ECLI:CZ:NSS:2006:8.AS.12.2005
sp. zn. 8 As 12/2005 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera, v právní věci žalobce H. s.r.o.,
zastoupeného JUDr. Vlastimilem Šrámkem, advokátem v Přerově, Žerotínovo
náměstí 15, proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, Na poříčním
právu 376/1, Praha 2, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 4. 2004,
čj. 2003/30931-44, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 1. 12. 2004, čj. 12 Ca 36/2004 - 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2004, čj. 12 Ca 36/2004 - 33,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Úřadu práce v O. ze dne 16. 6. 2003, čj. OLA-37/2003-pz, bylo
zastaveno správní řízení, zahájené dne 22. 5. 2003 ve věci uložení pokuty žalobci za
porušení ustanovení §31 odst. 3 zákoníku práce. Výrokem II. téhož rozhodnutí byla
žalobci podle §9 odst. 1 zákona ČNR č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti
orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, uložena
pokuta ve výši 10 000 Kč, za zaviněné porušení §32 odst. 1 zákoníku práce tím, že
neuzavřel v případě zaměstnankyně R. H. písemně pracovní smlouvu, ačkoliv nešlo o
sjednání pracovního poměru na dobu kratší než jeden měsíc a za zaviněné porušení §4
odst. 1 zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném
výdělku, tím, že zaměstnankyni R. H. neplatil za vykonanou práci mzdu.
Žalovaný naříkaným rozhodnutím poté zamítl žalobcovo odvolání a rozhodnutí
orgánu I. stupně potvrdil s tím, že námitky žalobce shledal účelovými, že pokuta byla
žalobci uložena oprávněně a její výše je úměrná závažnosti zjištěného porušení.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného včasnou žalobou u Městského soudu v
Praze, který ji rozsudkem ze dne 1. 12. 2004, čj. 12 Ca 36/2004 - 33, zamítl. Městský soud
tak učinil na základě zjištění, že kontrolní pracovníci Úřadu práce v O. kontrolou v sídle
žalobce dne 30. 4. 2003 zjistili, že v kanceláři žalobce vykonávala práci (zaučování se na
účetním programu) paní R. H., která do písemného protokolu sepsaného téhož dne
uvedla, že nemá se žalobcem uzavřenu pracovní smlouvu ani dohodu o pracovní činnosti,
ani dohodu o provedení práce, a to ani písemně ani ústně; mzda ani odměna nebyla
sjednána ani vyplacena; protokol R. H. podepsala. Městský soud dále dospěl k závěru, že
správní orgán I. stupně dal žalobci možnost podat návrhy na doplnění důkazního řízení a
umožnil mu v dostatečně dlouhé lhůtě vyjádřit se k podkladu rozhodnutí. Správní orgán I.
stupně uložil žalobci pokutu v dolní hranici zákonného rozpětí s přihlédnutím k tomu, že
se jednalo o první uložení pokuty za zaviněné porušení povinností vyplývající z obecně
závazných pracovně právních předpisů, se zohledněním závažnosti porušení a toho, že
byla finančně poškozena zaměstnankyně žalobce. Městský soud pak nalezl, že žalovaný
rozhodnutí vydal v souladu s právními předpisy a zjištěným skutkovým stavem.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu včas podanou kasační
stížností. Stěžovatel považuje napadené rozhodnutí za nezákonné pro nesprávné právní
posouzení věci městským soudem. Aniž by specifikoval důvody kasační stížnosti odkazem
ke konkrétnímu ustanovení s. ř. s., je zřejmé, že vznáší kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel (obdobně jako v žalobě) tvrdí, že kontrolní pracovníci úřadu práce
nesplnili své zákonné povinnosti, neboť mu jako kontrolované osobě nebylo oznámeno
zahájení kontroly, nebyl seznámen s obsahem protokolu a nebyl mu předán jeho
stejnopis. Následnou výzvou podle §33 odst. 2 správního řádu uvedené vady nemohly
být zhojeny. Správní orgány, stejně jako městský soud, vycházely z takto nezákonně
získaného protokolu a údajů v něm obsažených, návrhy na výslech jak paní R. H., tak
dalších svědků, odmítly s tím, že cokoliv by se od protokolu odchylovalo, byla by účelová
lež.
Stěžovatel rovněž zpochybnil závěry městského soudu o tom, zda činnost, kterou pro
něj paní R. H. při kontrole (i před tím) vykonávala, byla prací v zaměstnaneckém poměru.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a
uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud -
poté, co se seznámil s obsahem správního spisu - dospěl k závěru, že rozhodnutí
správního orgánu I. stupně je pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost
nepřezkoumatelné [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; správní orgán II. stupně - ani pak městský
soud - k této skutečnosti nepřihlédl a odvolání, posléze i žalobu, z věcných důvodů
zamítl.
Ze spisu vyplynulo:
Úřad práce v Olomouci jako správní orgán I. stupně přípisem ze dne 19. 5. 2003
stěžovateli sdělil, že s ním ve smyslu ustanovení §18 správního řádu zahajuje správní
řízení ve věci uložení pokuty za zaviněné porušení povinností vyplývajících z obecně
závazných právních předpisů podle ustanovení §9 odst. 1 zákona ČNR č. 9/1991 Sb., o
zaměstnanosti a působnosti orgánů ČR na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších
předpisů, konkrétně za porušení ustanovení §32 odst. 1, §31 odst. 3 zákoníku práce a §4
odst. 1 zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném
výdělku, ve znění pozdějších předpisů. Uvedená porušení byla zjištěna v rámci kontrolní
činnosti dne 30. 4. 2003.
Rozhodnutím ze dne 16. 6. 2003, čj. OLA-37/2003-pz, úřad práce výrokem I. řízení
ve věci uložení pokuty za porušení §31 odst. 3 zákoníku práce (nesjednání zkušební doby
písemnou formou) zastavil; výrokem II. téhož rozhodnutí pak rozhodl o uložení pokuty
ve výši 10 000 Kč, stěžovateli (za neuzavření písemné pracovní smlouvy). Ve vztahu k
výroku I. úřad práce nijak nevymezil jednání, kterým se stěžovatel porušení citovaného
zákonného ustanovení dopustil. Ve vztahu k výroku II. pak pokutu uložil podle
ustanovení §9 odst. 1 zákona ČNR č. 9/1991 Sb., za zaviněné porušení ustanovení §32
odst. 1 zákoníku práce tím, že stěžovatel neuzavřel pracovní smlouvu písemně, ačkoliv
nešlo o sjednání pracovního poměru na dobu kratší než jeden měsíc; uvedené porušení
bylo zjištěno v případě R. H.; a dále za zaviněné porušení ustanovení §4 odst. 1 zákona č.
1/1992 Sb. tím, že stěžovatel neplatil jmenované za vykonanou práci mzdu.
Rozhodnutí úřadu práce postrádá jakékoliv odůvodnění ve vztahu k výroku I.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel na nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, spočívající v nedostatku důvodů.
Rozhodnutí úřadu práce je ovšem rovněž nesrozumitelné pro vnitřní logickou
rozpornost výroků I. a II. Jak již zmíněno, výrokem I. správní orgán rozhodl o zastavení
řízení. Podle §30 správního řádu správní orgán zastaví řízení, vzal-li účastník návrh na
jeho zahájení zpět a souhlasí-li s tím ostatní účastníci řízení, nebo odpadl-li důvod řízení
zahájeného z podnětu správního orgánu. Rozhodnutí o zastavení řízení je tedy
rozhodnutím, jímž se řízení o deliktu končí. Správní orgán tak rozhoduje např. v případě
řízení o uložení sankce za správní delikt, uplynula-li lhůta pro její uložení. Oproti tomu
výrok II. o uložení pokuty je rozhodnutím ve věci samé, tedy rozhodnutím meritorním,
ve který řízení o uložení pokuty vyústilo. Je proto vyloučeno, aby správní orgán - při
rozhodování o jednom skutku - prvním výrokem rozhodnutí řízení zastavil a druhým
výrokem téhož rozhodnutí věcně rozhodl (např. o uložení sankce, jako v posuzované
věci).
S ohledem na skutečnost, že výroky rozhodnutí správního orgánu I. stupně nesplňují
nároky kladené na rozhodnutí z oblasti správního trestání, jak je dále podrobněji
rozepsáno, nelze ani dovodit, že bylo každým z výroků rozhodováno o jiném skutku. Je-li
správním deliktem protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a za které
ukládá správní úřad trest stanovený normou správního práva (srov. Hendrych D. a kol,
Správní právo, obecná část, 5. vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 201); je jednoznačné
vymezení takového protiprávního jednání condicio sine qua non zákonnosti správního
rozhodnutí je postihující. V posuzované věci správní orgán vymezení skutku zcela
opomenul již v oznámení o zahájení správního řízení, kde se omezil pouze na výčet
zákonných ustanovení, k jejichž porušení mělo dojít. Výrok I. rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně vymezení skutku vůbec opomíjí; výrok II. pak skutek vymezuje
pouze obecně jako porušení zmíněných ustanovení (tj. např. „zaměstnavatel neplatil
zaměstnanci za vykonanou práci mzdu“) s uvedením jediného konkrétního údaje, a to že
porušení bylo zjištěno v případě R. H. Proto Nejvyšší správní soud uzavřel, že rozhodnutí
správního orgánu I. stupně je nepřezkoumatelné.
Požadavek na určitost a přesnost výroku správního aktu obecně, a v oblasti správního
trestání tím spíše, vyplývá v posuzované věci jednak z obecných principů, na nichž nutně
spočívá právní stát (srov. např. čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož je možno státní moc
uplatňovat pouze způsoby, které stanoví zákon), jednak z procesní normy, kterou byl
správní řád z r. 1967. Podle §47 odst. 2 správního řádu výrok obsahuje rozhodnutí ve
věci spolu s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto.
Jestliže předmětem řízení bylo uložení pokuty za spáchání správního deliktu, potom
nepominutelnou součástí výroku, kterým se ukládá povinnost uhradit pokutu jako trest za
správní delikt, musí být rovněž i určení, o jaký delikt jde, a to vymezením jeho skutkových
i právních znaků. Pokud tomu tak není ve skutkové části samotného výroku, lze
výjimečně připustit, že je-li skutek popsán v odůvodnění rozhodnutí, nemusí být takový
správní akt nutně nezákonný. Pokud však - tak jako v projednávané věci - obsahuje
rozhodnutí vedle sebe jak výrok o zastavení řízení, tak výrok o uložení pokuty, a
odůvodnění zjevně nepokrývá rozsah obou výroků, pak nedostatečně určité rozhodnutí
obstát nemůže. Jeho důsledkem je totiž narušení principu právní jistoty (není jasné, za
jaký delikt byl vlastně žalobce postižen), což může vést i k pochybnostem o tom, zda
určitá jednání či opomenutí, která měla naplnit skutkovou podstatu deliktu, byla
potrestána, či nikoliv, a tedy zda pro budoucno jde o věc rozhodnutou. I ve správním
trestání, které je ze své povahy ovládáno principy shodnými se soudním řízením trestním,
totiž platí obecná zásada ne bis in idem (nikdo nemůže být dvakrát potrestán pro tentýž
skutek). Takový výrok není přesný a určitý a neodpovídá výše citovanému požadavku §47
odst. 2 správního řádu, aby bylo rozhodnuto „ve věci“. V projednávané věci došlo k
tomu, že z výroku správního rozhodnutí nelze vůbec seznat, kterých deliktů a jaké povahy
(ve smyslu jakým zcela jednoznačně specifikovaným jednáním či opominutím) se žalobce
dopustil. (V této argumentaci srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2005, čj. 6 As 57/2004–54) http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=2210.
Nejvyšší správní soud již ve svém rozhodnutí ze dne 12. 12. 2003,
čj. 2 Ads 33/2003 - 78 publikovaném pod č. 523/2005 Sb. NSS konstatoval, že není vázán
důvody kasační stížnosti podle §109 odst. 3 s. ř. s., je-li rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný.
Takový je i rozsudek zamítající žalobu na základě nedůvodnosti v žalobě uplatněných námitek a
nepřihlížející přitom ke skutečnosti, že samo správní rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné pro
nesrozumitelnost, spočívající ve vnitřní rozpornosti výroku a vzájemné rozpornosti výroku a odůvodnění.
Takové rozhodnutí měl krajský soud zrušit bez ohledu na žalobní námitky (§76 s. ř. s.). Nejvyšší
správní soud na tomto místě doplňuje, že obdobně je vadou nepřezkoumatelnosti stiženo
rozhodnutí odvolacího správního orgánu, které (ač se věcně vypořádalo s odvolacími
námitkami) zcela pominulo nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
spočívající v nedostatku odůvodnění jednoho výroku rozhodnutí, a ve vzájemné
rozpornosti dvou výroků téhož rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud proto rozhodnutí Městského soudu v Praze podle §110 odst. 1
s. ř. s., za použití §109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
V něm městský soud rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o
kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
S ohledem na odůvodnění shora již pouze na okraj Nejvyšší správní soud doplňuje,
že při posuzování zákonnosti kontroly prováděné u stěžovatele dne 30. 4. 2003 je třeba
vyjít především z ustanovení §12 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Citované
ustanovení stanoví povinnosti kontrolních pracovníků, jeho odst. 2 písm. a) pak mimo
jiné povinnost oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly. V souladu s čl. 2 odst. 3
Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc
uplatňovat pouze v případech a mezích stanovených zákonem, a pouze způsobem, který
zákon stanoví. Je to sama státní moc, která tvorbou zákonů, a možností jejich vynucení,
stanoví meze svého fungování. Proto i ona musí dbát hranic, které si vytyčila. V případě
nejasností je pak třeba interpretovat meze výkonu státní moci restriktivním způsobem.
Povinnost kontrolních pracovníků oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly
směřuje k možnosti kontrolované osoby bránit svá práva v průběhu kontroly a je-li to
možné, být přítomna jejímu průběhu. Z žádného ustanovení zákona o státní kontrole
nevyplývá požadavek, aby kontrolovaná osoba byla vždy fyzicky přítomna provádění
kontroly (srov. č. 719/2005 Sb. NSS). Je ovšem vyloučeno, aby v případě kontroly úřadu
práce nebyl o jejím zahájení vyrozuměn statutární orgán kontrolované společnosti, je-li
přítomen, a v opačném případě jiná odpovědná osoba. Nepostačuje, jedná-li kontrolní
pracovník pouze s osobou, u níž je sporné i to, zda je vůbec zaměstnancem společnosti.
Za situace, kdy je protokol z kontroly provedené s porušením §12 odst. 2 písm. a)
zákona o státní kontrole jediným, či alespoň určujícím důkazním prostředkem, pak
nezákonnost kontroly zakládá rovněž nezákonnost následného správního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. ledna 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu