ECLI:CZ:NSS:2006:7.AS.11.2005
sp. zn. 7 As 11/2005 - 149
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci
stěžovatelek a) M. „J.“, b) nezl. M. D., zastoupené zákonnou zástupkyní M. M., obě
stěžovatelky zastoupené JUDr. Alenou Strnadovou, advokátkou se sídlem v Liberci,
Tovaryšský vrch 1358/3, za účasti 1) Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy,
se sídlem v Praze 1, Karmelitská 7, 2) Statutárního města Liberec, se sídlem v Liberci,
nám. Dr. E. Beneše 1, v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 2. 7. 2004, č. j. 11 Ca 98/2004 – 49,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2004, č. j. 11 Ca 98/2004 – 49,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2004, č. j. 11 Ca 98/2004 – 49, bylo
jednak zrušeno rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále
jen „ministerstvo“) ze dne 15. 4. 2004, č. j. 16282/2004-25, kterým bylo zamítnuto odvolání
stěžovatelek a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje (dále jen „krajský
úřad“) ze dne 4. 2. 2004, č. j. OŠM-006/04-RZS, jímž byla stěžovatelka a) vyřazena ze sítě
předškolních zařízení s účinností k 31. 7. 2004, jednak odmítnuta žaloba stěžovatelky b)
a jednak rozhodnuto, že nezletilé osoby přesně ve výroku specifikované nejsou osobami
zúčastněnými na řízení. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že odůvodnění správního
rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť vychází z ničím
nepodloženého předpokladu o tom, že vše, co mělo být posouzeno, posoudil krajský úřad,
aniž by z odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu bylo zřejmé, že tyto okolnosti byly
posuzovány. Z odůvodnění napadeného správního rozhodnutí nevyplývá, z jakých podkladů
ministerstvo vycházelo, jakými úvahami se řídilo při hodnocení všech rozhodných
skutečností, a nelze proto jednoznačně učinit závěr o tom, že byly zjištěny všechny
skutečnosti a tyto byly posouzeny v souladu se zákonem. V případě stěžovatelky b) dospěl
městský soud k závěru, že není osobou oprávněnou k podání žaloby, neboť jí nesvědčí žádné
subjektivní veřejné právo navštěvovat konkrétní mateřskou školu. Napadeným správním
rozhodnutím nebyla stěžovatelka b) bezprostředně zkrácena na svém právu docházky
do předškolního zařízení. Toto rozhodnutí nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje její
subjektivní práva. Nezletilí žáci stěžovatelky a) nesplňují předpoklady, které zákon stanoví
pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení, neboť vydáním napadeného správního
rozhodnutí či jeho zrušením nebyli přímo dotčeni na svých právech a povinnostech týkajících
se docházky do předškolního zařízení, když jim nesvědčí veřejné subjektivní právo
navštěvovat konkrétní mateřskou školu. Závěrem městský soud uvedl, že se nezabýval
namítanou nezákonností souhlasu krajského úřadu ze dne 6. 11. 2003, č. j. OŠM-1189/03-S,
protože byl vydán v rámci řízení o zrušení stěžovatelky a) a rozhodnutí o jejím zrušení není
předmětem podané žaloby. Napadené správní rozhodnutí je rozhodnutím o vyřazení
stěžovatelky a) ze sítě škol, předškolních zařízení a školských zařízení, které bylo vydáno
v samostatném řízení, odlišném od řízení o zrušení stěžovatelky a). Nelze jej proto
přezkoumat ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s. jako závazný podklad přezkoumávaného
rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku podaly stěžovatelky v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s., v níž stěžovatelka b) vyjádřila nesouhlas
se závěrem městského soudu pokud jde o její aktivní legitimaci, neboť její právo navštěvovat
konkrétní mateřskou školu se odvíjí od rozhodnutí ředitele této konkrétní mateřské školy
o zařazení dítěte do předškolního zařízení učiněného podle §3 odst. 2 písm. c) zákona
č. 564/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní správě a samosprávě
ve školství“). Toto rozhodnutí ředitele konkrétní mateřské školy však v žádném případě
nezakládá právo dítěte navštěvovat z titulu takového rozhodnutí jinou mateřskou školu.
Vyřazením stěžovatelky a) ze sítě předškolních zařízení by tak bylo dotčeno právo na její
docházku do předškolního zařízení založené jí rozhodnutím ředitelky této mateřské školy
a s ohledem na nedostatek míst v ostatních libereckých mateřských školách i na docházku
do předškolního zařízení vůbec, což je v rozporu s čl. 3 ve spojení s čl. 29 bod. 1 písm. a)
Úmluvy o právech dítěte a s §4 odst. 1 vyhlášky č. 35/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů. Stěžovatelka b) vyjádřila také nesouhlas s výrokem, že ostatní rodiče nejsou
zúčastněné osoby. Obě stěžovatelky dále namítaly, že městský soud rozhodl pouze o zrušení
rozhodnutí ministerstva jako odvolacího orgánu, byť u rozhodnutí krajského úřadu
jde o stejný druh nezákonnosti jako u rozhodnutí ministerstva. Jestliže tedy podle názoru
městského soudu trpí rozhodnutí krajského úřadu stejnou vadou způsobující jeho
nepřezkoumatelnost a nezákonnost jako rozhodnutí ministerstva, pak je na místě, aby i takové
rozhodnutí bylo odstraněno již v rámci přezkumu před správním soudem. Jestliže se něčím
nezabýval správní orgán I. stupně, pak kdyby jeho rozhodnutí nebylo proto, že by veškeré
podklady prvotně obstaral a zhodnotil odvolací orgán, byla by narušena dvoustupňovost
správního řízení a jeho účastníkům by bylo odepřeno právo na přezkum v odvolacím řízení
před správním orgánem. Nesouhlas vyjádřily stěžovatelky také s konstatováním městského
soudu, že souhlas krajského úřadu ze dne 6. 11. 2003 nebyl závazným podkladem napadeného
rozhodnutí ministerstva. Řízení o vyřazení stěžovatelky a) ze sítě předškolních zařízení
vedené z podnětu zřizovatele podle §13c odst. 1 písm. a) zákona o státní správě a samosprávě
ve školství by nebylo možné zahájit bez žádosti zřizovatele. Aby k takové žádosti zřizovatel,
jímž je v daném případě obec, mohl přikročit, musel nejprve rozhodnout o zrušení
stěžovatelky a) jako příspěvkové organizace. K tomu však podle §14 odst. 2 citovaného
zákona potřebuje souhlas krajského úřadu. Předmětný souhlas proto není jen formalitou,
ale před jeho udělením musí krajský úřad zhodnotit, zda je zrušení mateřské školy, k němuž
dává souhlas, ve prospěch rozvoje sítě předškolních zařízení v dané lokalitě. I tento souhlas
krajského úřadu má mít obdobné náležitosti jako správní rozhodnutí, tj. náležitosti podle
§3 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který je nutno aplikovat
podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. Z napadeného souhlasu však nelze vyčíst,
co vedlo krajský úřad k udělení souhlasu se zrušením stěžovatelky a). Bez tohoto souhlasu
by nemohlo Město Liberec přikročit ke zrušení stěžovatelky a) a domáhat se tak jejího
vyřazení ze sítě předškolních zařízení. Navíc tento souhlas nebyl stěžovatelkám nikdy
Městem Liberec ani krajským úřadem doručen. Není proti němu jiná možná obrana formou
opravných prostředků ve správním řízení a je tedy na místě odstranit takový nezákonný
správní akt alespoň v řízení před správním soudem, což umožňuje §75 odst. 2 s. ř. s.
Za nesprávné stěžovatelky také považují, že ve výrokové části napadeného rozsudku není
vyčerpán celý žalobní petit, tj. nebylo rozhodnuto o všech třech správních rozhodnutích.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelky uvedly, že souhlas krajského úřadu
ze dne 6. 11. 2003 byl závazným podkladem pro přezkoumávaná rozhodnutí krajského úřadu
i ministerstva. Tento souhlas je úkonem správního orgánu tak, jak to má na mysli §75 odst. 2
s. ř. s., neboť tímto souhlasem byla otevřena podle §14 odst. 2 zákona o státní správě
a samosprávě ve školství možnost pro Město Liberec jako zřizovatele, aby v rámci samostatné
působnosti obce mohl přistoupit k rozhodnutí o zrušení stěžovatelky a) jako předškolního
zařízení. Protože v případě předškolních zařízení dochází k ingerenci státní správy
do samosprávy obcí, pokud jsou zřizovateli předškolních zařízení nebo škol, nelze souhlas
krajského úřadu podle §14 odst. 2 zákona o státní správě a samosprávě ve školství vykládat
odtrženě od řízení o vyřazení mateřské školky ze sítě předškolních zařízení podle
§13c citovaného zákona, jak to učinil městský soud. Toto speciální ustanovení upravuje zánik
příspěvkových organizací, které mají statut školy, předškolního nebo školního zařízení,
tzn. že až vyřazením stěžovatelky a) jako příspěvkové organizace se statutem předškolního
zařízení ze školské sítě dochází k jejímu zániku a nikoli tedy jejím zrušením ze strany
zřizovatele. Řízení podle §§13a až 13c zákona o státní správě a samosprávě ve školství
o zařazení či vyřazení předškolního zařízení ze školské sítě má tak konstitutivní účinky,
tj. rozhodnutím orgánu státní správy se završuje vznik či zánik právnických osob v postavení
příspěvkových organizací se statutem předškolních zařízení či škol. Proto stěžovatelky
navrhly, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek ve výrocích o odmítnutí žaloby
stěžovatelky b) a o určení, že nezletilí uvedení ve výčtu ve čtvrtém odstavci nejsou osobami
zúčastněnými na řízení, jakož i ve výrocích, z nichž Nejvyšší správní soud dovodí, že jimi
byla zamítnuta žaloba na zrušení rozhodnutí krajského úřadu ze dne 4. 2. 2004,
č. j. OŠM-006/04-RZS, jakož i souhlasu krajského úřadu ze dne 6. 11. 2003,
č. j. OŠM-1189/03-S, zrušil a v tomto rozsahu věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnily
stěžovatelky v podané kasační stížnosti a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
První stížní důvod, v němž stěžovatelka b) vyjádřila nesouhlas s názorem městského
soudu, pokud jde o její aktivní legitimaci k podání žaloby, je podle názoru Nejvyššího
správního soudu nedůvodný. Závěr městského soudu, že stěžovatelka b) není osobou
oprávněnou k podání žaloby, neboť jí nesvědčí žádné subjektivní veřejné právo navštěvovat
konkrétní mateřskou školu, a napadené správní rozhodnutí tudíž nezakládá, nemění, neruší
ani závazně neurčuje její subjektivní práva, je věcně správný a v souladu se zákonem.
Ze žádného obecně závazného právního předpisu nelze dovodit právo dítěte na docházku
do předškolního zařízení. Nevyplývá to ani z ustanovení §4 odst. 1 vyhl. č. 35/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, které upravuje počet dětí v mateřské škole, a ani z čl. 3
ve spojení s čl. 29 bod. 1 písm. a) Úmluvy o právech dítěte, jak je na ně poukazováno v kasační
stížnosti. O zařazení dětí do předškolního zařízení rozhoduje podle §3 odst. 2 písm. c) zákona
o státní správě a samosprávě ve školství ředitel, pokud počet přihlášených dětí nepřesahuje
počet dětí, které lze přijmout. Toto rozhodnutí ředitele je individuálním správním aktem
a nelze z něj vyvozovat vznik veřejného subjektivního práva. Veřejná subjektivní práva jsou
práva osob založená v právních normách, která umožňují, a současně chrání, určité chování
osoby ve vztazích k subjektům veřejné správy. Podle jejich obsahu je lze rozlišovat na práva
směřující k tomu, aby se veřejná správa zdržela zásahů do svobody osob, na práva na určitou
činnost či plnění správy ve prospěch určitých osob a na práva podílet se na správě věcí
veřejných. O žádné z těchto práv, pokud jde o zařazení dítěte do předškolního zařízení,
se nejedná.
Stěžovatelka b) sice také vyjádřila nesouhlas s výrokem, v němž je vysloveno,
že přesně určené nezletilé děti nejsou osobami zúčastněnými na řízení, ale tento svůj nesouhlas
nijak nezdůvodnila, takže v tomto rozsahu Nejvyšší správní soud nemohl napadený rozsudek
přezkoumat. V této souvislosti však považuje Nejvyšší správní soud za nutné poukázat
na ustanovení §34 odst. 4 s. ř. s., které upravuje procesní postup soudu v případě,
kdy se někdo domáhá postavení osoby zúčastněné na řízení a přitom pro to nesplňuje
podmínky. Osobou zúčastněnou na řízení se může stát pouze osoba, která naplňuje materiální
znaky specifikované v §34 odst. 1 s. ř. s. Teprve však výslovným oznámením vůči soudu,
že bude v řízení uplatňovat svá práva, se tato osoba stává osobou zúčastněnou na řízení s právy
uvedenými v odst. 3 citovaného ustanovení. Pokud městský soud osoby označené v žalobě
nevyrozuměl ve smyslu §34 odst. 2 s. ř. s. a pouze v rozsudku ve věci samé vyslovil,
že nejsou zúčastněnými osobami, byla jim v řízení před městským soudem odepřena možnost
uplatnit procesní práva. Tato otázka nemůže být v žádném případě řešena teprve v rozhodnutí,
jímž se řízení končí, jak tomu bylo v daném případě.
Rovněž další stížní bod, v němž je stěžovatelkami namítáno, že městský soud
měl rozhodnout i o zrušení rozhodnutí krajského úřadu jako správního orgánu I. stupně, když
vykazuje stejný druh nezákonnosti jako rozhodnutí ministerstva, je nedůvodný. Podle
§78 odst. 3 s. ř. s. zrušuje-li soud rozhodnutí, může podle okolností zrušit i rozhodnutí
správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo. Z citovaného ustanovení vyplývá
právo krajského soudu v určitých případech zrušit jak rozhodnutí odvolacího orgánu,
tak i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně. Je však plně na úvaze krajského soudu,
zda posoudí, že v daném případě existují okolnosti, které odůvodňují i zrušení rozhodnutí,
které předcházelo napadenému rozhodnutí. I v případě, že se žalobce domáhá zrušení
správních rozhodnutí vydaných správními orgány obou stupňů, je zcela na úvaze soudu,
zda tomuto návrhu vyhoví či nikoliv.
Důvodný je poslední stížní bod, v němž stěžovatelky namítaly, že napadeným
rozsudkem městského soudu nebyl vyčerpán celý žalobní petit, neboť nebylo rozhodnuto
ve vztahu ke všem třem správním rozhodnutím, které stěžovatelky podanou žalobou napadly.
Stěžovatelky se podanou žalobou domáhaly, aby městský soud přezkoumal i rozhodnutí
ze dne 6. 11. 2003, č. j. OŠM-1189/03-S, kterým krajský úřad vyjádřil svůj souhlas
se zrušením stěžovatelky a). O tomto návrhu městský soud nerozhodl a pouze v odůvodnění
rozsudku uvedl, proč se nezabýval namítanou nezákonností předmětného rozhodnutí. Rozsah
přezkumu je ve správním soudnictví vymezen žalobními body formulovanými v žalobě,
přičemž není vyloučeno, aby se žalobce jednou žalobou domáhal přezkumu několika správních
rozhodnutí. Žalobce určuje ve svém návrhu předmět řízení, kterým je soud vázán, a pokud
vydává rozhodnutí, musí ve výroku rozhodnout o celém předmětu řízení. Postup soudu
je tak stižen vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stejně vadný
je i následný postup městského soudu, který poté, kdy bylo řízení o žalobě pravomocně
skončeno, rozhodl usnesením ze dne 20. 10. 2004, č. j. 11 Ca 98//2004 - 127 o vyloučení řízení
o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu ze dne 6. 11. 2003, č. j. OŠM-1189/03-S
k samostatnému řízení a rozhodnutí.
Z důvodů výše uvedených proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a v souladu s odst. 2 citovaného ustanovení věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je městský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku
vázán.
Podle §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne městský soud v novém rozhodnutí i o nákladech
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu