ECLI:CZ:NSS:2006:7.AZS.134.2006:89
sp. zn. 7 Azs 134/2006 - 89
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Radana Malíka, JUDr. Milady Tomkové
a Mgr. Jana Passera v právní věci stěžovatelky M. B., zastoupené JUDr. Tomášem Hrdličkou,
advokátem se sídlem v Brně, Rybkova 1, za účasti Ministerstva vnitra, se sídlem v Praze 7,
Nad Štolou 3, v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 8. 6. 2006, č. j. 28 Az 96/2005 - 53,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá pro nepřijatelnost.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Zástupci stěžovatelky JUDr. Tomáši Hrdličkovi se nepřiznává odměna
za zastupování.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 8. 6. 2006,
č. j. 28 Az 96/2005 - 53 byla zamítnuta žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra ze dne 6. 10. 2005 č. j. OAM-513/VL-10-K01-2005, kterým nebyl stěžovatelce podle
ustanovení §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o azylu“) udělen azyl a současně rozhodnuto tak, že se na stěžovatelku
nevztahuje překážka vycestování podle ustanovení §91 zákona o azylu. Kasační stížností
podanou v zákonné lhůtě se stěžovatelka domáhala zrušení tohoto rozsudku a vrácení věci
k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud, po konstatování přípustnosti kasační stížnosti, ve smyslu
ustanovení §104a s. ř. s. posuzoval, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by totiž tomu tak nebylo, musela by být podle
citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná.
Nejvyšší správní soud poskytuje ochranu veřejným subjektivním právům fyzických
a právnických osob (§2 s. ř. s.), ale tato ochrana se uskutečňuje jiným způsobem
než v případě krajských soudů. Zatímco úkolem krajských soudů je projednat a rozhodnout
každou věc, primární funkcí Nejvyššího správního soudu jako vrcholného soudního orgánu
ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví je zajišťovat jednotu
a zákonnost rozhodování soudů ve správním soudnictví (§12 odst. 1 s. ř. s.). Oba články
soustavy správního soudnictví tak plní odlišné poslání, které je však komplementární
a zaručuje smysluplné fungování celého systému.
K plnění sjednocující role svěřuje zákon Nejvyššímu správnímu soudu různé procesní
nástroje, kterým je na prvním místě nepochybně rozhodování o kasační stížnosti (§12 odst. 1
ve spojení s §102 s. ř. s.). Ve věcech azylu je však podle §104a s. ř. s. kasační stížnost
mimořádným opravným prostředkem omezeným na případy objektivní nutnosti rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu. Z těchto důvodů bude kasační stížnost ve věcech azylu přijata
k projednání jen tehdy, jestliže rozhodování o ní umožní Nejvyššímu správnímu soudu
zároveň plnit obecnější sjednocující funkci v systému správního soudnictví.
Meritorním přezkumem jen přijatelných kasačních stížností se však ochrana veřejných
subjektivních práv fyzických a právnických osob v každém jednotlivém případě nestává méně
účinnou než v případě formálního projednání každé jednotlivé věci. Jasná, přehledná
a srozumitelná judikatura totiž zvyšuje právní jistotu účastníka již před krajským soudem
a správními orgány. Paušální formalizovaná spravedlnost, tedy stále nové a opakované
projednávání věci, již jednou rozhodnuté, ve všech stupních soudní soustavy vede ve svém
důsledku k popření jednotlivé materiální spravedlnosti. Ne všechny věci jsou totiž stejně
problematické a ne všechny věci vyžadují stejnou pozornost. Projednávat každou
věc a věnovat jí stejný čas a energii znovu a znovu na všech stupních, tak může popřít
samotnou spravedlnost systémem vytvářenou, kdy věci objektivně odlišné, s odlišným
významem a důležitostí, jsou podrobeny stejnému zacházení. Taková spravedlnost navíc není
ničím jiným než zbytečně vydávaným „potvrzením“, že jednou řečené stále platí, zatěžováním
soudního systému dalším řízením s předem známým průběhem a výsledkem, který přinese
pouze neúnosnou délku řízení pro stěžovatele, a to nejen pro něho, nýbrž i pro všechna další
řízení, pro něž soudní systém není a ani nemůže být kapacitně nastaven.
S ohledem na ochranu veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob
je navíc vhodné připomenout, že v případě řízení o kasační stížnosti byla soudní procesní
ochrana stěžovateli již jednou poskytnuta individuálním projednáním jeho věci na úrovni
krajského soudu, a to v plné jurisdikci. Další procesní postup v rámci správního soudnictví
proto nezvyšuje automaticky míru právní ochrany.
Institut přijatelnosti kasační stížnosti je snahou o rovnováhu mezi dvěma zájmy,
a to zájmem na spravedlnosti v každém jednotlivém případě a zájmem na efektivitě působení
objektivního práva. Ryze formální důraz často kladený na dosažení spravedlivého výsledku
řízení, ve smyslu jeho procesní bezvadnosti, ve svých důsledcích výrazně oslabuje právní
jistotu, a tedy i efektivitu práva. Jak také opakovaně uvedl Ústavní soud (např. v nálezu
ze dne 13. 11. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 24, str. 222 - 223;
obdobně též v nálezu ze dne 6. 11. 2003, sp. zn. III. ÚS 150/03, Sbírka nálezů a usnesení,
sv. 31, str. 149), „žádný právní řád není a nemůže být z hlediska soustavy procesních
prostředků k ochraně práv, jakož i z hlediska soustavy uspořádání přezkumných instancí,
budován ad infinitum. Každý právní řád přináší, a nutně musí přinášet, i určitý počet chyb.
Účelem přezkumného, resp. přezkumných, řízení může být reálně takováto pochybení
aproximativně minimalizovat, a nikoliv beze zbytku odstranit. Soustava přezkumných instancí
je proto výsledkem poměřování na straně jedné úsilí o dosažení panství práva, na straně druhé
efektivity rozhodování a právní jistoty. Z pohledu tohoto kritéria je zavedení mimořádných
opravných prostředků, čili prodlužování řízení a prolomení principu nezměnitelnosti
rozhodnutí, která již nabyla právní moci, adekvátní toliko v případě důvodů výjimečných.“
Zákonný pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“, který je podmínkou přijatelnosti
kasační stížnosti, představuje typický neurčitý právní pojem. V s. ř. s. je upraven na základě
zákona č. 350/2005 Sb. s účinností ode dne 13. 10. 2005. Je proto na místě provést
jeho výklad tak, aby bylo předvídatelným způsobem stanoveno, jakými úvahami a kritérii
se bude Nejvyšší správní soud v budoucnu řídit.
Přesahem vlastních zájmů stěžovatele, který ve věcech azylu jedině vede
k meritornímu projednání kasační stížnosti, je jen natolik zásadní a intenzivní situace,
v níž je, kromě ochrany veřejného subjektivního práva jednotlivce, pro Nejvyšší správní soud
též nezbytné vyslovit právní názor k určitému typu případů či právních otázek. To prakticky
znamená, že přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu
řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího
správního soudu v tomto řízení je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních
práv, nýbrž také výklad právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů.
O přijatelnou kasační stížnost se tak prakticky může jednat v následujících typových
případech: 1/ Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly
plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu. 2/ Kasační stížnost se týká právních
otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, přičemž rozdílnost v judikatuře
může vyvstat na úrovni krajských soudů i Nejvyššího správního soudu. 3/ Kasační stížnost
bude přijatelná pro potřebu učinit tzv. judikatorní odklon. To znamená, že Nejvyšší správní
soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je na místě změnit výklad určité
právní otázky řešené dosud správními soudy jednotně. 4/ Další případ přijatelnosti kasační
stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno
zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele.
O zásadní právní pochybení se v konkrétním případě může jednat především tehdy,
pokud krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu
a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu nebo
krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního práva.
V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud není v rámci této kategorie
přijatelnosti povolán přezkoumávat jakékoliv pochybení krajského soudu, ale pouze
pochybení tak výrazné intenzity, o němž se lze důvodně domnívat, že pokud by k němu
nedošlo, věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo odlišné. Nevýrazná pochybení, především
procesního charakteru, proto zpravidla nebudou dosahovat takové intenzity, aby způsobila
přijatelnost následné kasační stížnosti.
Přijatelnost kasační stížnosti je proto třeba odlišovat od přípustnosti kasační stížnosti
na straně jedné a důvodnosti na straně druhé. Přípustnost, či spíše absence některého z důvodů
nepřípustnosti, kasační stížnosti je dána splněním zákonných procesních předpokladů
jako je včasné podání kasační stížnosti (§106 odst. 2 s. ř. s.), řádné zastoupení (§105 odst. 2
s. ř. s.), absence dalších zákonných důvodů nepřípustnosti (§104 s. ř. s.), apod. Důvodnost
kasační stížnosti na straně druhé je otázkou věcného posouzení kasačních důvodů
stěžovatelem uváděných (§103 odst. 1 s. ř. s.). Pokud tedy kasační stížnost splňuje zákonné
podmínky procesní přípustnosti, pak je způsobem výše naznačeným zkoumán přesah
vlastních zájmů stěžovatele, tedy její přijatelnost. Přichází-li však stěžovatel s námitkami,
o nichž se Nejvyšší správní soud vyslovil již dříve a své rozhodnutí zveřejnil, není nutné,
a ani efektivní, aby v obdobné věci znovu jednal a rozhodoval, když výsledkem
by byl nepochybně stejný závěr. Je-li kasační stížnost přípustná i přijatelná, Nejvyšší správní
soud posoudí její důvodnost.
Z výše uvedeného plyne, že je v zájmu stěžovatele v řízení o kasační stížnosti
ve věcech azylu splnit podmínky přípustnosti kasační stížnosti a svoji stížnost opřít o některý
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. Zájmem stěžovatele je však rovněž,
aby uvedl, v čem spatřuje, v mezích kritérií přijatelnosti popsaných výše, v konkrétním
případě přesah svých vlastních zájmů, a z jakého důvodu by tedy měl Nejvyšší správní soud
předloženou kasační stížnost věcně projednat.
Stěžovatelka důvody pro podání kasační stížnosti podřadila pod ustanovení §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. a namítala, že si správní orgán při posuzování její žádosti
ohledně možného udělení humanitárního azylu neobstaral potřebné podklady a v rozporu
s ustanovením §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále neuvedl,
jaké skutečnosti byly podkladem rozhodnutí a jakými úvahami byl veden při hodnocení
důkazů. Správní orgán si proto nemohl udělat objektivní představu o tom, že její syn, i přes
svou zletilost, je z důvodu svého zdravotního a psychického stavu na ni zcela odkázán
a pro svou sexuální orientaci nemá šanci v ukrajinské společnosti přežít. Krajský soud proto
měl pro tyto vady řízení před správním orgánem napadené správní rozhodnutí zrušit.
Rozsudek krajského soudu pak trpí i nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů ve vztahu
k výroku o neexistenci překážky vycestování ve smyslu ustanovení §91 zákona o azylu.
K problematice humanitárního azylu se již vyjádřil Ústavní soud, např. v usnesení
ze dne 11. 11. 2002, sp. zn. IV. ÚS 532/02, v němž uvedl, že „Na udělení azylu
z humanitárního důvodu podle §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), není
právní nárok a správní uvážení ohledně posouzení případu hodného zvláštního zřetele
se z přezkumné činnosti Ústavního soudu vymyká“.
Také Nejvyšší správní soud v celé řadě svých rozhodnutí uvedl další aspekty
k posuzování zákonných podmínek pro udělení humanitárního azylu a možností přezkumné
činnosti správních soudů. Opakovaně judikoval (např. rozsudek ze dne 26. 7. 2006,
sp. zn. 7 Azs 81/2006), že „Nejvyšší správní soud vychází při svém rozhodování z toho,
že poskytnutí azylu je zcela specifickým důvodem pobytu cizinců na území České republiky
a nelze je zaměňovat s jinými legálními formami pobytu cizinců na území České republiky,
tak jak jsou upraveny např. v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky. Azyl je výjimečný institut konstruovaný za účelem poskytnutí ochrany tomu,
kdo z důvodů v zákoně stanovených pociťuje oprávněnou obavu z pronásledování ve státě,
jehož je občanem. Azyl jako právní institut není (a nikdy nebyl) univerzálním nástrojem
pro poskytnutí ochrany před bezprávím, postihujícím jednotlivce nebo celé skupiny obyvatel
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2004, sp. zn. IV. ÚS 12/04). Důvody
pro poskytnutí azylu jsou zákonem vymezeny poměrně úzce a nepokrývají celou škálu
porušení lidských práv a svobod, která jsou jak v mezinárodním, tak ve vnitrostátním
kontextu uznávána. Institut azylu je proto aplikovatelný v omezeném rozsahu, a to pouze
pro pronásledování ze zákonem uznaných důvodů, kdy je tímto institutem chráněna toliko
nejvlastnější existence lidské bytosti a práva a svobody s ní spojené, třebaže i další případy
vážného porušování ostatních lidských práv jsou natolik závažné, že by na ně taktéž bylo
možno nahlížet jako na pronásledování“. Rovněž v rozsudku ze dne 22. 1. 2004
č. j. 5 Azs 47/2003 - 48 uvedl, že „Azyl z humanitárních důvodů lze udělit pouze v případě
hodném zvláštního zřetele. Není na něj právní nárok a posouzení důvodů žadatele je otázkou
uvážení správního orgánu. V otázkách přezkumu správního rozhodnutí, které je ovládáno
zásadami správního uvážení, zákon vytváří kriteria, podle nichž a v jejichž rámci se může
uskutečnit volba, včetně výběru a zjišťování těch skutečností konkrétního případu, které
nejsou správní normou předpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou uznány
za potřebné pro volbu jeho rozhodnutí. Samotné správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu
pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu
s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným
procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud oprávněn z týchž skutečností
dovozovat jiné nebo přímo opačné závěry“. Dále také v rozsudku ze dne 11. 3. 2004,
č. j. 2 Azs 8/2004 - 55 zdůraznil, že „Smysl institutu humanitárního azylu podle §14 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, spočívá v tom, aby rozhodující správní orgán měl možnost azyl
poskytnout i v situacích, na něž sice nedopadá žádná z kautel předpokládaných taxativními
výčty ustanovení §12 a §13 zákona o azylu, ale v nichž by bylo přesto „nehumánní“ azyl
neposkytnout. Správní orgán díky tomu může zareagovat nejen na případy, jež byly
předvídatelné v době přijímání zákona o azylu jako obvyklé důvody udělování humanitárního
azylu (např. u osob zvláště těžce postižených či nemocných, u osob přicházejících z oblastí
postižených humanitární katastrofu, ať už způsobenou lidskými či přírodními faktory),
ale i na situace, jež předvídané či předvídatelné nebyly. Míra volnosti této jeho reakce
je pak omezena pouze zákazem libovůle, vyplývajícím pro orgány veřejné moci z ústavně
zakotvených náležitostí demokratického a právního státu“. Nelze nezmínit ani rozsudek
ze dne 19. 7. 2004 č. j. 5 Azs 105/2004 - 72, podle něhož „Ustanovení §14 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, je kombinací neurčitého právního pojmu a správního uvážení,
kdy neurčitým právním pojmem je „případ zvláštního zřetele hodný“ a vlastní rozhodnutí
správního orgánu, vyjádřené slovy „lze udělit humanitární azyl,“ představuje správní
uvážení“.
Pokud tedy s ohledem na výše citovanou judikaturu dospělo ministerstvo k závěru,
že institut azylu je specifickým prostředkem mezinárodní ochrany, kterým nelze nahrazovat
ostatní pobytové tituly, jež nabízí právě zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a že zvláštního zřetele hodný důvod pro udělení humanitárního azylu nelze
spatřovat v namítané potřebě stálého dohledu stěžovatelky nad svým zletilým synem, který
chce zůstat v České republice, pak nejde o postup, který by byl v rozporu se zákonem.
Krajský soud měl podklady pro své rozhodování a výstižným způsobem v odůvodnění
napadeného rozsudku zdůraznil, s odkazem na rozsudek ze dne 8. 6. 2006
č. j. 28 Az 95/2005 - 72, kterým byla zamítnuta žaloba téměř jednatřicetiletého syna
stěžovatelky M., že správní orgán řádně zjistil a posoudil jak osobní situaci stěžovatelky,
tak i zdravotní stav jejího syna. Krajskému soudu proto nelze vytýkat, pokud též dovodil,
že stěžovatelkou namítaná potřeba stálého dohledu nad svým zletilým synem, není zvláštního
zřetele hodným důvodem pro udělení humanitárního azylu a že uvážení správního orgánu
o této potřebě, není ani výrazem libovůle správního orgánu. Stěžovatelka se mýlí i v tom, že
rozsudek krajského soudu trpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů ve vztahu
k výroku o neexistenci překážky vycestování ve smyslu ustanovení §91 zákona o azylu.
Krajský soud zdůraznil, že sama stěžovatelka neuvedla žádnou skutečnost svědčící o tom, že
by státní orgány Ukrajiny usilovaly o její život, osobní svobodu či bezpečnost. Naopak, podle
názoru krajského soudu stěžovatelka neměla žádné problémy v zemi původu ani poté,
co neuspěla s žádostí o mezinárodní ochranu ve Francii a Velké Britanii. Nelze proto
očekávat, že by k namítaným problémům došlo v době, kdy se již změnila společenská
a politická situace na Ukrajině ve srovnání s koncem roku 2004.
Ustálená a vnitřně jednotná judikatura Nejvyššího správního soudu poskytuje tedy
dostatečnou odpověď na všechny námitky podávané v kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud neshledal ani žádné další důvody pro přijetí kasační stížnosti k věcnému projednání.
Za těchto okolností Nejvyšší správní soud konstatuje, že kasační stížnost svým významem
podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatelky.
Proto Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost stěžovatelky nepřijatelnou
a z tohoto důvodu ji odmítl (§104a odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3, věty první s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení,
byl-li návrh odmítnut.
Stěžovatelce byl pro řízení o kasační stížnosti ustanoven zástupcem advokát a podle
§35 odst. 8 s. ř. s. platí v takovém případě odměnu advokáta včetně hotových výdajů stát.
Zástupci stěžovatelky však odměna za zastupování nebyla přiznána, protože v řízení o kasační
stížnosti neučinil a nevykázal žádný úkon právní služby, který by podléhal režimu vyhlášky
č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu