ECLI:CZ:NSS:2006:8.AS.16.2006
sp. zn. 8 As 16/2006 - 103
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce M. H., proti
žalovanému Magistrátu hl. m Prahy, Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti: 1) JUDr. J. H.,
a 2) MUDr. O. Ch. , zastoupené JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem Praha
2, Slavíkova 1968/23, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení MUDr. O. Ch. proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2006, čj. 5 Ca 193/2004 – 52,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2006, čj. 5 Ca 193/2004 - 52
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se MUDr. O. Ch., jakožto osoba zúčastněná na řízení
domáhá přezkoumání a zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2006,
čj. 5 Ca 193/2004 – 52, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Magistrátu hl. m Prahy, odboru
výstavby ze dne 5. 11. 2004, čj. MHMP-125576/2004/OST/Šu/Lí a věc byla vrácena
žalovanému k dalšímu řízení. Tímto (posledně uvedeným) správním rozhodnutím bylo
podle §60 zákona č. 71/1967 Sb. o správním řízení (dále též správní řád) zamítnuto jako
opožděné odvolání žalobce proti rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části
v Praze 6 ze dne 5. 10. 2001, čj. výst.: 3244/D/903 Střeš/01-Ber, jímž byla stavebníkovi
MUDr. O. Ch. povolena změna stavby odstavného stání pro dva osobní automobily na
pozemku č. parc. 2017, k. ú. S. před dokončením.
MUDr. O. Ch. (dále též „stěžovatelka“) v kasační stížnosti se dovolává důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. a uvádí následující.
1. Skutková podstata, z níž městský soud ve svém názoru o nezákonnosti rozhodnutí
správního orgánu vycházel (a na jejímž základě je zrušil), nemá oporu ve spisech. Tento
soud došel k názoru, že správní orgán nerozhodl na základě spolehlivě zjištěného stavu
věci. Ve správním spisu je však založeno dostatečné množství věrohodných podkladů,
které prokazují, že tvrzení žalobce o tom, že se v místě doručení nezdržoval,
je nepravdivé, a tedy správní orgán opřel své rozhodnutí o zamítnutí odvolání
o spolehlivě zjištěný stav věci.
Nedůvodnost tvrzení žalobce o tom, že mu předmětné rozhodnutí nebylo řádně
doručeno, (a tedy správnost a zákonnost rozhodnutí správního orgánu) vyplývá,
dle názoru stěžovatelky, mj. z podkladů založených ve správním spise, které jsou uvedeny
v rozhodnutí správního orgánu. Jedná se např. o tyto podklady, na nichž je uvedena
adresa S. 24, P. 2:
- prohlášení samotného žalobce k danému řízení ze dne 27. 8. 2001
(v té době - od května 2001 – již žalobce, dle svého tvrzení, měl přitom užívat
byt na n.. I.),
- dohoda o zrušení podílového spoluvlastnictví ze dne 4. 8. 2003 (je nerozhodné,
zda písemnost vyhotovoval žalobce či nikoliv, podstatné je, zda žalobce
je stranou určité písemnosti a zda ji podepsal),
- dohoda o narovnání ze dne 4. 8. 2003
- protokol o předání a převzetí ze dne 8. 8. 2003 ad.
Důkazy, kterými se žalobce snaží (po více než dvou letech) prokázat,
že mu rozhodnutí stavebního úřadu nebylo řádně doručeno, tuto skutečnost ve valné
většině nepotvrzují – nájemní smlouva na byt v P. 6 stejně jako účty placené žalobcem
nikterak nepotvrzují, že se žalobce trvale nezdržoval na adrese, na níž mu bylo rozhodnutí
doručeno (jiná adresa navíc nebyla stavebnímu úřadu známa), návrh na přivolení výpovědi
z nájmu se žalobce vůbec netýká, navíc byl vyhotoven více jak rok po době doručení.
„Potvrzení“ pí. Ž. je, dle zjištění správního orgánu, nepravdivé, neboť osoby, které měly
bydlet spolu se žalobcem v P. 6 se tam v předmětné době nepřetržitě nezdržovaly (str. 6.
a 7. rozhodnutí správního orgánu); tuto osobu tedy správní orgán na základě konkrétních
jejích tvrzení a podkladů (přičemž k této úvaze nemusel tuto osobu předvolávat, jak tvrdí
soud) vyhodnotil jako nevěrohodnou – její výpověď by tedy nemohla přispět ke
spolehlivému zjištění stavu věci a její předvolání by bylo též v rozporu se zásadou
rychlosti a hospodárnosti řízení.
Stěžovatelka uvádí, že tvrzení žalobce je třeba hodnotit jako účelovou snahu
žalovaného zpochybnit práva, která stěžovatelka nabyla v dobré víře, přičemž k tomuto
se žalobce uchýlil po několika letech poté, co mu písemnost byla náhradním způsobem
doručena a co o ní též prokazatelně věděl. Žalobce se navíc výslovně vzdal odvolání proti
předmětnému rozhodnutí stavebního úřadu a již z tohoto důvodu správní orgán
postupoval správně, když jeho (navíc po několika letech podané!) odvolání zamítl.
Žalobce M. H. nikterak nezpochybňuje doručení oznámení o zahájení předmětného
řízení ze dne 21. 8. 2001, čj. výst.: 3244/D 903 Střeš/01-Ber, na adresu S. ul. 24, ačkoli
v té době (od května 2001!) již, dle svého tvrzení, měl užívat byt na nám. I.. Jak přiznává
sám žalobce (např. bod 3. jeho vyjádření ze dne 5. 4. 2005), důvodem pro jeho aktivity
(po několika letech poté, co mu písemnost byla náhradním způsobem doručena a co o ní
též prokazatelně věděl) ve věci předmětného rozhodnutí stavebního úřadu byla
skutečnost, že stěžovatelka upozorňovala stavební úřad na protiprávní jednání stavebníků
stavby, která je ve spoluvlastnictví žalobce. Již sama tato skutečnost působí, dle názoru
stěžovatelky, účelovost a nevěrohodnost tvrzení žalobce a jím navržených důkazů.
Žalobce pravdivost svých tvrzení navíc v řízení neprokázal.
Na okraj stěžovatelka uvádí, že ani odkaz na §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tj. nepřezkoumatelnost žalovaného rozhodnutí, je nesprávný a nemá oporu
v předloženém spisu, neboť žalované rozhodnutí je odůvodněno dostatečně a zcela
vyčerpávajícím způsobem.
Podle §77 odst. 2 s. ř. s. je soud povinen hodnotit důkazy jak jím provedené tak
důkazy ve správním řízení jednotlivě i v jejich souhrnu a ve svém rozhodnutí vyjít z takto
zjištěného skutkového a právního vztahu. Skutková podstata, z níž soud v rozhodnutí
vycházel, však nemá oporu v důkazech, které v dané věci byly předloženy ve správním
spisu, což působí vadu řízení před soudem, která má za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé (§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.), čímž je dán důvod pro zrušení napadeného
rozsudku.
2. Stěžovatelka má též za to, že napadený rozsudek spočívá na nesprávném
posouzení právní otázky soudem. Soud vycházel z ustanovení §24 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., avšak jeho aplikace na danou věc je, dle názoru stěžovatele, vadná.
Podle uvedeného ustanovení lze sice zpochybnit náhradní doručení v případě,
že se adresát na místě doručování nezdržuje, ovšem je zřejmé, že zákon zde chrání
dočasnou nepřítomnost účastníka řízení v místě, kam má být (dle toho, co správní orgán
zjistí, či dle toho, co uvede účastník) doručováno, nikoli zneužívání ustanovení o doručení
v případech, kdy účastník řízení nenahlásí správnímu orgánu změnu adresy, na níž má být
doručováno. Náhradní doručení lze tedy zpochybnit např. v případě, že účastník řízení
na místě, na které mu má být doručováno, nezdržoval z důvodu dovolené, hospitalizace
apod. (viz též příklady Komentáře ke správnímu řádu, Linde, Praha 1993, str. 48). Naproti
tomu ví-li účastník, že se na určité adrese přestane zdržovat (odstěhuje se), a tuto
skutečnost i přesto, že ví, že je vedeno správní řízení, jehož je účastníkem, správnímu
orgánu neoznámí, a potom (navíc s odstupem několika let poté, co mu písemnost byla
doručena a co ní též prokazatelně věděl) doručení zpochybňuje, je nutno toto hodnotit
jako jednání, jemuž nemůže být poskytnuta právní ochrana.
Stěžovatelka připomíná, že žalobce M. H. nikterak nezpochybňuje doručení oznámení
o zahájení předmětného řízení ze dne 21. 8. 2001 na adresu S. ul. 24, ačkoli v té době již,
dle svého tvrzení, měl užívat byt na n. I. (od května 2001). V každém případě ovšem
žalobce věděl, že je vedeno předmětné řízení a věděl následně dokonce, že je vydáno
rozhodnutí (neboť se vzdal práva na odvolání proti němu), a věděl tedy, že mu
rozhodnutí musí být doručováno, přesto však správnímu orgánu jím tvrzenou změnu své
doručovací adresy neoznámil (adresu S. 24 sám navíc dokonce uvedl ve svém prohlášení
k předmětnému řízení ze dne 27. 8. 2001) a doručení zpochybnil až poté, co, jak vyplývá
z jeho vyjádření, začal mít neshody se stěžovatelkou. Stěžovatelka též v této souvislosti
odkazuje na zásadu spolupráce účastníků se správními orgány dle §4 odst. 1 zákona č.
71/1967 Sb. (která je rubem povinnosti správních orgánů spolupracovat s účastníky řízení
dle §3 odst. 2 tohoto zákona). Právě v duchu této základní zásady správního řízení je
nutno ustanovení tohoto zákona v řízení aplikovat, jak správně učinil mj. s odkazem na
tuto zásadu správní orgán.
Jestliže tedy účastník neoznámí změnu adresy pro doručování (a tuto změnu nemůže
správní orgán ani jinak zjistit), musí nést, dle názoru stěžovatelky, důsledky tohoto tento
účastník, nikoli navrhovatel předmětného správního řízení, tj. stěžovatelka.
I v případě, kdyby soud měl za to, že v daném případě nevyplývá ze spisu,
že žalobcovo tvrzení o tom, že se v místě doručení nezdržoval, je nepravdivé, neměl
vzhledem k právě uvedenému žalobě vyhovět. Stěžovatelka má důvodně za to, že
napadený rozsudek z uvedeného důvodu spočívá na nesprávném posouzení právní otázky
soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
3. Stěžovatelka na základě výše uvedeného namítá též zmatečnost soudního řízení
spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení, resp. vadu řízení před soudem, která
má za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a sice skutečnost, že žalobce
nevyčerpal všechny řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem.
Jak vyplývá z výše uvedených bodů stížnosti, odvolání žalobce bylo nepřípustné,
resp. opožděné, a tedy žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před
správním orgánem, což je podmínkou pro projednání žaloby (její přípustnost - §68
písm. a) s. ř. s.). Soud tedy měl žalobu z tohoto důvodu odmítnout, což však v rozporu
se zákonem neučinil.
Žalobce a JUDr. J. H. ve společném vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že se žalobce
v době doručování správního rozhodnutí prvého stupně v říjnu 2001 v místě doručování
na adrese P. 2, S. 24 nezdržoval. Podle §24 odst. 2 správního řádu pro právní fikci
doručení musí být splněna vyvratitelná domněnka, že se adresát v místě doručování
zdržuje. Dále poukázali na některé písemnosti, které byly k této otázce předloženy
správnímu orgánu. Uvedli, že žalobou napadené rozhodnutí je právě rozhodnutím, které
se týkalo odvolání žalobce. Konečně se zmínili o některých okolnostech týkajících se
rozhodnutí o povolení změny stavby. Ze všech těchto důvodů navrhli, aby kasační
stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
uplatněných důvodů, přičemž vycházel z následujících skutečností, úvah a závěrů.
Jak vyplývá z odůvodnění tohoto rozsudku městský soud dospěl k závěru, že žalobou
napadené správní rozhodnutí se opírá o neúplně zjištěný skutkový stav. Poukázal
především na to, že žalovaný se neměl spokojit s potvrzením vyhotoveným E. Ž., ale měl
ji vyslechnout jako svědka. Uvedl, že v novém řízení se správní orgán bude muset
vypořádat i s návrhy, které žalobce předložil v průběhu řízení před soudem. Konečně
dovodil, že odůvodnění napadeného správního rozhodnutí je nesrozumitelné, když není
zřejmé, jak žalovaný přihlédl k listině obsahující prohlášení žalobce a JUDr. J. H. o vzdání
se odvolání a jaké závěry z toho vlastně učinil.
V daném případě bylo žalobcem napadeno rozhodnutí podle §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), konkrétně rozhodnutí, kterým bylo odvolání žalobce
zamítnuto jakožto opožděně podané. Proti takovémuto rozhodnutí může především ten
účastník správního řízení, o jehož odvolání se jednalo, podat žalobu o přezkoumání
a zrušení tohoto rozhodnutí. Ve vlastním řízení o této žalobě pak soud především
zkoumá, zda odvolání bylo podáno včas či nikoli a zda tedy napadené správní rozhodnutí
odvolacího orgánu je zákonné či nikoli. Na základě tohoto projednání věci samé soud
pak rozhodne tak, že žalobu zamítne, či naopak napadené správní rozhodnutí zruší a věc
vrátí žalovanému tj. správnímu orgánu druhého stupně k dalšímu řízení. Již z tohoto
důvodu nemůže obstát námitka uvedená v kasační stížnosti, že městský soud měl žalobu
odmítnout.
Nemůže obstát ani právní názor obsažený v kasační stížnosti, že fikce doručení podle
§24 odst. 2 cit. správního řádu nemůže nastat pouze v případě, že se adresát v místě
doručení nezdržuje toliko dočasně např. pro dovolenou, pobyt v nemocnici. Zákon
v tomto ustanovení nerozlišoval, zda se jednalo o přechodné, dlouhodobé či trvalé
„nezdržování se“. Jestliže fikce doručení by nemohla nastat v případě krátkodobého
se nezdržování v místě doručení tím spíše tomu muselo být i v případě, že adresát
se v tomto místě nezdržuje již trvale.
Nejvyšší správní soud i v této věci si je vědom, že ve svém rozsudku ze dne 4. 5. 2006,
čj. 2 As 47/2005 – 89 dospěl k závěru, že za oznámení rozhodnutí doručením jeho
písemného vyhotovení (§51 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb.) nelze považovat každou
informaci o tom, že dané rozhodnutí existuje, která se dostane tomu, komu
má být doručeno. Účinně je doručeno pouze tehdy, je-li adresátu doručeno samotné
písemné vyhotovení rozhodnutí opatřené zejména záležitostmi, které osvědčují jeho
autencitu. Aniž by bylo nutné v této konkrétní (nyní projednávané) věci aplikovat
či naopak příslušným procesním způsobem zpochybňovat tento judikát, nemůže rozsudek
městského soudu obstát především proto, že ze strany žalobce se jednalo o zneužití práva.
S touto, byť svým způsobem výjimečnou skutečností se Městský soud v Praze
v napadeném rozsudku nevypořádal.
Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 10. 11. 2005,
čj. 1Afs 107/2004 - 48, publikovaném pod č. 869/2006 Sb. NSS uvedl:
Zneužitím práva je situace, kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho
jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě
dovolené. O chování toliko zdánlivě dovolené jde z toho důvodu, že objektivní právo nezná chování
zároveň dovolené a zároveň nedovolené; vzhledem k tomu, že ze zásady lex specialis derogat legi generali
vyplývá, že zákaz zneužití práva je silnější, než dovolení dané právem, není takové chování výkonem
práva, ale protiprávním jednáním (viz. Knapp, V.: Teorie práva. C. H. Beck, Praha, 1995,
s. 184-185). Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, proto soud neposkytne ochranu.
Právo je jedním ze společenských normativních systémů; je tedy nerozlučně spjato s existencí
společnosti, kterou svým regulativním působením významně ovlivňuje. Úkolem práva jako společenského
normativního systému je zabezpečit reprodukci společnosti a tedy i vůbec její řádné fungování.
Aby společnost nebyla pouhým souhrnem autonomních individuí, sledujících výlučně své vlastní zájmy,
potřeby a toliko svůj prospěch, a nerespektujících zájmy, potřeby a prospěch ostatních, resp. celku, musí
ve společnosti existovat i určitá shoda ohledně základních hodnot a pravidel vzájemného soužití. Z tohoto
pohledu je evidentní, že právní řád nemůže být hodnotově neutrální, ale musí obsahovat, chránit
a prosazovat alespoň hodnoty, které umožní bezporuchové soužití jednoho člověka s lidmi dalšími,
tedy život člověka jako člena společnosti.
I když správní řád účinný v době, kdy bylo zasíláno rozhodnutí žalobce neznal např.
doručování na „adresu pro doručení“ oznámenou dotyčným účastníkem řízení
(adresátem), kdy by bylo nerozhodné, že adresát se na této adrese trvale nezdržoval,
nebylo ustanovení §4 odst. 1 tohoto zákona, ukládající účastníkům řízení povinnost
spolupráce se správními orgány v průběhu celého řízení zcela bez významu, a to zejména
v případě, že porušení této povinnosti mělo za následek újmu na právech dalšího
účastníka (v tomto případě újmu MUDr. O. Ch. na právu realizovat stavbu). Je nesporné,
že žalobce věděl o probíhajícím správním řízení. Přestože jak tvrdí, změnil své trvalé
bydliště, tuto skutečnost včas neoznámil správnímu orgánu. Manželce žalobce JUDr. J. H.
bylo rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části v Praze 6 ze dne 5. 10. 2001,
čj. výst. 3244/D 903 Střeš/01-Bec doručováno na stejnou adresu (P. 2, S. 24), ta toto
rozhodnutí fakticky převzala. Jak vyplývá z průběhu celého řízení, jednalo se bezesporu o
věc, které věnovali oba tito manželé zvýšenou pozornost. Je tedy třeba vycházet ze
závěru, že s pravděpodobností nepřipouštějící rozumné pochybnosti o opaku, JUDr. J. H.
přinejmenším již v této době svému manželovi (žalobci) sdělila, že bylo vydáno toto
rozhodnutí. Žalobce však na to v této době odpovídajícím způsobem vůči správnímu
orgánu nereagoval, především pokud měl zato, že mu nebylo doručeno (nenastala fikce
doručení), neoznámil správnímu orgánu, že se na adrese doručení nezdržuje a nepožádal
o nové doručení s uvedením nové adresy. Teprve až v roce 2004 (21. 6. 2004 – tedy více
než po dvou a půl letech) fakticky převzal uvedené rozhodnutí a poté proti němu podal
odvolání. Tyto všechny skutečnosti nasvědčují tomu, že postup žalobce, přinejmenším ve
zmíněných fázích správního řízení, byl účelový. Za této situace nelze tedy žalobci přiznat
soudní ochranu spočívající v tom, že žalobou napadené rozhodnutí bylo zrušeno
z důvodů, na které poukázal Městský soud v Praze.
Pro úplnost je nutno uvést, že žalovaný se ve svém rozhodnutí skutečně podrobněji
nevypořádal s tím, jaké závěry dovozuje z toho, že ve spise je založeno prohlášení žalobce
a jeho manželky, že se vzdávají odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvého
stupně. Je však třeba přisvědčit názoru městského soudu, že účastník řízení se mohl
účinně vzdát odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně až po jeho
oznámení. Zda tomu tak ve skutečnosti bylo, se nepodařilo ani v řízení před soudem
s dostatečnou jistotou zjistit. Navíc pojmově je možno o opožděném odvolání uvažovat
jen v případě, že nejde o odvolání podané neoprávněnou osobou, tj. nejde o odvolání
někoho, kdo neměl postavení účastníka řízení a nebo o odvolání účastníka, který
se účinně tohoto opravného prostředku vzdal. Žalovaný se v odůvodněn svého
rozhodnutí především zabýval otázkou včasnosti odvolání (v návaznosti na okamžik
doručení). Ostatně i přímo ve výroku tohoto rozhodnutí je uvedeno, že odvolání
se zamítá jako opožděné. Nejvyšší správní soud má tedy zato, že je i přes určité formální
nedostatky (neúplnost) odůvodnění zřejmé, o jaké skutečnosti žalovaný své rozhodnutí
opírá a k jakým rozhodným závěrům došel.
Ze všech těchto důvodů byl kasační stížností napadený rozsudek Městského soudu
v Praze zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tento soud je vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku Nejvyššího správního soudu (§110
odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2006
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu