ECLI:CZ:NSS:2006:6.AS.54.2005
sp. zn. 6 As 54/2005 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudkyň JUDr. Milady Haplové a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: Ing. J. V., zastoupen Mgr. Ing. Markem Němcem, advokátem, se sídlem Nádražní
106, Sedlčany, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské
náměstí 2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 1. 3. 2005, č. j. 3 Ca 8/2004 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení ne př iznává .
Odůvodnění:
Žalobce se jako stěžovatel (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze a vrácení věci k dalšímu řízení; tímto rozsudkem byla
zamítnuta stěžovatelova žaloba proti rozhodnutí žalovaného, jenž jako správní orgán
II. stupně změnil rozhodnutí orgánu I. stupně (Ú. m. č. P.) ve věci přestupku, kterého se
stěžovatel dopustil tím, že neodstranil nepovolenou stavbu ve lhůtě stanovené příslušným
rozhodnutím, tím naplnil skutkovou podstatu přestupku podle §105 odst. 3 písm. d) zákona č.
50/1976 Sb. (stavební zákon), přičemž výši sankce (pokuty) stanovil na 43 750 Kč.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že v důsledku usnesení Městského soudu
č. j. 11 Ca 208/2003 - 39 ze dne 17. 6. 2004, kterým byl jeho žalobě proti rozhodnutí ve věci
povinnosti odstranit nepovolenou stavbu na dobu od 17. 6. 2004 do 16. 9. 2004 (datum vydání
rozsudku, kterým byla zamítnuta tato žaloba) přiznán odkladný účinek, zanikla společenská
nebezpečnost stěžovatelova činu, tj. neodstranění nepovolené stavby, a za takový čin nemůže
být uložena pokuta. Městský soud měl o žalobě rozhodnout podle právního stavu ke dni
podání správní žaloby. V doplnění kasační stížnosti pak uvedl, že stěžovateli byla uložena
pokuta za neodstranění stavby v době, kdy byl jeho žalobě směřující vůči rozhodnutí
o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu přiznán odkladný účinek. Městský soud měl
jeho žalobu přezkoumat podle skutkového stavu v době podání žaloby. Městský soud
však rozhodoval v době, když už odkladný účinek vyprchal a skutková nebezpečnost
přestupku byla zásadně odlišná. Tím mělo dojít k porušení procesních pravidel, zejména
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) a k zásahu do jeho práv na fair
proces. Městský soud měl napadený správní akt zrušit nebo se nějak vyrovnat s těmito
argumenty, což podle názoru stěžovatele neučinil.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje její zamítnutí, neboť městský
soud postupoval správně, když napadené správní rozhodnutí posuzoval podle skutkového
a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil tyto rozhodující skutečnosti
(v úplnosti je rekapitulace obsahem rozsudku městského soudu, na kterou lze z důvodu
procesní ekonomie odkázat):
Stěžovateli byla rozhodnutím stavebního úřadu (ze dne 16. 8. 2002, potvrzeno
orgánem II. stupně 6. 6. 2003), jež nabylo právní moci dne 18. 6. 2003, uložena povinnost
odstranit do tří měsíců od právní moci tohoto rozhodnutí nepovolenou stavbu dvou tenisových
kurtů, včetně technologického zařízení, nafukovací haly a rozvodů inženýrských sítí
na pozemcích v katastrálním území K. při ulici D. L. Lhůta pro odstranění stavby marně
uplynula 18. 9. 2003. Podle §105 odst. 3 písm. d) stavebního zákona se dopustí přestupku
ten, kdo neprovede ve stanovené lhůtě rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění stavby nebo
zařízení; pokuta za tento přestupek činí 25 000 až 50 000 Kč. Řízení o přestupku bylo se
stěžovatelem zahájeno 20. 10. 2003, rozhodnutí orgánu I. stupně o přestupku bylo vydáno 25.
3. 2004 a pokuta byla uložena ve výši 50 000 Kč; správní orgán II. stupně (žalovaný)
k odvolání změnil (dne 24. 5. 2004) pouze výši pokuty, v ostatním ponechal rozhodnutí
nedotčeno. Rozhodnutí o pokutě za přestupek nabylo právní moci 31. 5. 2004.
Ze spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 6/2005 lze zjistit, že stěžovatel
brojil proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 16. 8. 2002, jež nabylo právní moci
dne 18. 6. 2003, o uložení povinnosti odstranit nepovolenou stavbu, žalobou, kterou podal
u Městského soudu v Praze dne 12. 8. 2003 (byla projednána pod sp. zn. 11 Ca 298/2003);
usnesením ze dne 17. 6. 2004 přiznal městský soud této žalobě odkladný účinek,
dne 16. 9. 2004 rozsudkem žalobu zamítl jako nedůvodnou. Kasační stížnost podanou
proti tomuto rozsudku městského soudu Nejvyšší správní soud odmítl jako opožděně podanou
(usnesení 6 As 6/2005 - 95 ze dne 8. 2. 2006).
Stěžovatel podal rovněž žalobu proti rozhodnutí žalovaného ve věci pokuty
za přestupek, tato žaloba byla podána u městského soudu 3. 8. 2004; v ní stěžovatel namítal,
že městský soud ve shora uvedené věci sp. zn. 11 Ca 298/2003 přiznal žalobě odkladný
účinek, neodstranění stavby tak má nulovou společenskou nebezpečnost, resp. přiznáním
odkladného účinku zanikla nebezpečnost činu pro společnost a za takový čin nemůže být
stěžovateli uložena pokuta, dožadoval se, aby soud rozhodl podle stavu ke dni podání
této žaloby.
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem žalobu zamítl s tím, že žaloba obecně
ve správním soudnictví nemá odkladný účinek, odložení účinků rozhodnutí o povinnosti
odstranit stavbu zaniklo rozsudkem městského soudu ze dne 16. 9. 2004, toto rozhodnutí
je pravomocné a vykonatelné, proto rozhodnutí o přestupku netrpí vadami, pro které by je měl
městský soud zrušit.
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozhodnutí napadené kasační stížností vázán
rozsahem a důvody (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a shledal, že kasační stížnost není důvodnou.
Stěžovatel sám nepodřazuje své námitky důvodům uvedeným v §103 odst. 1 s. ř. s.,
namítá, že soud měl přezkoumat napadený správní akt podle stavu, který tu byl ke dni podání
žaloby, a že tedy nesprávně aplikoval ustanovení s. ř. s. (neuvádí která) a porušil zásady fair
procesu (rovněž blíže nespecifikované). V kasační stížnosti tvrdí, že napadený správní akt byl
vydán („pokuta byla uložena“) v době, kdy městský soud přiznal jeho žalobě ve věci
odstranění stavby odkladný účinek. Dovozuje, že pokud městský soud na nějakou dobu
přiznal žalobě ve věci odstranění stavby odkladný účinek, pak mělo být rozhodnutí
o přestupku zrušeno. Námitku lze podle názoru Nejvyššího správního soudu subsumovat
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení; tato námitka by mohla být důvodnou,
pokud by městský soud užil na věc právní normy (zde práva procesního) nepřiléhavé,
anebo sice přiléhavé, leč jejich výklad by Nejvyšší správní soud neakceptoval.
Stěžovatel činí ústřední právní otázkou, kterou má Nejvyšší správní soud posoudit
(a kterou uplatnil již v žalobě, a proto je námitkou přípustnou – srov. §104 odst. 4 s. ř. s.),
ke kterému okamžiku má správní soud posoudit zákonnost správního aktu, pokud jde
o rozhodnutí z oboru správního trestání (zde přestupek proti stavebnímu řádu), jehož skutková
podstata je vázána na nesplnění povinnosti uložené jiným rozhodnutím, za situace,
kdy u správního soudu je podána žaloba na přezkum tohoto jiného rozhodnutí spolu
s návrhem na přiznání odkladného účinku této žalobě.
Nejvyšší správní soud považuje především za nutné připomenout, že odkladný
(suspenzívní) účinek je obvyklou vlastností odvolání (řádného opravného prostředku),
a znamená, že do doby, než je o odvolání rozhodnuto, nenabývá právní moci a není
vykonatelné (srov. §55 odst. 1, §52 odst. 1, 2 správního řádu účinného do 31. 12. 2005).
Soudy ve správním soudnictví přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů vydaná
v posledním stupni řízení (je-li přípustný opravný prostředek v řízení správním), podání
žaloby nemá odkladný účinek (§73 odst. 1 s. ř. s.). Za splnění předpokladů uvedených v §73
odst. 2, může soud odkladný účinek žalobě přiznat; důsledkem je (§73 odst. 3),
že do skončení řízení před soudem se pozastavují účinky napadeného rozhodnutí. Odkladný
účinek přiznaný rozhodnutím soudu ex lege zaniká rozhodnutím ve věci samé. Podle §75
odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že stěžovatel opírá svou námitku
o tvrzení, které nemá oporu ve správních ani soudních spisech městského soudu zmíněných
shora; tj., že pokuta mu byla uložena v době, kdy městský soud přiznal žalobě
proti rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu odkladný účinek. Rozhodnutí o přestupku,
jehož skutková podstata byla naplněna tím, že ve lhůtě stanovené rozhodnutím ze dne
16. 8. 2002 (tj. do 18. 9. 2003) neodstranil stěžovatel nepovolenou stavbu, bylo vydáno
25. 3. 2004, nabylo právní moci 31. 5. 2004 a usnesení o přiznání odkladného účinku žalobě
vůči rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu (správní rozhodnutí vydané v I. stupni dne
16. 8. 2002, ve II. stupni řízení ze dne 6. 6. 2003, nabylo právní moci 18. 6. 2003) bylo
vydáno městským soudem pod sp. zn. 11 Ca 298/2003 dne 17. 6. 2004. Rozhodnutí
o přestupku tedy reflektovalo skutkový a právní stav, jaký tu byl v době, kdy o přestupku bylo
rozhodováno, tedy existovalo pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o povinnosti odstranit
stavbu, přičemž lhůta ke splnění povinnosti marně uplynula. V době rozhodování žalovaného
o přestupku (ve II. stupni řízení 24. 5. 2004, právní moc 31. 5. 2004) sice existoval návrh
stěžovatele (ze dne 12. 8. 2003) městskému soudu, aby přiznal jeho žalobě proti rozhodnutí
o povinnosti odstranit stavbu ze dne 6. 6. 2003 odkladný účinek, ovšem toto řízení o žalobě
vedené pod sp. zn. 11 Ca 298/2003 nebylo ke dni vydání rozhodnutí o přestupku skončeno,
a městský soud vydal usnesení o přiznání odkladného účinku až 17. 6. 2004, tedy
po 10 měsících řízení, aby po dalších třech měsících rozhodl ve věci samé – žaloba ve věci
sp. zn. 11 Ca 298/2003 tedy suspendovala účinky rozhodnutí o povinnosti odstranit
nepovolenou stavbu pouze na období od 17. 6. do 16. 9. 2004. Správní soudy přezkoumávají
rozhodnutí pravomocná a otázku přiznání odkladného účinku žalobě v posuzované věci
nebylo možno chápat jako prejudiciální ve vztahu k řízení o přestupku, neboť na vyřešení této
otázky nezáviselo rozhodnutí o přestupku; přiznání odkladného účinku je opatřením dočasné
povahy, které suspenduje na určitý čas (do rozhodnutí soudu ve věci samé) účinky rozhodnutí,
nic víc, nic méně. Návrh na přiznání odkladného účinku žalobě je procesním návrhem
učiněným v rámci řízení o přezkumu správního rozhodnutí, nemá samostatný „procesní
život“, za okolností vymezených judikaturou Nejvyššího správního soudu o něm ani není
rozhodováno, zejména pak rozhoduje-li soud o věci samé bezodkladně a do té doby
o odkladném účinku nerozhodl; nevede se tedy o takovém návrhu samostatné soudní řízení,
jež by mohlo mít od svého počátku prejudiciální povahu vůči správnímu řízení o přestupku.
Právní úprava promlčení možnosti stíhat přestupek nezná stavení lhůty v důsledku přerušení
řízení, a proto by rozhodnutí o návrhu na odkladný účinek chápané jako prejudiciální otázka
mohlo v některých případech vést k promlčení možnosti stíhat správní delikt. V posuzované
věci byly suspendovány účinky rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu pouze v období
od června do září 2004, přičemž toto rozhodnutí nabylo právní moci již v červnu 2003
a vykonatelnosti v září 2003. Společenská nebezpečnost činu, jehož se stěžovatel dopustil tím,
že neodstranil nepovolenou stavbu podle pravomocného a vykonatelného rozhodnutí, nebyla
nijak umenšena tím, že soud po deseti měsících od zahájení řízení na tři měsíce suspendoval
účinky rozhodnutí, které stěžovatel dobrovolně nerespektoval, a nebyla by umenšena ani
v případě, že by soud rozhodl o odkladném účinku dříve. Ostatně není zřejmé, proč stěžovatel
nevyužil možnosti, kterou mu dává §83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění účinném v době vydání napadeného rozhodnutí a nepožádal správní orgán o odložení
výkonu rozhodnutí, kteréžto žádosti v případě, je-li podán návrh na přezkoumání rozhodnutí
o přestupku soudem, správní orgán vyhoví. Dále nutno vidět, že pokud by rozhodnutí
o uložení povinnosti odstranit stavbu bylo jako pravomocné soudem pro nezákonnost
či pro vady řízení zrušeno, právní řád pak zná nástroje, které ve vztahu k rozhodnutí
o přestupku bylo lze užít. Obdobně, pokud by bylo shledáno nezákonným pravomocné
rozhodnutí o přestupku. Stěžovatel tedy postupem městského soudu v posuzované věci nebyl
nijak ukrácen na svých právech a užití §75 odst. 1 s. ř. s. bylo na místě; je sice pravdou,
že městský soud své rozhodnutí odůvodnil poněkud stroze, nicméně rozhodovací důvody jsou
z jeho odůvodnění jasně patrny, nelze je tedy hodnotit jako takové, jež se se žalobní námitkou
vyrovnaly nedostatečně. Konečně jeho rozhodnutí nelze upřít ratio ani potud, pokud
konstatuje, že v době jeho rozhodování (1. 3. 2005) již bylo od září 2004 (kdy byla zamítnuta
žaloba proti rozhodnutí o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu) postaveno najisto
i v řízení soudním, že rozhodnutí o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu bylo vydáno
v souladu s právními předpisy.
Za rozhodující princip Nejvyšší správní soud považuje, že žaloby proti správním
rozhodnutím nemají ze zákona odkladný účinek (§73 odst. 1 s. ř. s.), a proto jen pravomocné
usnesení soudu o přiznání odkladného účinku může mít vliv na právní moc a vykonatelnost
napadeného správního aktu. Poněvadž rozhodnutí o přestupku a o sankci za něj bylo vydáno
v době, kdy rozhodnutí o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu nebylo dotčeno odkladným
účinkem přiznaným soudem, (na rozdíl od tvrzení stěžovatele v kasační stížnosti ze správních
a soudních spisů jednoznačně plyne, že odkladný účinek byl na dobu tří měsíců přiznán
až poté, co rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci), nebyla práva stěžovatele
jakkoli porušena, a to ani v podobě zásad fair procesu. Obě rozhodnutí byla přezkoumána
v řádném soudním procesu za využití všech prostředků, jež předpisy o správním soudnictví
připouštějí. Obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že přiznání odkladného účinku
žalobě závisí rovněž na neexistenci rozporu s veřejným zájmem (§73 odst. 2 s. ř. s.),
a pokud by důsledkem tohoto postupu byla faktická nemožnost stíhat přestupky z důvodu
zániku odpovědnosti v jednoroční lhůtě podle §20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
musel by se soud rozhodující o takovém návrhu touto okolností zabývat.
Skutečnost, že stěžovatel podal žalobu proti pravomocnému rozhodnutí o přestupku
v době, kdy městský soud v jiném řízení dočasně suspendoval účinky pravomocného
a vykonatelného rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu, jež bylo významné pro naplnění
skutkové podstaty přestupku, není s to jako kasační námitka přivodit jiné nazírání na přezkum
rozhodnutí o přestupku ve vztahu k určení rozhodného období, k němuž se přezkum
před krajskými soudy upíná (§75 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud vázán námitkou
uplatněnou v kasační stížnosti (tedy důvodem namítaným v kasační stížnosti) přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu a neshledal uplatněnou námitku důvodnou.
Proto rozhodl, jak uvedeno ve výroku (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1, 7 ve vztahu k §120 s. ř. s.
Stěžovatel v řízení nebyl úspěšný, proto právo na náhradu nákladů řízení nemá; to by náleželo
žalovanému, tomu však podle obsahu soudního spisu nevznikly náklady, jež by převýšily
náklady běžně spojované s úřední činností, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu