankou. Na tuto jeho žádost reagoval žalovaný dopisem datovaným dne 18. 9. 2003
tak, že informaci neposkytne, neboť není povinným subjektem ve smyslu zákona; žalovaný tu
poukázal na to, že stěžovatelem požadovaná smlouva (její kopie) tvoří obchodní tajemství
žalovaného, a stěžovateli v příloze svého vyjádření shrnul některé podmínky smlouvy, které
obchodní tajemství netvoří. Jednalo se o 11 stran textu označovaného žalovaným jako
„informace o obsahu smlouvy“. Stěžovatel proti tomuto způsobu vyřízení jeho žádosti podal
odvolání ze dne 25. 9. 2003, na které žalovaný reagoval dopisem ze dne 10. 10. 2003. V něm
setrval na názoru, že není povinným subjektem podle zákona, a tedy zákon se na něj
nevztahuje. Stěžovatel poté podal žalobu, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného
(jeho dopisu datovaného dne 10. 10. 2003), neboť trval na tom, že žalovaný je povinným
subjektem a musí mu tedy informace podle zákona poskytnout. Městský soud v Praze žalobu
zamítl, neboť dospěl k závěru, že žalovaný nesplňuje část znaků podávaných z §2 odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný není veřejnou institucí; aby tomu tak
bylo, musel by plnit výlučně veřejné účely stanovené zákonem. Veřejný účel tu není stanoven
zákonem, žalovaný provozuje podnikatelskou činnost jako právnická osoba, §3 odst. 2
zákona o státním podniku vymezuje toliko důvody, z nichž bývají státní podniky zakládány.
Jde tedy o subjekt, který není veřejnou institucí, ale subjekt zřízený za účelem podnikání, tj.
k činnosti v soukromoprávní oblasti, a není povinným subjektem podle zákona. Rozsudek o
zamítnutí žaloby byl stěžovateli doručen dne 13. 7. 2004, stěžovatel jej dne 26. 7. 2004 napadl
kasační stížností.
Stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.),
a kasační stížnost je tak podána osobou oprávněnou, přitom byla podána včas (§106 odst. 2
s. ř. s.). Kasační stížnost je přípustná, neboť stěžovatel namítá kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ten by mohl být důvodně uplatněn tehdy, pokud by se Městský soud
v Praze dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky.
Nesprávným posouzením právní otázky je omyl soudu při aplikaci právní normy na zjištěný
skutkový stav, přitom o mylnou aplikaci právní normy by šlo tehdy, pokud by soud
na zjištěný skutkový stav použil jiný právní předpis, než který měl správně použít, nebo jinou
právní normu (jiné konkrétní pravidlo) jinak správně použitého právní předpisu,
než kterou měl za daného skutkového stavu správně použít, anebo pokud by aplikoval
správný právní předpis (správnou právní normu), ale dopustil by se nesprávnosti při výkladu.
Nejvyšší správní soud tedy napadený rozsudek Městského soudu v Praze přezkoumal
v rozsahu kasační stížnosti a v mezích řádně uplatněného kasačního důvodu za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
Povinnost poskytovat informace se vztahuje na tzv. povinné subjekty, jejichž okruh je
vymezen v §2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Povinnými subjekty, které mají
podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou
podle §2 odst. 1 citovaného zákona státní orgány, orgány územní samosprávy a veřejné
instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Podle §2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím jsou povinnými subjekty dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování
o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob
v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.
Není-li mezi stěžovatelem a žalovaným sporu v tom směru, že žalovaný není
povinným subjektem, jemuž by zvláštní zákon svěřil rozhodování o právech, právem
chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné
správy, a že tedy žalovaný není povinným subjektem podle §2 odst. 2 zákona o svobodném
přístupu k informacím, a není-li mezi nimi sporu ani v tom, že žalovaný není státním orgánem
ani orgánem územní samosprávy, na které dopadá §2 odst. 1 tohoto zákona, pak jedinou,
a tedy o to klíčovější otázkou, kterou je třeba s ohledem na uplatněný kasační důvod vyřešit,
je otázka, zda lze žalovaného považovat za veřejnou instituci hospodařící s veřejnými
prostředky. Jen tak by byl povinným subjektem na základě §2 odst. 1 citovaného zákona,
a kasační stížnost by tak mohla být shledána důvodnou.
Je-li sporu o to, zda žalovaný je veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky,
pak tato otázka se rozpadá do dvou dílčích podotázek: první z nich směřuje ke zjištění, zda
žalovaný je veřejnou institucí či nikoli, druhá z nich směřuje ke zjištění, zda hospodaří
s veřejnými prostředky. Aby byl žalovaný povinným subjektem, musely by obě právě
uvedené podmínky být splněny kumulativně, tj. na obě otázky by muselo být odpovězeno
kladně. Nejprve je třeba se dle systematiky dikce §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím zabývat první z obou otázek, tj. zda je žalovaný veřejnou institucí či nikoli.
Pokud by na ni bylo odpovězeno kladně, má smyslu se zabývat otázkou druhou, tj. zda
hospodaří s veřejnými prostředky. Pokud by na první otázku nebylo odpovězeno kladně,
tj. pokud by bylo možno dovodit, že žalovaný není veřejnou institucí, nebylo by zapotřebí
zabývat se druhou otázkou, neboť nikoli každý, kdo hospodaří s veřejnými prostředky, je dle
§2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinným subjektem, ale toliko ten,
kdo hospodaří s veřejnými prostředky jako veřejná instituce.
Nejvyšší správní soud se tedy zabýval nejprve tím, zda žalovaný, který je státním
podnikem, je veřejnou institucí.
Za absence jednoznačného pozitivněprávního vymezení pojmu „veřejná instituce“ užil
Nejvyšší správní soud pro výklad tohoto pojmu nejprve doktrinálních východisek. Především
nelze přehlédnout skutečnost, že o znacích státního podnikání lze sice disputovat v několika
rovinách, zpravidla je však za státní podnikání považována taková aktivita státu,
jež se neprojevuje vydáváním vrchnostenských aktů a jež se tedy uskutečňuje jinak, než-li
prostředky typickými pro veřejnoprávní činnost státu (souhrnně včetně odborných zdrojů in:
Slovník veřejného práva československého, reprint původního vydání, EUROLEX
BOHEMIA, Praha, 2000, str. 116 a násl.). Stát si formou zřízení státních podniků opatřuje své
potřeby, avšak nikoli akty povahy vrchnostenské, nýbrž obdobnými formami, jako činí jiné
osoby práva soukromého, v tomto případě typicky podnikatelé. Odlišně od svého
vrchnostenského postavení při správě věcí veřejných stát prostřednictvím státních podniků
vstupuje na trh, na němž mohou působit i jiné subjekty práva soukromého, s nimiž se tak
může dostat plně do vztahu konkurenčního, aniž by v takovém vztahu mohl jakkoli využít
svých s konkrétním státním podnikáním nesouvisejících vrchnostenských oprávnění.
Veřejnou institucí by mohl být pouze takový státní podnik, jenž by mohl být jednoznačně
klasifikován jako osoba veřejného práva, byť vystupující též v soukromoprávních vztazích.
Přestože se doktrína shoduje na závěru, že státní podniky nepředstavují vyjádření
vrchnostenského postavení státu vůči jiným subjektům (zde subjektům soukromého práva),
subsumpce státních podniků pod definici osoby veřejného práva ovšem není a ani nemůže být
jednotná. Za rozhodující kritérium pro dělení právnických osob na osoby soukromého
a veřejného práva, jehož přiléhavost je rovněž doktrinálně traktována (souhrnně in: Hurdík, J.:
Právnické osoby a jejich typologie, 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, zejména str. 43
a násl.), lze považovat míru přítomnosti soukromoprávního úkonu v procesu jejich vzniku.
Za právnickou osobu veřejného práva, jež jako jediná by mohla splnit znaky veřejné instituce,
lze považovat takovou právnickou osobu, která vznikla přímo jako individuálně určená osoba
v právním smyslu aktem veřejné moci, tj. zákonem či jiným individuálním aktem zákonem
k tomu povolaného orgánu veřejné moci.
Právě prostřednictvím shora uvedených doktrinálních východisek musí Nejvyšší
správní soud nahlížet na závěry rozhodovací praxe Ústavního soudu, na jejíž část ostatně
stěžovatel poukazuje. Byl-li povinným subjektem shledán Fond národního majetku České
republiky (rozhodnutí Ústavního soudu v právní věci sp. zn. III. ÚS 686/02) a též Všeobecná
zdravotní pojišťovna České republiky (rozhodnutí Ústavního soudu v právní věci
sp. zn. III. ÚS 671/02), pak se jednalo ve světle shora podaného kritéria pro dělení
právnických osob na osoby soukromého a veřejného práva jednoznačně o osoby práva
veřejného, které lze stěží považovat za subjekty srovnatelné s „běžnými“ podnikateli. Bylo
tomu tak právě proto, že Fond národního majetku ČR i Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR
vznikly přímo jako individuálně určené právnické osoby veřejného zájmu zvláštními zákony,
a sice na základě §4 zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech
převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, resp. §1
zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky. Tyto subjekty
nepochybně nevystupují výlučně jako osoby soukromého práva, neprovozují pro osoby práva
soukromého jinak zcela obvyklou podnikatelskou činnost a bez ohledu na jejich formu je
důvodu tyto subjekty považovat za veřejné instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím.
Z pohledu aplikace §2 odst. 1 citovaného zákona tedy není rozhodující forma
subjektu. Nelze tak vyloučit, že postavení osoby veřejného práva ve shora uvedeném smyslu
veřejné instituce může mít i subjekt zřízený ve formě státního podniku, a tedy že takový
subjekt může být shledán povinným subjektem ve smyslu §2 odst. 1 citovaného zákona,
avšak sama forma státního podniku není pro závěr o tom, že konkrétní subjekt je veřejnou
institucí, dostatečným kritériem. To ostatně potvrzuje i oprávněnost shora použitého tvrzení
o nemožnosti jednotné subsumpce státních podniků pod definici osoby veřejného práva
splňující kritéria veřejné instituce. Není tu nepodstatné, že právní úprava vyplývající
ze zákona o státním podniku se vztahuje k založení a vzniku státních podniků jako
právnických osob soukromého práva. Žalovaný není státním podnikem, jenž by vznikl jako
konkrétně určená právnická osoba normativním právním aktem, ale jde o státní podnik,
který byl založen způsobem obecně předvídaným v zákoně o státním podniku. Státní podnik
se podle §4 zákona o státním podniku zakládá zakládací listinou, kterou jménem státu vydává
příslušné ministerstvo. Zakládací listina je přitom zakladatelským dokumentem ve smyslu
obchodního zákoníku. Státní podnik pak vzniká podle §5 zákona o státním podniku dnem,
ke kterému byl zapsán do obchodního rejstříku. Návrh na zápis podává zakladatel. Jde tedy
o proceduru principiálně totožnou s procedurou aplikovatelnou na založení a vznik
obchodních společností. Připojuje-li se k návrhu na zápis do obchodního rejstříku zakládací
listina, doklad o ocenění majetku, s nímž má podle zakládací listiny podnik právo hospodařit
v okamžiku svého založení, doklady dle zvláštních předpisů nutné k zápisu v obchodním
rejstříku, pak jde opět o přílohy principiálně odpovídající přílohám vyžadovaným při zápisu
obchodních společností. Připojuje-li se též usnesení vlády, kterým se uděluje souhlas
se založením podniku, jde výlučně o doklad projevu vůle orgánu moci výkonné, jenž
tu reprezentuje zakladatele, nikoli o konstituci zvláštního postavení, jež by mělo ze státního
podniku obecně činit veřejnou instituci. Obdobně je tomu v případě zrušení a zániku státního
podniku. Státní podnik se podle §6 zákona o státním podniku zrušuje rozhodnutím
zakladatele o zrušení podniku s likvidací nebo bez likvidace nebo o sloučení, splynutí
či rozdělení podniku; rozhodnutím o sloučení nebo splynutí není dotčena povinnost podniku
požádat o udělení povolení ke spojení podle zvláštních předpisů. Procedurálně jde tedy
o režim plně korespondující s režimem aplikovatelným na obchodní společnosti - zřetelně
osoby soukromého práva. Je-li kromě právě uvedeného činnost příslušného státního podniku
činností výdělečného charakteru, jež je jinak srovnatelná s činností jiných subjektů
disponujících příslušným podnikatelským oprávněním, pak není důvodu považovat příslušný
subjekt, byť podnikající ve formě státního podniku, za osobu práva veřejného, jež by byla
veřejnou institucí, a tedy není důvodu jej považovat ani za povinný subjekt podle §2 odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím.
Účelem právní úpravy kodifikující podmínky činnosti subjektů ve formě státních
podniků bylo dle důvodové zprávy k zákonu o státním podniku vytvořit stručný a flexibilní
právní základ pro podnikatelské aktivity státních podniků, na jejichž zachování má stát
z nejrůznějších důvodů zájem a u nichž se tedy nepředpokládá ve střednědobém horizontu
plná privatizace, a pro zbytkové podniky stanovit takový právní rámec, který by respektoval
jejich zvláštnosti tím, že nebudou muset vytvářet dozorčí rady a fondy podniků, současně
však umožňoval urychlení jejich zániku a nepřipouštěl jejich přeměnu na podniky
vykonávající svoji činnost podle zákona o státním podniku. To, že by takto zřízené státní
podniky měly disponovat jakýmkoli zvláštním oprávněním či nadáním, jež by z nich činilo
veřejnou instituci, nevyplývá ani ze skutečnosti, že stát má na jejich zachování zájem a hodlá
jim tedy svůj majetek svěřit a takto je v jejich podnikání podpořit (a právně i fakticky jim
dokonce podnikání umožnit), neboť určité své zájmy považuje za významné celospolečenské,
strategické či veřejně prospěšné a k jejich institucionálnímu zajištění hodlá využít formu
státního podniku, jak mu §3 odst. 2 zákona o státním podniku umožňuje, ani ze skutečnosti,
že v určitých ohledech přísnější právní reglementace, jež se vztahuje na podnikatelské aktivity
státních podniků, není aplikovatelná na jiné subjekty, byť by se ve vztahu k těmto státním
podnikům nacházely ve vztahu konkurenčním. Právní úpravě podávané z §3 odst. 2 zákona
o státním podniku tak není důvodu přiznávat význam zásadnější, než jaký jí přiznal Městský
soud v Praze, který v ní shledal toliko důvody zakládání státních podniků, a nikoli jejich
zvláštní oprávnění, nadání či postavení, jak dovozuje stěžovatel. Zvláštní postavení státních
podniků, jež by z nich samo o sobě činilo veřejnou instituci, nelze ostatně dovozovat
ani u zbytkových státních podniků, tedy subjektů s tzv. změněným majetkem.
Nadto Nejvyšší správní soud poznamenává, že závěru, podle něhož sama forma
státního podniku nečiní z konkrétního subjektu veřejnou instituci, významně nasvědčuje též
prvorepubliková judikatura Nejvyššího správního soudu (Boh. A 10489/33, Boh. A 5420/26),
v níž „podnikem“ je myšlena osoba, jež by nyní ve smyslu zákona nebyla veřejnou institucí;
jednalo se o prvorepublikový staniční úřad železniční, který „... přijímaje nákladní list
na zboží k dopravě, nekoná funkci státního orgánu ..., byť ... nejedná arciť vždy jen ... (ale též
- poznámka současného Nejvyššího správního soudu) ... v rámci podniku po obchodnicku
vedeného ...“. Tehdejší Nejvyšší správní soud neopomněl zdůraznit právě skutečnost, že státní
dráhy pracovaly pomocí kapitálu a organizované práce, a to „... podle zásad obchodnického
hospodaření ...“.
Právě uvedený závěr ve vztahu k žalovanému snese i test nejširšího doktrinálního
rozlišení veřejné správy podle úkolů, jež jsou jí svěřeny (souhrnně např. in: Hendrych, D.
a kol.: Správní právo, obecná část, 5. rozšířené vydání, C. H. Beck, 2003, str. 14).
I kdyby totiž bylo jednání žalovaného kvalifikováno jako jednání ve veřejném zájmu, byť
zřejmě výlučně z toho důvodu, že jde o podnikání s využitím státem svěřeného majetku,
neboť jiný aspekt jednání ve veřejném zájmu tu lze dovodit stěží, nebyl by žalovaný
považován za součást veřejné správy, na kterou je povinnost podávaná ze zákona
o svobodném přístupu k informacím především zaměřena, ani v jejím nejširším pojetí,
neboť jeho jednání není ani vrchnostenským zasahováním, ani zabezpečováním
či obstaráváním věcí veřejných ve veřejném zájmu, jež by se uskutečňovalo jinak než formou
hospodářské výdělečné činnosti. I zde je tedy třeba za významnou považovat přítomnost
prvku hospodářské výdělečné činnosti.
Nenasvědčuje-li žádné ustanovení ani smysl a účel zákona o státním podniku tomu,
že by státní podnik měl toliko pro svoji formu být považován za veřejnou instituci, jež by byla
povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím,
a nenasvědčuje-li takovému jednoznačnému závěru ani samotný text zákona, o čemž ostatně
svědčí i právě projednávaná věc, je třeba se zabývat smyslem a účelem samotného zákona
a toliko z nich taková zvláštní postavení státního podniku dovozovat. Podle čl. 17 odst. 4
Listiny základních práv a svobod jsou to státní orgány a orgány územní samosprávy, kdo má
povinnost přiměřeným způsobem informovat o své činnosti. Pokud zákon, jenž k poskytování
informací stanoví podrobnosti a jenž je tedy prováděcím zákonem k čl. 17 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, hovoří o veřejných institucích, pak jimi musí mít na mysli toliko
takové subjekty, jež na sebe alespoň v omezené míře přebírají vrchnostenské či bezprostředně
související veřejnoprávní postavení. Právo na informace podávané ze zákona je mimo jiné
jednou z forem kontroly zaměřené na správu věcí veřejných, tedy kontrolou „subjektů
veřejného sektoru“. Uváží-li Nejvyšší správní soud, že stát se může na podnikání podílet
dvěma způsoby, a sice buď založením obchodní společnosti podle obchodního zákoníku
nebo založením státního podniku podle §4 odst. 4 zákona o státním podniku, není důvodu
tyto dva způsoby nepovažovat z hlediska práva na informace za zcela srovnatelné. Není-li
důvodu pokládat za veřejnou instituci obchodní společnost, v níž drží stát majetkový podíl,
na který jsou ve prospěch státu vázány užitky pocházející z činnosti takové obchodní
společnosti (typicky podíl na zisku), není rozumného důvodu za ni pokládat takový subjekt,
který není obchodní společností, ale státním podnikem, z něhož má však stát majetkový užitek
principiálně srovnatelný s užitkem z podnikání obchodní společnosti. Nelze tu přehlížet,
že státní podnik je stejně jako obchodní společnost toliko formou subjektu, na které nelze
spolehlivě vystavět jakýkoli rozdíl z pohledu postavení takového subjektu coby veřejné
instituce; z hlediska zákona nemůže být rozdílu v tom, zda stát se fakticky účastní podnikání
tak, že založí obchodní společnost, nebo zda založí subjekt ve formě státního podniku.
Není tedy důvodu státní podnik považovat za veřejnou instituci, jež by byla povinným
subjektem ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, pouze z důvodu
přítomnosti právní formy „státního podniku“. Nadto Nejvyšší správní soud neshledává
v případě žalovaného ani žádné další specifické skutečnosti, z nichž by mělo vyplynout,
že ač státní podnik obecně není veřejnou institucí, žalovaný jím je. Vstupuje-li žalovaný
do soukromoprávních vztahů jako jinak „běžný“ podnikatel, má-li jeho činnost výlučně
obchodní povahu, byť tím uspokojuje zájem státu, který se stát coby jeho zakladatel rozhodl
institucionálně zajistit využitím formy „státního podniku“, a byť mu k tomu svěřil svůj
majetek, není důvod jej stavět na tutéž úroveň jako jiné subjekty, o nichž se §2 odst. 1 a 2
zákona o svobodném přístupu k informacím zmiňuje konkrétně.
Ani teoretickoprávní traktace tzv. veřejných podniků, za něž jsou považovány
též soukromé podniky obstarávající určitou část úkolů veřejné správy nebo též samotnou
činnost spočívající ve výkonu výsostného práva soukromou osobou, propůjčeného jí zákonem
nebo na jeho základě, v širším smyslu pak zvláště kvalifikovaná činnost ve veřejném zájmu
na omezenou dobu (souhrnně např. in: Hendrych, D. a kol.: Správní právo, obecná část,
5. rozšířené vydání, C. H. Beck, 2003, str. 385), ze žalovaného povinný subjekt podle §2
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím nečiní. Pokud totiž stěžovatel namítá,
že žalovaný je povinným subjektem, neboť je tzv. veřejným podnikem, ani takovou
konstrukci Nejvyšší správní soud za správnou nepovažuje. Pojem „veřejný podnik“ nelze
zaměňovat s pojmem „veřejná instituce“, jeho obsah přitom nemusí být chápán jednotně.
S právně jen obtížně definovatelným pojmem „veřejný podnik“ se lze setkat v právu
komunitárním i v právních řádech jednotlivých členských států Evropské unie. „Veřejný
podnik“ je však typicky pojat ve smyslu „podnik poskytující služby obecného hospodářského
významu“ či zjednodušeně „podnik veřejné služby“, jak je podáván například ze Směrnice
Komise ES č. 80/723 o transparentnosti a jak byl judikován Evropským soudním dvorem
v právních věcech „Commune d´Almelo“ (C - 393/92, ECR I - 1477 1994) či „Corbeau“
(C - 320/91, ECR I - 2533 1993), aniž by však byla rozhodující jeho právní forma. Není tedy
na straně jedné vyloučeno, aby „veřejným podnikem“ v právě uvedeném pojetí byl podnik
založený typicky soukromoprávním způsobem, tj. aby šlo o obchodní společnost, na straně
druhé nelze z formy „státní podnik“ specifikované ZSP automaticky dovozovat splnění
podmínek „veřejného podniku“ právě uvedeného pojetí.
Tvrdí-li stěžovatel, že žalovaný je „veřejným podnikem“, a proto by měl být
povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, takovému závěru
nelze ostatně přisvědčit ani za podpůrného použití Směrnice Evropského parlamentu a Rady
č. 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, jež by měla být
transponována do českého právní řádu. Podle čl. 1 bodu 2. této směrnice se „veřejnoprávním
subjektem“, jenž by se měl co do obsahu zřetelně přiblížit zkoumanému pojmu „veřejná
instituce“ podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, rozumí subjekt
zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, který však nemá
průmyslovou nebo obchodní povahu (písm. a/), který má právní subjektivitu (písm. b/)
a který je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými
veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty řízení, nebo v jeho správním, řídícím nebo
dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními
orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty (písm. c/). Zdůraznil-li Nejvyšší správní soud
již shora obchodní povahu žalovaného, pak právě tato obchodní povaha je skutečností,
jež by žalovaného vyjímala z dosahu čl. 1 bodu 2. písm. a) uvedené směrnice
(„veřejnoprávním subjektem“ dle směrnice totiž není ten, kdo má průmyslovou
nebo obchodní povahu).
Veřejnou instituci ze žalovaného konečně nečiní ani ta skutečnost, že by jej bylo
možno za osobu veřejného práva považovat pro jiné právní oblasti; konkrétně by žalovaný
mohl být například tzv. veřejným zadavatelem při zadávání veřejných zakázek. Závěry
Evropského soudního dvora vymezující pojem osoby veřejného práva pro účely aplikace
zadávacích směrnic na komunitární úrovni jsou však použitelné i na podporu shora uvedených
úvah, na základě nichž dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žalovaný není veřejnou
institucí podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. I pro případ aplikace
zadávacích směrnic totiž platí, že zadavatelem, jenž musí povinnosti stanovené zadávacími
směrnicemi respektovat, je takový subjekt, který byl zřízený speciálně pro uspokojování
obecných potřeb, přitom i v tomto případě je rozhodující, zda jde o činnost průmyslové
či obchodní povahy; dále je třeba zkoumat, zda jde o osobu s vlastní právní subjektivitou,
jež je úzce závislá na státu, popř. na regionálních nebo lokálních vládách nebo jiných
institucích řídících se veřejným právem. Podmínka zřízení speciálně pro uspokojování
obecných potřeb nikoli průmyslové nebo obchodní povahy není podle Evropského soudního
dvora splněna v případě instituce, jejímž předmětem je výkon činností spojených s organizací
veletrhů, výstav nebo jiných podobných podniků, a která, byť je neziskovou organizací,
je řízena podle kritérií výkonu, výkonnosti a nákladové efektivity a působí v konkurenčním
prostředí (rozsudek Evropského soudního dvora „Agorá Srl a jiní“ ve spojených věcech
C - 223/99 a C - 260/99, ECR I - 03605 2001). Je přitom irelevantní právní forma příslušného
subjektu stejně jako skutečnost, zda jsou komerční aktivity vykonávány samostatnou
právnickou osobou tvořící součást stejné skupiny či koncernu (rozsudek Evropského soudního
dvora „Gemeente Arnhem, Gemeente Rheden and BFI Holding BV“ - C - 360/96,
ECR I - 06821 1998).
Přestože dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu zřetelně směřuje k zajištění
nejvyšší míry otevřenosti povinných subjektů, v tomto případě nelze dovodit, že by pravidlo
včleněné zákonodárcem do zákona o svobodném přístupu k informacím činilo ze žalovaného
povinný subjekt a nelze tak u něho dovozovat povinnost poskytovat informace,
jejichž poskytnutí se stěžovatel domáhal. Kromě toho Nejvyšší správní soud předpokládá,
že zřizovatel žalovaného, jenž povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu
k informacím nepochybně je, disponuje podstatnou částí požadovaných informací.
Ze shora uvedeného Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že žalovaný není veřejnou
institucí, jak je podávána z §2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím,
a již z tohoto důvodu není povinným subjektem podle zákona, aniž by bylo zapotřebí zkoumat
druhou z podmínek, a sice zda žalovaný hospodaří s veřejnými prostředky či nikoli;
pro konstataci, že žalovaný je povinným subjektem, by totiž musely být splněny obě
podmínky kumulativně, jak Nejvyšší správní soud již shora vyložil.
Dospěl-li tedy Městský soud v Praze k závěru, že žalovaný není povinným subjektem,
neboť mu nesvědčí postavení veřejné instituce, použil správný právní předpis, v jeho rámci
správnou právní normu a vyložil ji dle Nejvyššího správního soudu správným způsobem.
Městský soud v Praze se tak stěžovatelem namítané nezákonnosti nedopustil.
Neshledal-li Nejvyšší správní soud v projednávané věci pochybení při aplikaci
právních norem (nezákonnost), bylo by namístě kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
V této právní věci tak ovšem učinit nemohl, a sice z toho důvodu, že v napadeném rozsudku
Městského soudu v Praze shledal zřetelný prvek zmatečnosti dostatečně odůvodňující jeho
zrušení podle §110 odst. 1 za použití §109 odst. 3 s. ř. s. Pokud totiž žalovaný nebyl
povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, což je závěr,
k němuž Městský soud v Praze správně dospěl, nemohlo být vyjádření žalovaného,
proti němuž žaloba směřovala, po materiální stránce rozhodnutím podle soudního řadu
správního, což nutně muselo založit kompetenční výluku podle §65 odst. 1, §68 písm. e)
a §70 písm. a) s. ř. s. Pro Městský soud v Praze tak nebylo možnosti jiné, než takovou žalobu
odmítnout, byť tak mohl učinit v daném případě nezvykle až poté, kdy právní otázku
postavení žalovaného z pohledu zákona o svobodném přístupu k informacím vyhodnotil
hmotněprávně. Z právě uvedeného důvodu tedy Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo,
než napadený rozsudek zrušit a žalobu podle §110 odst. 1 z důvodu podávaného z §68
písm. e) za použití §70 písm. a) s. ř. s. odmítnout.
Pokud jde o náklady řízení o žalobě, tu Nejvyšší správní soud vycházel z §60 odst. 3
s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba
odmítnuta.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel fakticky neměl ve věci úspěch, proto mu
právo na náhradu nákladů nenáleží. Úspěchem ve věci tu totiž nelze rozumět samotné zrušení
napadeného rozsudku z důvodů shora podaných, neboť stěžovatel se domáhal jiného výsledku
sporu, a to argumentací, jež se ukázala lichou. Za plně úspěšného ve věci Nejvyšší správní
soud naopak považuje žalovaného, jehož argumentaci bylo třeba v mnoha ohledech
přisvědčit, a teprve na základě jejího posouzení bylo důvodu ke zrušení napadeného rozsudku
Městského soudu v Praze, proto mu Nejvyšší správní soud přiznal proti stěžovateli náhradu
nákladů ve výši 2150 Kč (dva úkony právní služby podle §11 odst. 1 písm. a/ a d/ vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu - převzetí a příprava zastoupení a vyjádření ke kasační
stížnosti - v celkové výši 2000 Kč společně se dvěma režijními paušály podle §13 odst. 3
advokátního tarifu v celkové výši 150 Kč, celkem tedy 2150 Kč). K zaplacení stanovil
Nejvyšší správní soud neúspěšnému stěžovateli přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu