ECLI:CZ:NSS:2006:7.AS.49.2005
sp. zn. 7 As 49/2005 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci
stěžovatelky Obce K., zastoupené JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem v Praze 4,
Za Zelenou liškou 967, za účasti Českého báňského úřadu, se sídlem v Praze 1, Kozí 4,
v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2005, č. j. 8
Ca 270/2004 - 25,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2005, č. j. 8 Ca 270/2004 - 25,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2005, č. j. 8 Ca 270/2004 - 25,
byla zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Českého báňského úřadu (dále jen „ČBÚ“)
ze dne 8. 10. 2004 č. j. 3435/04/138, jímž bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí
Obvodního báňského úřadu Kladno ze dne 30. 8. 2004 č. j. 7030/II/04/810.3/RCZ, kterým
k žádosti firmy J. T., s. r. o. byla povolena činnost prováděná hornickým způsobem na ložisku
nevyhrazeného nerostu štěrkopísku v lokalitě S. Městský soud v odůvodnění rozsudku
konstatoval, že žalobní námitky věrně kopírují odvolací námitky stěžovatele, s nimiž se ČBÚ
náležitě ve svém rozhodnutí vypořádal. Skutečnost, že správní orgán oznámil dne 9. 8. 2004
zahájení řízení a dal možnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí a vyjádřit se k nim do
25. 8. 2004 není nezákonná, protože bez stanovení takového konkrétního termínu by správní
orgán nikdy nemohl žádné řízení ukončit. Stěžovateli nebylo nijak bráněno v tom, aby se
seznámil s vyjádřeními dotčených orgánů státní správy. Stěžovatel však o nahlédnutí do spisu
nepožádal, a proto soud nemohl akceptovat jeho námitku, že správní orgán hrubým způsobem
porušil §3 odst. 2 a §33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), neboť nedal účastníkům možnost seznámit se s důležitými podklady pro
rozhodnutí a vyjádřit se k nim, čímž je zkrátil na právech, která jim náleží. Shodně hodnotil
městský soud i námitky stěžovatele týkající se kopií dokladů, na jejichž základě správní orgán
rozhodoval. Městský soud shledal, že ve správním spise je založeno dostatečné množství
podkladových materiálů - posudků, s nimiž se mohl stěžovatel seznámit, a pokud jsou tam
založena rozhodnutí jiných orgánů, měl stěžovatel možnost nahlížet do správních spisů i
těchto orgánů, neboť z těchto rozhodnutí je zřejmé, že byl účastníkem řízení i v těchto
případech, a měl tedy možnost získat dostatečné množství informací. Městský soud má za to,
že ČBÚ rozhodoval na základě dostatečně a spolehlivě zjištěného stavu věci, že jeho
rozhodnutí je dostatečně srozumitelné a přezkoumatelné, a že nedošlo k žádnému porušení
namítaných ustanovení správního řádu. Proto městský soud vyhodnotil žalobní námitky jako
nepatřičné a nepodstatné.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Jako stěžejní stížnostní důvod
i nadále namítal nedání možnosti účastníkům řízení seznámit se s (navíc důležitými)
doplněnými a novými podklady pro rozhodnutí. Městský soud se touto vadou řízení podle
názoru stěžovatele zabýval pouze velice kuse a nedostatečně a navíc se zcela nesprávným
závěrem. Skutečnost, že účastníci mohou do správního spisu nahlédnout kdykoli
je sice pravdivá, avšak nic nemění na povinnosti správního orgánu dát účastníkům řízení
před vydáním rozhodnutí možnost seznámit se s jeho podklady a vyjádřit se k nim.
Aby správní orgán dostál své zákonné povinnosti, musí tedy, i dle ustálené judikatury,
z níž stěžovatel v žalobě i citoval, před vydáním rozhodnutí vyrozumět účastníky o tom,
že podklady jsou úplné, a zároveň musí stanovit účastníkům dostatečnou lhůtu pro seznámení
se se shromážděnými podklady a vyjádření se k nim. Argumentaci městského soudu,
o níž opírá nedůvodnost této žalobní námitky, označil stěžovatel za zcela mimoběžnou s tím,
co stěžovatel namítal v žalobě, a nikterak důvodnost jeho námitky nevyvrací. Stěžovatel nikde
nenamítal nezákonnost možnosti nahlédnout do spisu do 25. 8. 2004, ale to, že tato možnost
nebyla dána poté, co spis byl před vydáním rozhodnutí doplněn o další, pro rozhodnutí
důležité, podklady. Toto však soud nechal pravděpodobně zcela bez povšimnutí. Za zcela
mimoběžné označil i tvrzení soudu, že účastníkům řízení nebylo bráněno v přístupu
do spisu - nic takového stěžovatel nenamítal. I kdyby byl stěžovatel na doplnění podkladů
upozorněn, jednalo by se o vadu řízení, neboť v případě podkladů pro rozhodnutí doplněných
ke konci lhůty pro seznámení se s podklady a vyjádření se k nim, či dokonce po jejím uplynutí,
by účastník řízení neměl dostatečnou lhůtu pro vyjádření. Tím spíše to platí o stěžejním
podkladu (hydrogeologickém posudku), který byl správnímu orgánu I. stupně doručen
den před vydáním rozhodnutí. Stěžovatel namítal, že městský soud se s jeho obsáhlou
argumentací vypořádal zcela nedostatečně a kuse a v zásadě tuto námitku ignoroval. Městský
soud také nereagoval na relevantní judikaturu v této věci, na níž stěžovatel v žalobě
poukazoval, např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 1. 2002 sp. zn. 7 A 95/99.
Správní orgán hrubým způsobem porušil §3 odst. 2 a §33 odst. 2 správního řádu. Nadále
stěžovatel namítal také to, že žadatelem předložené podklady pro rozhodnutí jsou zcela
neúplné. Ve správním spisu k danému řízení např. chyběly podklady, které jsou výslovně
zmíněny v rozhodnutí správních orgánů. Jedná se o stanovisko Okresního úřadu
(dále jen „OkÚ“) Kolín - okresní hygienik ze dne 17. 8. 2000 a 21. 3. 2003, vyjádření
OkÚ Kolín - referát regionálního rozvoje ze dne 10. 8. 2000, rozhodnutí OkÚ Kolín - referát
životního prostředí ze dne 25. 9. 2000 a vyjádření téhož orgánu ze dne 8. 9. 2000, vyjádření
Regionálního muzea v Kolíně ze dne 31. 7. 2000, stanovisko Městského úřadu (pravděpodobně
Český Brod) ze dne 1. 7. 2002, hydrogeologický posudek RNDr. T., inženýrsko geologický
posudek RNDr. S. a RNDr. Č. a výpočet zásob geologickým průzkumem z roku 1997. Pokud
správní orgán odkázal na podklady předložené v jiném správním řízení, považuje to stěžovatel
za zcela nepřípustné. Spis k jinému řízení, na nějž ČBÚ ve svém rozhodnutí odkázal, je
obsáhlý, zcela nepřehledný a obsahující množství dokumentů, které byly postupem doby různě
nahrazovány, měněny a doplňovány či aktualizovány, nebo které se řízení, v němž bylo vydáno
předmětné rozhodnutí, vůbec netýkaly a s jeho předmětem nesouvisely. Soud tyto konkrétní
skutečnosti zcela pomíjí a nijak se s nimi nevypořádává. V případě, že se plánovaná činnost
bude dotýkat zájmů chráněných zvláštními předpisy, musí být předložena stanoviska
příslušných dotčených orgánů státní správy. Tyto doklady však předloženy nejsou. Vyjádření
případně předložená nejsou pro účely tohoto řízení použitelná, neboť neodráží současný právní
ani skutkový stav, jak je vyžadováno mimo jiné v §17 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb. Toto je o
to závažnější, že v řízení byly uplatňovány námitky týkající se hluku (soulad záměru se
zákonem č. 258/2000 Sb. a limity hluku dle právních předpisů na jeho základě vydaných však
nebyl v řízení posuzován) a zhoršení kvality a množství podzemních vod (ani soulad návrhu se
zákonem č. 254/2001 Sb. nebyl v řízení dotčeným orgánem státní správy posuzován). Proto
stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení.
ČBÚ ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že opakovaně nesouhlasí se závěry
stěžovatele, že nebyly naplněny podmínky ustanovení §3 odst. 2 a §33 odst. 2 správního řádu.
Stěžovatel mohl kdykoliv v průběhu řízení do spisu nahlédnout, o čemž byl přípisem ze dne
9. 8. 2004 informován. Účastník řízení má podle §23 odst. 1 správního řádu možnost
nahlédnout do spisu nejen po oznámení o zahájení řízení, ale i v průběhu řízení i po právní
moci rozhodnutí. Skutečnost, že stěžovatel v průběhu řízení svého práva daného mu citovaným
ustanovením nevyužil, nelze klást za vinu správnímu orgánu. Tvrzení stěžovatele je subjektivní
a nepřezkoumatelné. Stěžovatel předkládá výčet odborných podkladů a stanovisek,
které byly v rámci řízení použity pro zjišťování skutkového stavu věci, přičemž opakovaně
dovozuje, že jsou neúplné. V čem tkví jejich neúplnost nevysvětluje. Jeho tvrzení
se tedy jeví jako zcela účelové a nepřezkoumatelné, a to i proto, že městský soud
se v napadeném rozsudku detailně zabývá i odbornými podklady, mapovou dokumentací.
Tvrzení stěžovatele, že „se účastník řízení nemůže přehrabovat několika spisy“ je z tohoto
pohledu tvrzení úsměvné. ČBÚ konstatuje, že odborné podklady uváděné stěžovatelem
byly součástí správního spisu. Proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
První stížní bod, který stěžovatel označil za stěžejní, v němž namítal porušení §33
odst. 2 správního řádu, je podle názoru Nejvyššího právního soudu důvodný.
Podle ustanovení §33 odst. 2 správního řádu je správní orgán povinen dát účastníkům
řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu
jeho zjištění, popř. navrhnout jeho doplnění.
Procesní postup správního orgánu I. stupně, který ČBÚ shodně s městským soudem,
označuje za splnění povinnosti uložené správnímu orgánu, však požadavku obsaženém
v citovaném ustanovení nevyhovuje. V oznámení o zahájení správního řízení ze dne
9. 8. 2004 správní orgán I. stupně sice uvedl, že dotčené orgány státní správy a účastníci
řízení mohou svoje stanoviska nebo námitky uplatnit nejpozději dne 25. 8. 2004, nicméně
ustanovení §33 odst. 2 správního řádu ukládá správnímu orgánu povinnost dát účastníkům
řízení možnost, aby se mohli vyjádřit před vydáním rozhodnutí nejen k jeho podkladu,
ale i ke způsobu jeho zjištění, popř. navrhnout jeho doplnění. Z citovaného ustanovení tedy
jednoznačně vyplývá, že správní orgán byl v dané věci povinen poskytnout stěžovateli
možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí, tj. v okamžiku, kdy má zato, že k tomu
shromáždil všechny potřebné podklady a další dokazování již není třeba provádět. Rozhodně
však z něj nelze dovodit, že je postačující poskytnout možnost vyjádřit se při zahájení řízení,
jak to učinil prvoinstanční orgán, tj. v okamžiku, kdy ještě nejsou, a ani být nemohou,
shromážděny všechny podklady pro rozhodnutí, a to bez ohledu na to, že účastníkům
k vyjádření poskytnuta dostatečně dlouhá lhůta. V takovém případě je účastníkům v podstatě
teprve až v odůvodnění rozhodnutí sděleno, jaké důkazy byly podkladem pro vydané
rozhodnutí. Smyslem citovaného ustanovení je však umožnit účastníkům řízení,
aby před vydáním rozhodnutí mohli uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy,
tak, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Zda účastník řízení
svá procesní práva využije či nikoliv, je ponecháno na jeho uvážení. Zákonná povinnost
však musí být správním orgánem beze zbytku splněna, protože tímto způsobem je zajištěno,
že aby měl před vydáním rozhodnutí k dispozici všechny podklady rozhodné pro zjištění
skutkových a právně významných okolností případu, protože jen na základě úplných
a správných podkladů může být vydáno rozhodnutí, které je v souladu s právními předpisy.
Postupem správního orgánu I. stupně tak bylo stěžovateli upřeno právo zakotvené v §33
odst. 2 správního řádu, a tím i právo garantované v ustanovení §3 odst. 2 správního řádu.
Opačný než výše uvedený názor by vedl k závěru, že správní orgán již v počáteční fázi řízení,
tedy před umožněním vyjádřit se k podkladu rozhodnutí i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě
bez možnosti navrhnout jeho doplnění, předvídá, jak rozhodne, čímž by porušoval i zásadu
volného hodnocení důkazů. Tuto vadu řízení, jíž se dopustil správní orgán I. stupně
neodstranil ani odvolací orgán, který naopak plně jeho procesní postup akceptoval. Rovněž
městský soud neshledal, že by došlo k namítanému porušení citovaných ustanovení správního
řádu přesto, že se jedná o právní otázku, která již byla konstantně řešena v mnoha judikátech
nejen Vrchního soudu v Praze, na něž stěžovatel v žalobě poukazoval, což městský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku mlčky přešel, ale i v judikátech Nejvyššího správního
soudu (např. rozsudek ze dne 14. 11. 2003 č. j. 7 A 112/2002 - 36 a ze dne 17. 12. 2003
č. j. 5 A 152/2002 - 41). V této souvislosti nelze nezmínit i nález Ústavního soudu ze dne
3. 3. 2005 sp. zn. II. ÚS 329/04, v němž je vyjádřen názor, že je porušením principu právního
státu, který je zakotven v čl. 1 Ústavy ČR, a práva na soudní ochranu a na soudní přezkum,
vyplývající z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, pokud správní orgán nedal stěžovateli možnost vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí a ke způsobu jejich zjištění ve smyslu ustanovení §33 odst. 2
správního řádu, a soud v rámci přezkumu správních rozhodnutí k této okolnosti nepřihlédl.
Poskytnutí možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k podkladům rozhodnutí je třeba
přitom chápat jako možnost, která je dána účastníkovi správního řízení v jeho závěrečné fázi
před vydáním rozhodnutí, poté, co jsou shromážděny podklady pro rozhodnutí. Smyslem
citovaného ustanovení je totiž umožnit účastníkovi řízení, aby mohl uplatnit své výhrady,
příp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.
Správní řád ukládá přitom správním orgánům povinnost vycházet ze spolehlivě zjištěného
stavu i v ustanoveních §3 a §46.
Stěžovatel zcela oprávněně ve vztahu k tomuto stížnímu bodu označil za zcela
mimoběžnou argumentaci městského soudu, který poukazoval jednak na to, že bez stanovení
konkrétního termínu pro vyjádření by nebylo možno nikdy žádné řízení ukončit a jednak
na to, že stěžovateli, který o to ani nežádal, nebylo nijak bráněno v nahlížení do spisu. První
argument městského soudu se zcela míjí se stížním bodem, protože stěžovatel, pokud
jde o lhůtu stanovenou pro uplatnění stanovisek a námitek, žádné výhrady neuplatnil. Navíc
je běžnou praxí správních orgánů, že při plnění povinnosti uložené v ustanovení §33 odst. 2
správního řádu vždy stanoví časový limit, v němž mohou účastníci řízení svá práva ve smyslu
citovaného ustanovení uplatnit, takže nemůže nastat situace, že by řízení nebylo možné
ukončit. Stejně nepřípadný je i druhý argument městského soudu, protože zcela nepřípustně
zaměňuje dvě různá procesní práva účastníka správního řízení, a to právo nahlížet do spisu
upravené v §23 správního řádu a právo vyjádřit se k věci před vydáním rozhodnutí upravené
v §33 odst. 2 správního řádu. Prvním z uvedených práv správní řád zajišťuje stanovenému
okruhu osob, který je širší než okruh účastníků řízení, možnost seznámit se v průběhu
správního řízení až do vydání rozhodnutí, jakož i po právní moci rozhodnutí, s obsahem
správního spisu, zatímco druhé z uvedených práv přispívá k tomu, aby bylo rozhodnutí
vydáno na základě spolehlivě zjištěného stavu věci.
Důvodným ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je také druhý stížní bod, v němž
stěžovatel namítal neúplnost předložených podkladů pro rozhodnutí, přičemž uvedl příkladmý
výčet podkladů, o které správní orgán opřel své rozhodnutí, aniž by byly součástí správního
spisu. Přesto, že žaloba obsahovala žalobní bod identického obsahu, městský soud se omezil
na obecné konstatování, že ve správním spise je založeno dostatečné množství podkladových
materiálů – posudků, s nimiž se mohl stěžovatel seznámit a pokud jsou tam založena
rozhodnutí jiných orgánů, měl stěžovatel možnost nahlížet do správních spisů i těchto orgánů,
neboť z těchto rozhodnutí je zřejmé, že byl účastníkem řízení i v těchto případech,
a měl tedy možnost získat dostatečné množství informací. Tvrzení ČBÚ ve vyjádření
ke kasační stížnosti, že městský soud se velmi detailně zabývá i odbornými podklady,
mapovou dokumentací je v rozporu s obsahem rozsudku, protože jeho odůvodnění obsahuje
pouze výčet podkladů, které jsou ve správním spise založeny, ale nikoliv kvalifikovanou
argumentaci, která by důvodnost tvrzení obsažených v tomto žalobním bodě vyvrátila. Přitom
stěžovatel důvodně tvrdí, že součástí správního spisu není např. stanovisko Okresního
hygienika ze dne 17. 8. 2000, vyjádření OkÚ Kolín, referát regionálního rozvoje ze dne
10. 8. 2000, rozhodnutí OkÚ Kolín, referát životního prostředí ze dne 25. 9. 2000 a vyjádření
téhož orgánu ze dne 8. 9. 2000, vyjádření Regionálního muzea v Kolíně ze dne 31. 7. 2000,
i když jsou výslovně v rozhodnutí ČBÚ zmíněna. Stěžovatel rovněž důvodně namítal
porušení ustanovení §3 odst. 4, §32 odst. 1 a §46 správního řádu tím, že správní orgán
odkazoval na podklady předložené v jiném správním spise. Je v rozporu se zásadami
správního řízení (§3 správního řádu) i s konkrétními povinnostmi správního orgánu
při zajišťování podkladů pro vydání rozhodnutí (např. §32 odst. 1 správního řádu), jestliže
je odkazováno na to, že podklady pro rozhodnutí jsou součástí jiných správních spisů,
a to bez ohledu na to, že se jedná o spisy vztahující se ke správním řízením,
v nichž byl stěžovatel rovněž účastníkem.
Poslední stížní bod týkající se nepředložení stanovisek příslušnými dotčenými orgány
státní správy osvědčujícími soulad navrhované činnosti s příslušnými právními předpisy,
rovněž totožný se žalobním bodem, je důvodný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
protože napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Městský soud se s ním vůbec nevypořádal
když jen zcela obecně konstatoval, že má za to, že ČBÚ rozhodoval na základě dostatečně a
spolehlivě zjištěného stavu věci, že jeho rozhodnutí je dostatečně srozumitelné
a přezkoumatelné a že nedošlo k žádnému porušení namítaných ustanovení správního řádu.
Z výše uvedených důvodů je rozsudek městského soudu nezákonný,
a proto jej Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil postupem podle
§109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu