ECLI:CZ:NSS:2006:7.APS.3.2005
sp. zn. 7 Aps 3/2005 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
stěžovatele Prof. RNDr. J. Z., CSc., zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se
sídlem v Brně, Lidická 57, za účasti Vlády České republiky, se sídlem v Praze 1, nábřeží
Edvarda Beneše 4, v řízení o kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
31. 3. 2005, č. j. 7 Ca 187/2004 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2005, č. j. 7 Ca 187/2004 - 40, byla
odmítnuta žaloba stěžovatele, kterou se domáhal zrušení usnesení Vlády České republiky
(dále jen „účastník“) ze dne 15. 9. 2004, č. 889, jímž byl ke dni 15. 9. 2004 odvolán z funkce
člena Rady pro výzkum a vývoj (dále jen „Rada“). V odůvodnění městský soud s poukazem
na §4 odst. 4 s. ř. s. uvedl, že lze dovodit, že soudní kontrola se pohybuje v hranicích veřejné
správy a napadnutelnými jsou tedy jen takové úkony orgánů, které patří do působnosti
ve veřejné správě, od níž je třeba oddělit akty vládnutí vlády, resp. rozhodnutí politická.
Zatímco pojem „správní orgán“ je definován v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pojem rozhodnutí
je definován v §65 odst. 1 s. ř. s. ve formě legislativní zkratky, která platí pro všechna další
ustanovení s. ř. s. Dosavadní judikatura stojí na stanovisku, že „vláda může vydávat
i konkrétní akty aplikace vrchnostenského charakteru, které jedině mohou být podrobeny
kognici soudu v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod k žalobě podané
tím, kdo byl vydáním takového aktu zkrácen na svých právech. Nelze však mít za to,
že jakékoliv vládní usnesení je rozhodnutím, proti němuž je možno brojit podáním žaloby.
Rozhodnutím správního orgánu v tomto smyslu nejsou akty, které vláda činí jako orgán
zvláštního druhu výkonné moci, moci vládní (usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne
7. 5. 1993, č. j. 6 A 111/1992 – 6). Podstatou tohoto rozhodnutí je názor, že vláda
je nositelkou zvláštního druhu výkonné moci (moci vládní), kterou je třeba odlišit od obecné
výkonné moci a že akty vydávané v rámci moci vládní přezkoumání soudem nepodléhají.
Je tomu tak proto, že vydávání konkrétních správních aktů vládou je zcela výjimečné, protože
těžiště funkce vlády spočívá v oblasti tvorby a realizace státní politiky, jejíž program
je schvalován Poslaneckou sněmovnou. Ve světle uvedeného má městský soud za to,
že předmětné usnesení nepodléhá přezkumu soudem. Rada je odborným a poradním orgánem
účastníka a z tohoto postavení a z obsahu její působnosti vyplývá, že nemá rozhodovací
pravomoc a že členství v Radě je veřejnou funkcí, která nezakládá pracovněprávní poměr
k České republice (§35 odst. 1 zákona č. 130/2002 Sb., čl. 1 odst. 1, čl. 2, čl. 6 odst. 1 Statutu
Rady). Z vymezení postavení Rady a jejich členů, kteří jsou jmenováni a odvoláváni vládou
na návrh předsedy Rady, vyplývá, že usnesení účastníka o jmenování či odvolání člena Rady,
jež je jako instituce odborným a poradním orgánem účastníka, je výkonem moci vládní,
kterým se toliko rozhoduje o personálním složení tohoto odborného a poradního orgánu.
Nejde tu o autoritativní vrchnostenské založení, změnu, zrušení nebo závazné určení práva
nebo povinnosti fyzické osoby již z toho důvodu, že jmenování nebo odvolání nemá žádný
dopad na pracovní poměr, protože tyto akty ho ani nezakládají ani nekončí jednoduše proto,
že výkon funkce člena Rady nezakládá žádný pracovní poměr. Městský soud z uvedeného
dovodil, že usnesení účastníka, jímž byl stěžovatel odvolán z funkce člena Rady, je výkonem
moci vládní, které není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jež z tohoto důvodu
nepodléhá přezkoumání soudem, což dovodila již starší judikatura správních soudů. Proto
byla z důvodu nepřípustnosti žaloba odmítnuta.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., protože je podle jeho názoru nezákonné.
Stěžovatel v obecné rovině sdílí názor městského soudu, že vláda jedná ve formě
individuálních správních rozhodnutí spíše výjimečně, že značná část její rozhodovací činnosti
má povahu rozhodnutí politických a vládně-mocenských a že taková rozhodnutí nepodléhají
soudnímu přezkumu. Stěžovatel však nesdílí názor městského soudu, že napadené rozhodnutí
spadá do této kategorie. To, zda určité rozhodnutí je rozhodnutím politickým (vládním)
nebo individuálním právním aktem, je zapotřebí posuzovat nikoliv formálně, ale podle obsahu
a dopadu takového rozhodnutí. Řada usnesení vlády skutečně nemá povahu individuálního
právního aktu, nicméně některá rozhodnutí takovou povahu mají, protože s jejich existencí
zákon spojuje vznik, změnu nebo zánik individuálních práv a povinností jednotlivců. Přesně
tak je tomu v projednávaném případě. Stěžovatel v žalobě jasně a srozumitelně identifikoval
svá individuální práva a povinnosti, které mu v návaznosti na napadené usnesení vznikly nebo
zanikly. Soud se nesprávně omezil pouze na to, že stěžovateli v důsledku předmětného
usnesení nezanikl pracovní poměr, a proto se mu v rovině jeho individuálních práv de facto
„nic nestalo“. Naopak napadené rozhodnutí významným způsobem změnilo právní statut
stěžovatele, když mu zrušilo řadu jeho individuálních oprávnění. Nejvýznamnějším
oprávněním bezesporu je samotné právo v Radě zasedat, hlasovat v ní, účastnit se jejich schůzí
a tam přijatými stanovisky ovlivňovat chod vědeckého života v České republice. Nelze tvrdit,
že se jedná o jakousi „čestnou funkci“. Není pravdou, že jediným veřejným právem jednotlivce
je zasedat ve správním orgánu. Komplex veřejných subjektivních práv je výrazně širší. Rada
je orgánem, jehož členové se podílejí na správě věcí veřejných (toto právo zaručuje občanům
čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Správu věcí veřejných nelze chápat pouze
jako vydávání individuálních správních aktů, což Rada skutečně nečiní. Správa věcí veřejných
je též širokým komplexem faktických činností, které mají efektivní vliv na chod veřejných
věcí, v případě vědy a výzkumu zejména na strukturování veřejné podpory vědy a výzkumu,
na určování výzkumných záměrů apod. Každý, kdo z titulu své funkce ovlivňuje to, jak bude
věda a výzkum v České republice vypadat, se podílí na správě věcí veřejných, jak předpokládá
Listina základních práv a svobod. Stěžovatel, který dříve členem Rady byl, toto právo měl
a jen a pouze vlivem napadeného rozhodnutí o toto své udělené právo přišel. Z tohoto důvodu
je napadené rozhodnutí individuálním právním aktem, kterým správní orgán autoritativním
rozhodnutím zrušil adresně individuální právo jednotlivce – stěžovatele. Navíc se nejedná
o oprávnění nicotná či nevýznamná, ale o faktickou realizaci ústavního práva na podílení
se na správě věcí veřejných. Městský soud nemá pravdu, že akty jmenování či odvolání vládou
ve vztahu k členství v Radě nemají dopad do hmotněprávní sféry i jejích členů a nezakládají
veřejná subjektivní práva. Naopak napadené rozhodnutí hmotněprávní sféru stěžovatele
ovlivňuje, protože v jeho důsledku mu zanikají veřejnoprávní oprávnění, která dosud měl.
Zkoumání problému pouze z perspektivy pracovněprávního poměru je proto nesprávné.
Pro výše uvedený výklad svědčí i ústavní konotace celého případu. Ze znění čl. 36 odst. 2
Listiny plyne, že v rovině ústavní je privilegováno právo jednotlivých soukromých osob
domáhat se soudní ochrany před zásahy veřejné moci. Toto právo je zároveň jedním
ze základních atributů demokratického právního státu. Jestliže ústavní pořádek České
republiky stanoví přezkoumatelnost aktů orgánů veřejné moci soudem jako podstatnou
náležitost demokratického právního státu a základní lidské právo, je zapotřebí vykládat
procesní předpisy jednoduchého práva ve prospěch takové ochrany, tedy co nejšířeji. Opačný
postup by byl odepíráním soudní ochrany. Městský soud tedy nesprávně vyhodnotil povahu
aktu orgánů veřejné moci. Napadené usnesení je individuálním správním aktem, protože
na základě zákona zbavuje individuálně určený subjekt přísně adresným rozhodnutím
nenormativní povahy jeho veřejných subjektivních práv. V uvedeném případě vláda jednala
v příkrém rozporu se zákonem, který upravuje to, jakým způsobem má vláda o personálním
složení svých poradních orgánů rozhodnout. Výklad městského soudu není ústavně konformní,
a proto se stěžovatel domáhal zrušení napadeného usnesení městského soudu a vrácení věci
k dalšímu řízení.
Účastník ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že stěžovatel v ní neuvádí
žádné důvody, které by zákonnost rozhodnutí městského soudu zpochybňovaly. Účastník
se neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že samotné členství v Radě zakládá veřejné subjektivní
právo v tomto orgánu hlasovat a podílet se na jeho činnosti ve smyslu ústavního práva občanů
podílet se na správě věcí veřejných dle čl. 21 odst. 1 Listiny. Jak vyplývá z ustálené judikatury
Ústavního soudu citovaný článek je sice nepochybně základem veřejných subjektivních práv,
je však třeba jej konkretizovat v jednotlivých zákonech. Těmi jsou zejména volební zákony
a zákon o místním referendu. Na členství v Radě podle názoru účastníka nelze citovaný článek
vztahovat, neboť má čistě poradní a odborný charakter a slouží výhradně potřebám vlády.
Z náplně její činnosti vyplývá, že nejenom postrádá rozhodovací pravomoc ve smyslu výkonu
veřejné správy, ale v zásadě jakoukoli významnější rozhodovací pravomoc. Rada předkládá
návrhy a stanoviska vládě, která o nich s konečnou platností rozhoduje. Na jmenování jejím
členem není právní nárok a nelze ani konstruovat právní nárok na setrvání v této čestné funkci.
Z těchto důvodů nebyl napadeným rozhodnutím městského soudu porušen ani čl. 36
odst. 2 Listiny, neboť městský soud nevyloučil ze soudního přezkumu rozhodnutí,
jež by se týkalo základních práv a svobod a nejedná se tudíž ani o odepření soudní ochrany
ve smyslu dalších ustanovení ústavního pořádku České republiky. Proto účastník navrhl
zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Stěžovatel ve svém vyjádření vyjádřil hluboké přesvědčení, že účastník se snaží
účelovou argumentací nemající oporu v zákoně ani ústavním pořádku České republiky vymanit
z dosahu soudní moci. Pokud zákon, který účastník porušil, stanoví určitá procedurální
pravidla a hmotněprávní podmínky, zajisté tak nečiní „z legrace“. Zákon stanoví pravidla
proto, aby byla dodržována. Pokud zákon stanoví restriktivní podmínky pro odvolání člena
Rady, nečiní tak symbolicky a bezúčelně, činí tak proto, aby byl tento člen chráněn
před mocenskou svévolí účastníka. Jestliže je povaha norem, které byly porušeny, výrazně
ochranná (což je zjevné), je též žádoucí, aby byla tato ochrana „prodloužena“ až do sféry
soudní moci. Pokud vzniká výkladová otázka, zda akt vlády je či není rozhodnutím ve smyslu
s. ř. s., je třeba se výkladem přiklonit k tomu, že takovým rozhodnutím je, protože výklad
opačný znamená, že pokud vláda poruší zákon v neprospěch jednotlivce při výkonu
své pravomoci, ignoruje ochranou normu v neprospěch jednotlivce a zasáhne tak do jeho
individuálních práv, nemá jednotlivec právo na soudní ochranu, což je závěr ústavně
nepřijatelný. Opačný výklad je přitom nejen ústavně konformní a plně v souladu s účelem
s. ř. s., ale také vede k velmi přijatelnému a žádoucímu výsledku – totiž, že pokud účastník
ku škodě jednotlivce při adresném rozhodování o něm porušil zákon, takové rozhodnutí bude
zrušeno. Jinými slovy tzn., že účastník je povinen dodržovat zákon, což je podle názoru
stěžovatele něco tak samozřejmého, že je s podivem, že se takovému závěru sám účastník
brání. Napadené rozhodnutí sice nabývá formy, v níž účastník obvykle rozhoduje politicky
či v nichž realizuje své ústavní kompetence, nicméně svým obsahem jasně naplňuje znaky
individuálního správního aktu. Jedná se o rozhodnutí, které vydal příslušný orgán na základě
příslušného zákona. Daný orgán postupoval (víceméně) podle procedury zákonem
předpokládané. Rozhodnutí je nenormativní, adresné vůči jmenovitě označeným jednotlivcům
a je konstitutivní, protože zrušuje jejich individuální práva. Jedná se proto jednoznačně
o přezkoumatelné rozhodnutí. Účastník se snaží působivou rétorikou navozovat dojem,
že Rada je orgán toliko symbolický, ba bezvýznamný, a že členství v něm není realizací
žádných veřejných subjektivních práv, neboť ku členství se neváží žádná práva. Členství
je čestné, symbolické a bezvýznamné až nicotné a odvoláním stěžovatele z Rady mu nebylo
způsobeno žádné příkoří ani újma, neboť jeho právní status se tím nijak nezměnil. Tato ryze
účelová argumentace je nápadně nesprávná. Stěžovatel je toho názoru, že pokud zákon
taxativně vyjmenovává důvody a způsoby, jakými (pro něž) lze člena Rady odvolat,
má stěžovatel subjektivní právo na to, aby nebyl odvolán jinak. Jak jasně plyne z čl. 2 odst. 2
Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, pokud zákon stanoví způsob a případ, v němž (a jak) má býti
vykonána veřejná moc, je v každém konkrétním případě ústavně založeným veřejným
subjektivním právem jednotlivce, aby vůči němu, v daném konkrétním případě, nebyla veřejná
moc uplatněna jinak (arg. a contrario). Zákon stanoví omezující podmínky, za nichž
lze odvolat člena Rady a stěžovatel jako člen Rady má veřejné subjektivní právo na to, aby tyto
podmínky byly respektovány. (Ostatně, právě proto v zákoně jsou!) Účastník svým
rozhodnutím tedy jednoznačně porušil již toto základní stěžovatelovo právo, a to zcela adresně
a individuálně, a již jen toto porušení je dostatečné k založení přezkoumatelnosti rozhodnutí.
Čl. 21 odst. 1 Listiny podle stěžovatele je obecnější a vyjadřuje princip občanského
sekulárního demokratického státu republikánského typu, který zaručuje v ústavní rovině právo
všem občanům uplatňovat v zákonem stanovených případech zákonem stanoveným způsobem
svůj vliv ve sféře správy věcí veřejných. Je nepochybné, že primárním obsahem tohoto práva
je právo obsazovat přímé výkonné funkce v orgánech veřejné moci. Toto ustanovení dopadá
svým účelem též na všechny orgány, které formalizovaným způsobem vykonávají vliv
na výkon veřejné moci. Je nepochybné, že Rada svou činností ovlivňuje výkon veřejné moci
v oblasti vědy a výzkumu a její činnost má vliv na to, jak bude politika (správa věcí veřejných)
v této oblasti vypadat. Členové Rady se proto zjevně podílejí na správě věcí veřejných.
Pod pojmem „podílet se“ není možno úzce chápat pouze „vykonávat moc“, ale naopak jakýkoli
relevantní podíl na výkonu veřejné moci. Je zcela zřejmé, že i poradní orgán vlády se podílí
na výkonu veřejné moci, protože svými doporučeními a stanovisky významně ovlivňuje jeho
obsah. Jinými slovy je zcela zřejmé, že když byl stěžovatel členem Rady, tak jeho podíl
na výkonu veřejné moci v oblasti vědy a výzkumu byl významně větší než jeho podíl dnes,
když členem není. Rada se podílí na výkonu veřejné moci radou a doporučením a tuto radu
a doporučení mohl stěžovatel dříve formulovat. Dnes nemůže. Bylo mu odebráno subjektivní
právo, které bylo realizací jeho ústavně garantovaného práva dle čl. 21 odst. 1 Listiny.
Proto setrval na svém návrhu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Na prvém místě považuje Nejvyšší správní soud za důležité poukázat na to,
že v daném případě se stěžovatel domáhá, aby bylo v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. zrušeno
rozhodnutí účastníka, jímž byl stěžovatel odvolán z funkce člena Rady, a přitom se souběžně
další žalobou a následně kasační stížností domáhá, aby mu byla soudy poskytnuta ochrana
před nezákonným zásahem podle §82 a násl. s. ř. s. Tím si však sám stěžovatel odporuje,
protože jeden a tentýž úkon nemůže být současně správním rozhodnutím a zásahem.
Těžiště argumentace stěžovatele obsažené v kasační stížnosti spočívá především
v tom, že byl zkrácen napadeným usnesením účastníka na svém veřejném subjektivním právu
podílet se na správě veřejných věcí ve smyslu §21 odst. 1 Listiny a že v rozporu s čl. 36
odst. 2 mu bylo odepřeno právo na soudní ochranu.
Protože pro řízení o kasační stížnosti platí přísná dispoziční zásada (§106 s. ř. s.),
přezkoumal Nejvyšší správní soud napadené usnesení v rozsahu vymezeném v kasační
stížnosti a nemohl se zabývat námitkami uvedenými ve vyjádření stěžovatele. Argumentace
stěžovatele je vedena v rovině práva ústavního a jak na to důvodně poukazuje účastník
v kasační stížnosti nejsou uvedeny žádné důvody, které by zákonnost usnesení městského
soudu zpochybňovali. Z obsahu kasační stížnosti lze pouze dovodit obecně, že stěžovatel
považuje usnesení městského soudu za nezákonné.
Soudy ve správním soudnictví podle §2 s. ř. s. poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických a právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem
a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují o dalších věcech,
v nichž tak stanoví tento zákon.
Veřejná subjektivní práva jsou práva osob založená v právních normách, která
umožňují a současně chrání určité chování osoby ve vztazích k subjektům veřejné správy.
Podle jejich obsahu je lze rozlišovat na práva směřující k tomu, aby se veřejná správa zdržela
zásahů do svobody osob, dále na práva, na určitou činnost či plnění správy ve prospěch
určitých osob a na práva podílet se na správě věcí veřejných. Usnesením vlády České
republiky ze dne 15. 9. 2004 č. 889 o odvolání a jmenování členů Rady pro výzkum a vývoj,
jímž byl spolu s dalšími členy Rady odvolán z funkce člena Rady i stěžovatel, nebylo
zasaženo do veřejných subjektivních práv stěžovatele, protože právo na členství v Radě
takovým právem není.
Protože Nejvyšší správní soud rozhoduje podle jednoduchého práva a není oprávněn
zasahovat do působnosti Ústavního soudu, čehož se v podstatě stěžovatel svou kasační
stížností domáhá, považuje za dostačující ve vztahu k čl. 21 odst. 1 a č. 36 odst. 2 Listiny,
uvést následující. Podle čl. 21 odst. 1 Listiny mají občané zaručeno právo podílet se na správě
veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou. Správou věcí veřejných se ve smyslu citované
článku rozumí podíl na politickém životě státu spočívající v možnosti spolurozhodovat,
konzultovat a vyjadřovat se k otázkám týkajícím se výkonu státní moci pod přímým výkonem
veřejné moci se rozumí především místní a celostátní referendum. Druhý nepřímý způsob
podílení se na správě věcí veřejných, který je obvyklejší v prostředí reprezentativní
demokracie, je realizován prostřednictvím svobodné volby zástupců. Pod citovaný článek
tedy nelze podřadit právo na členství v odborném a poradním orgánu vlády, jímž je Rada
zřízená podle zákona č. 130/2002 Sb. S ohledem na výše uvedené nebylo v rozporu s čl. 36
odst. 2 věta druhá Listiny z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod, protože právo být členem poradního orgánu účastníka po celé
volební období nelze podřadit pod žádné základní právo či svobodu.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle §109
odst. 1 cit. zákona, podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první
ve spojení s §120 s. ř. s. podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který
měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému
z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a finančnímu
ředitelství žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu