ECLI:CZ:NSS:2006:7.APS.2.2005
sp. zn. 7 Aps 2/2005 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
stěžovatele Prof. RNDr. J. Z., CSc., zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem
se sídlem v Brně, Lidická 57, za účasti Vlády České republiky, se sídlem v Praze 1, Nábřeží
Edvarda Beneše 4, v řízení o kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 3. 8. 2005, č. j. 7 Ca 105/2005 – 13,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2005, č. j. 7 Ca 105/2005 – 13, byla
odmítnuta žaloba stěžovatele, kterou se domáhal, aby soud zakázal Vládě České republiky
(dále jen „účastník“), aby na základě svého usnesení ze dne 15. 9. 2004, č. 889 zasahovala
do výkonu jeho funkce v Radě pro výzkum a vývoj (dále jen „Rada“), zejména aby mu
ve výkonu této funkce bránila. Dále se návrhem domáhal, aby soud přikázal účastníkovi
prohlásit ve formě obdobné uvedenému usnesení, že jeho funkce v Radě nezanikla.
V odůvodnění usnesení městský soud uvedl s poukazem na §4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
že přípustnost žaloby na ochranu před nezákonným zásahem se musí odvíjet od toho, zda
se jedná o zásah, kterým správní orgán přímo zasáhl sféru veřejných subjektivních práv
žalobce. Podstatou věci je pak vymezení, co je správním orgánem, aby vůbec byla dána
pravomoc soudu k projednání žaloby. Účastník sice může vystupovat i jako správní orgán,
ale většinou vystupuje jako orgán, který uplatňuje obecně moc vládní. Při této své činnosti
vláda vydává akty, které činí jako orgán zvláštního druhu výkonné moci – moci vládní
(srovnej usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, č. j. 6 A 111/1992 – 6). Vláda je
tak nositelkou zvláštního druhu výkonné moci a pokud v daném případě uplatňuje takovou
moc, nejsou takové akty správními akty ve smyslu vrchnostenského rozhodování o právech a
povinnostech fyzických a právnických osob, ale akty shora uvedené moci vládní jako součásti
státní moci ve smyslu ústavněprávního vymezení. Proto při takové činnosti vláda nevystupuje
jako správní orgán, jak má na mysli §82 s. ř. s., ale jako orgán moci vládní, na nějž vymezení
citovaného ustanovení nedopadá. Z tohoto důvodu není žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem možná, neboť správní soud nemá dostatek pravomoci do takového rozhodovacího
procesu vlády zasahovat. Důvodem odmítnutí žaloby je nesplnění podmínek řízení a tento
nedostatek je neodstranitelný.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., protože je podle jeho názoru nezákonné.
Městský soud s odkazem na prastarý judikát z období de facto neexistujícího správního
soudnictví a prvopočátků obnoveného konstitucionalismu v České republice dovodil,
že jmenování a odvolávání členů Rady nepodléhá soudnímu přezkumu, protože uvedený zásah
je projevem toliko „moci vládní“. Tyto závěry označil stěžovatel za nesprávné. Postup
městského soudu je proto zapotřebí vykládat jako odepírání spravedlnosti. S odvoláním na čl. 4
Ústavy stěžovatel tvrdí, že bylo povinností soudu se případem zabývat a ochranu mu v případě
důvodnosti nároku poskytnout. Sporná ustanovení a hraniční situace, jako je například tato,
je zapotřebí v souladu s požadavky ústavně konformního výkladu vykládat in favorem soudní
ochrany individuálních práv. Dále stěžovatel poukázal na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina“). Protože je nepochybné, že stěžovatel tvrdil, že byl zkrácen
na svých právech, je plně v souladu s Listinou, pokud soud takové tvrzení meritorně
přezkoumá a dospěje k závěru, že zkrácen nebyl. Není však v souladu s Listinou, pokud soud
taková tvrzení přezkoumat odmítne. Přímo z Listiny vyplývá nevyloučitelnost přezkumu
porušení základních práv a svobod tak, jak je stěžovatel jasně popsal v žalobě. Výklad
městského soudu, že účastní k je oprávněn v některých oblastech své činnosti porušovat zákon,
zasahovat tím do individuálních práv jednotlivců a nepodléhat v takové otázce soudní moci,
je v tomto kontextu poměrně absurdní. Naopak akcent ústavně konformního výkladu velí,
aby se obecné soudy v souladu se zásadami stanovenými ústavním pořádkem České republiky,
stejně tak jako platnými mezinárodními smlouvami, zejména Evropskou úmluvou o ochraně
lidských práv a základních svobod, v mezních situacích přikláněly k možnosti soudního
přezkumu činnosti veřejné moci. Městský soud pochybil, když své rozhodnutí místo o výše
uvedené aktuální ústavněprávní úvahy opřel o dnes již téměř historický judikát Vrchního soudu
v Praze ze dne 7. 5. 1993, který v dnešní době jen těžko obstojí. Judikaturu obecných soudů
je zapotřebí vykládat v kontextu historických souvislostí, doktrinálních změn, vývoje právní
úpravy i systematických změn v justici. Právě tyto faktory činí příslušný judikát nepoužitelným
v dnešní době. Předmětný judikát vznikl za zcela odlišného legislativního stavu jak v rovině
ústavní, tak v rovině jednoduchého práva. Podobně společenské poměry roku 1993 jsou
s dneškem nesrovnatelné. Úvahy z tohoto judikátu jsou do dnešní doby nepřenositelné.
Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze, o které se městský soud opřel, bylo vydáno za zcela
odlišné společenské a právní situace v době, kdy nahlížení na přezkum činnosti veřejné moci
soudem bylo zásadně odlišné od nahlížení dnešního a kdy vyloučení přezkumu řady aktů
veřejné moci bylo běžným jevem. Tato rozhodnutí by nám neměla být dnes inspirací,
ale výstrahou. Stěžovatel nepopírá, že jsou mu známy teoretické státovědné či politologické
konstrukce hovořící o moci vládní. Teoretických konceptů lze konec konců vymyslet velké
množství. Oproti teoretickým konceptům pocházejícím zčasta z mimoprávních odvětví, jakými
jsou např. politologie, je nutno v rozhodování soudů postavit zákonný text, v tomto případě
čl. 2 odst. 1 Ústavy. „Moc vládní“, s níž operuje rozhodnutí městského soudu, je z ústavního
hlediska neexistující pojem a neexistuje ústavní opora pro to dovozovat, že činnost takové
„moci vládní“ požívá imunity před mocí soudní. Od výše uvedeného je zapotřebí odlišit případ,
kdy je rozhodnutí vlády aktem politickým, který samozřejmě nepodléhá soudnímu přezkumu.
Ničeho takového se ale stěžovatel nedovolává, neboť namítá jednoznačnou nezákonnost
rozhodnutí vlády, tedy rozpor s konkrétní právní normou, jíž je dle Ústavy vláda vázána.
V daném případě vláda porušila zákon při uplatňování veřejné moci adresným
individualizovaným způsobem vůči stěžovateli, čímž jej zkrátila na jeho mimo jiné ústavně
garantovaných právech. V takové situaci musí být dáno v demokratickém právním státě právo
na přezkum takového aktu. Z výše uvedených důvodů navrhl stěžovatel zrušení usnesení
městského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
Účastník svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že stěžovatel v ní neuvádí
žádné důvody, které by zákonnost rozhodnutí městského soudu zpochybňovaly. Účastník
se neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že odmítnutí žaloby lze hodnotit jako odepření
spravedlnosti. Účastník se naopak domnívá, že soud nemohl postupovat jinak, neboť tytéž
důvody, které svědčí pro odmítnutí žaloby proti rozhodnutí správního orgánů, svědčí
v předmětné věci také pro odmítnutí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu. Účastník se plně ztotožňuje s argumentací soudu, že napadené usnesení vlády není
správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Ze stejného důvodu nemůže být ani jiným
zásahem správního orgánu do veřejných subjektivních práv a povinností stěžovatele ve smyslu
§72 s. ř. s., neboť napadeným usnesením účastník do hmotněprávní sféry stěžovatele žádným
způsobem nezasáhl, a nejednal tudíž ani jako správní orgán. Podle názoru účastníka je Rada
poradním orgánem vlády, má čistě poradní a odborný charakter a slouží výhradně potřebám
vlády. Z náplně její činnosti vyplývá, že nejenom postrádá rozhodovací pravomoc ve smyslu
výkonu veřejné správy, ale v zásadě jakoukoli významnější rozhodovací pravomoc. Rada
předkládá návrhy a stanoviska vládě, která o nich s konečnou platností rozhoduje.
Na jmenování jejím členem není právní nárok a nelze ani konstruovat právní nárok na setrvání
v této čestné funkci. Z těchto důvodů nebyl napadeným rozhodnutím městského soudu porušen
čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť městský soud nevyloučil ze soudního přezkumu rozhodnutí,
jež by se týkalo základních práv a svobod. Rozhodnutí účastníka se nedotýká ani jiných
veřejných subjektivních práv a nejedná se tudíž ani o odepření soudní ochrany ve smyslu
dalších ustanovení ústavního pořádku České republiky. Účastník nevidí ani žádný důvod, proč
by měla být zpochybňována relevance rozhodnutí Vrchního soudu v Praze, o něž se m ěstský
soud v odůvodnění napadeného usnesení také opírá. Fakt, že bylo vydáno pouze několik
měsíců od nabytí účinnosti Ústavy ČR ovšem nijak nesnižuje jeho právní význam. Je pravdou,
že Ústava České republiky explicitně o moci vládní nehovoří. Uvádí však, že vláda
je vrcholným orgánem výkonné moci a je odpovědna Poslanecké sněmovně. Je zřejmé,
že Ústava má na mysli především výkon tohoto druhu veřejné moci vládou, který spočívá
v tvorbě a realizaci státní politiky v jednotlivých oblastech. Bylo by absurdní se domnívat,
že Ústava má, pokud jde o vládu, na mysli především výkon veřejné správy ve smyslu
vrchnostenského rozhodování o právech a povinnostech osob. Ani hodnocení této otázky
se od vydání výše zmíněného judikátu v právní teorii ani praxi nijak zásadně nezměnilo.
Ostatně stěžovatel ani neuvádí žádná pozdější rozhodnutí správních soudů či ústavního soudu,
která by relevanci tohoto judikátu zpochybňovala. Z těchto důvodů účastník navrhl,
aby kasační stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Těžiště argumentace stěžovatele obsažené v kasační stížnosti spočívá především
v naprostém odmítnutí usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993,
č. j. 6 A 111/92 - 6, na který se městský soud v odůvodnění napadeného usnesení odvolával,
a dále ve zdůraznění toho, že namítá jednoznačnou nezákonnost rozhodnutí vlády, tedy rozpor
s konkrétní právní normou, jíž je dle Ústavy účastník vázán. Stěžovatel tvrdí, že v daném
případě vláda vůči němu porušila zákon při uplatňování veřejné moci adresným
individualizovaným způsobem a tím jej zkrátila na jeho, mimo jiné ústavně, garantovaných
právech.
Na prvém místě považuje Nejvyšší správní soud za důležité poukázat na to, že
v daném případě se stěžovatel domáhá, aby mu byla poskytnuta ochrana před nezákonným
zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. a přitom se souběžně další žalobou
a následně kasační stížností domáhá, aby soudy usnesení účastníka, jímž byl stěžovatel
odvolán z funkce člena Rady, přezkoumaly jako úkon správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti podle §65 a násl. s. ř. s. Tím si však
sám stěžovatel odporuje, protože jeden a tentýž úkon nemůže být současně správním
rozhodnutí a zásahem.
Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který
není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu
přímo zasaženo, se může žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah
nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
I když pojmy zásah, pokyn, donucení, které zahrnuje pod legislativní zkratku „zásah“,
s. ř. s. nedefinuje a obecně je nedefinuje ani jiný právní předpis, je nesporné, že pod pojmem
„zásah“ nelze rozumět rozhodnutí, jak je definováno v §65 odst. 1 s. ř. s. Soudy ve správním
soudnictví podle §2 s. ř. s. poskytují ochranu veřejným subjektivním právům, což platí
i při ochraně poskytované podle §82 a násl. s. ř. s. Nestačí tedy je-li prokázána nezákonnost
zásahu, ale musí být prokázáno současně, že žalobce byl nezákonným zásahem přímo zkrácen
na svých veřejných subjektivních právech. Veřejná subjektivní práva jsou práva osob
založená v právních normách, která umožňují a současně chrání určité chování osoby
ve vztazích k subjektům veřejné správy. Podle jejich obsahu je lze rozlišovat na práva
směřující k tomu, aby se veřejná správa zdržela zásahů do svobody osob, dále na práva,
na určitou činnost či plnění správy ve prospěch určitých osob a na práva podílet se na správě
věcí veřejných.
Usnesením vlády České republiky ze dne 15. 9. 2004, č. 889 o odvolání a jmenování
členů Rady pro výzkum a vývoj, jímž byl spolu s dalšími členy Rady odvolán z funkce člena
Rady i stěžovatel, nebylo zasaženo do veřejných subjektivních práv stěžovatele, protože právo
na členství v Radě takovým právem není.
Nejvyšší správní soud nepovažuje, na rozdíl od stěžovatele, danou situaci za hraniční,
kterou by bylo možné vykládat ve prospěch ústavně konformního výkladu. Podle čl. 36
odst. 2 věta druhá Listiny nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod. Právo být členem poradního orgánu účastníka po celé
volební období nelze podřadit pod žádné základní právo či svobodu.
Brojí-li v daném případě stěžovatel proti nezákonnému zásahu, je odkaz městského
soudu na judikát Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, č. j. 6 A 11/92 - 6, který se týkal
rozhodnutí vydaného vládou, sice zcela nepřípadný, ale to nic nemění na správnosti závěru
tohoto soudu, že nejsou splněny podmínky řízení a tento nedostatek spočívající v nedostatku
pravomoci je neodstranitelný.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem
podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejv yšší správní soud
zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první
ve spojení s §120 s. ř. s, podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který
měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému
z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a účastníku
žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu