ECLI:CZ:NSS:2006:8.AS.46.2005
sp. zn. 8 As 46/2005-68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera, v právní věci žalobkyně I. K.,
zastoupené JUDr. Vladimírem Hamplem, advokátem v Novém Jičíně, Havlíčkova 4, proti
žalované Policii České republiky, Správě Severomoravského kraje, Ostrava, 30. dubna 24,
v řízení o žalobě proti rozhodnutí ředitele Policie České republiky, Správy
Severomoravského kraje, ze dne 22. 10. 2004, č. 187, o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 5. 2005, čj. 22 Ca 21/2005–32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Ředitel Policie České republiky, Okresního ředitelství, rozhodnutím ve věcech
služebního poměru ze dne 18. 8. 2004, č. 433, propustil žalobkyni podle §106 odst. 1
písm. d) a §108 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie
České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služební zákon“), ze služebního
poměru.
Ředitel Policie České republiky, Správy Severomoravského kraje, rozhodnutím ze dne
22. 10. 2004, č. 187, změnil k odvolání žalobkyně prvostupňové správní rozhodnutí tak,
že ve výroku vypustil část týkající se porušení §5 odst. 2 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, a navazující část o porušení §28 odst. 1 písm. a) služebního zákona,
včetně odpovídající části odůvodnění. Ve zbývající části prvostupňové správní rozhodnutí
potvrdil.
Žalobkyně napadla rozhodnutí o odvolání žalobou u Krajského soudu v Ostravě,
který ji usnesením ze dne 19. 5. 2005, čj. 22 Ca 21/2005–32, odmítl. Vyšel přitom ze
zjištění, že žalobkyně podala prostřednictvím advokáta JUDr. Rostislava Legerského proti
prvostupňovému správnímu rozhodnutí odvolání, ke kterému přiložila generální plnou
moc pro jmenovaného advokáta, ze dne 6. 8. 2004. Rozhodnutí o odvolání bylo doručeno
zmocněnému advokátovi dne 29. 10. 2004. Žalobkyně oznámila žalovanému dopisem ze
dne 16. 12. 2004, doručeným 21. 12. 2004, že již dne 5. 9. 2004 vypověděla plnou moc
JUDr. Legerskému a že jí rozhodnutí o odvolání dosud nebylo doručeno. Žalovaný sdělil
žalobkyni dopisem ze dne 22. 12. 2004, že rozhodnutí o odvolání bylo doručeno
JUDr. Legerskému dne 29. 10. 2004, neboť vypovězení plné moci nebylo žalovanému
známo. Žalovaný doručil žalobkyni dopis s připojenou kopií rozhodnutí (které nabylo
právní moci dne 29. 10. 2004) dne 30. 12. 2004.
Krajský soud dovodil, že služební zákon, přes relativně ucelenou úpravu řízení ve
věcech služebního poměru, neřeší komplexně otázku doručování. Tato problematika musí
být řešena za subsidiárního použití správního řádu. S přihlédnutím k jeho ustanovením a s
ohledem na článek 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod krajský soud dovodil, že
účastník řízení ve věcech služebního poměru má právo zvolit si zástupce, kterému je pak
doručováno s výjimkou případů, kdy musí účastník řízení něco sám vykonat. Vypovězení,
resp. odvolání plné moci je vůči správnímu orgánu účinné teprve od okamžiku, kdy je mu
oznámeno. Žaloba proti rozhodnutí, doručenému advokátovi žalobkyně dne 29. 10. 2004,
podaná dne 27. 1. 2005, je proto s ohledem na ustanovení §137 odst. 2 služebního
zákona, stanovící třicetidenní lhůtu pro podání žaloby, opožděná.
Žalobkyně (stěžovatelka) brojila proti usnesení krajského soudu kasační stížností,
opírající se o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o
odmítnutí návrhu. Stěžovatelka ničeho nenamítala proti skutkovým zjištěním krajského
soudu, ale nesouhlasila s jeho právními závěry. S poukazem na §2 písm. a) správního řádu
tvrdí, že je v její věci vyloučena aplikace jeho ustanovení. Podrobná a úplná úprava
autonomního řízení o otázkách služebního poměru je obsažena ve služebním zákoně.
Ustanovení §124 odst. 1 služebního zákona mimo jiné stanoví, že rozhodnutí musí být
doručeno účastníkovi řízení. Závěr, podle kterého je možné doručit nikoliv stěžovatelce,
ale pouze jejímu právnímu zástupci, je extenzivním výkladem zákona v neprospěch
stěžovatelky. Na základě zmocňovacího ustanovení §138 služebního zákona lze vydat
prováděcí předpis k podrobnější úpravě procesních otázek. Takový předpis vydán nebyl,
to však neznamená možnost aplikovat ustanovení správního řádu. Napadené správní
rozhodnutí proto bylo stěžovatelce doručeno teprve dne 30. 12. 2004, a žaloba byla
podána včas.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné, neboť souhlasí se závěry
krajského soudu.
Kasační stížnost není důvodná.
O důvodech kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil (vázán rozsahem i důvody
kasační stížnosti, podle §109 odst. 2, 3 s. ř. s.)
takto:
Stěžovatelka polemizuje především se závěrem krajského soudu o možnosti použít v
posuzované věci správní řád. Sama se domnívá, že komplexní úprava služebního zákona
pro řízení ve věcech služebního poměru postačuje. Nejvyšší správní soud se s tímto
názorem neztotožňuje.
Především je třeba uvést, že služební zákon samotný, vědom si rámcovosti svých
procesních ustanovení, obsahuje zmocňovací ustanovení k přijetí podrobnější procesní
úpravy (§138 služebního zákona). Jak krajský soud správně uvedl, v době vydání
napadeného rozhodnutí bylo na základě §138 služebního zákona přijato pouze
ustanovení o poradních komisích (§77 vyhlášky Ministerstva vnitra č. 287/2002 Sb., ve
znění pozdějších předpisů). Podrobná procesní úprava řízení ve věcech služebního
poměru tedy neexistovala. Vedle chybějících ustanovení o doručování nelze ve služebním
zákoně najít např. ani normy upravující zastoupení účastníka řízení. Pokud by Nejvyšší
správní soud přijal právní názor stěžovatelky, musel by dojít argumentum ad absurdum k
závěru, že účastník řízení ve věcech služebního poměru nemůže být zastoupen vůbec.
Podobný přístup by byl svým formalismem cizí hodnotám, respektovaným v rozhodovací
činnosti Nejvyššího správního soudu, a ve svých důsledcích by mohl vést při neexistenci
nebo neúplnosti právní úpravy k odepření spravedlnosti, v podmínkách moderního
právního státu zcela neakceptovatelnému.
Vycházeje z neúplnosti právní úpravy, zabýval se Nejvyšší správní soud otázkou, jak
mezeru v právu nahradit. V souladu se svojí ustálenou judikaturou se přitom postavil na
názor, že právní řád České republiky tvoří jednotný celek, jehož jednotlivé části jsou spolu
ve vzájemných systémových souvislostech. Pravidlo určitého chování proto bývá
vyjádřeno často v několika předpisech, nikoliv v jediném, a neposkytuje-li jeden právní
předpis jednoznačnou odpověď na určitou právní otázku, je nezbytné vyložit ji v
systémových souvislostech s předpisy ostatními tak, aby tato otázka byla spravedlivě a
rozumně zodpovězena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj.
1 As 9/2003–90, publikovaný pod č. 360/2004 Sb. NSS). Za popsaných podmínek, kdy
zvláštní právní předpis neupravuje procesní pravidla, podle nichž musí správní orgán v
řízení postupovat, ani nestanoví náležitosti doručování a důsledky zastupování, je třeba
subsidiárně použít obecný procesní předpis, kterým je správní řád (srov. rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, čj. 7 A 84/99-38, Soudní judikatura ve
věcech správních č. 950/2002). Ostatně, i judikatura dnes již klasická připouštěla v
případě mezery v právu použití dokonce i jinak nepřípustné analogie zákona (srov. Boh. F
7048/34 a Boh. F 805/43).
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru o nutném použití správního řádu
(zákona č. 71/1967 Sb.), i když si je vědom existence jeho ustanovení §2 písm. a). Tak
učinil i krajský soud, který správně dovodil, že účastník řízení ve věcech služebního
poměru má právo zvolit si zástupce (článek 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod),
z tohoto úkonu však plynou procesní důsledky. Mezi ně patří skutečnost, že odvolání
nebo vypovězení plné moci je vůči správnímu orgánu účinné teprve od okamžiku, kdy mu
je oznámeno, a písemnosti jsou doručovány pouze právnímu zástupci, nemá-li účastník
sám něco v řízení vykonat. K řešení této otázky přistupují shodným způsobem prakticky
všechny zásadní procesní předpisy [srov. např. §25 odst. 3 správního řádu (zákon č.
71/1967 Sb.), §34 odst. 2 nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.), §42 odst. 2 s.
ř. s., §45c odst. 4 o. s. ř.].
Za popsaného stavu Nejvyšší správní soud neshledává důvodnou námitku, že podle
§124 odst. 1 služebního zákona musí být rozhodnutí doručeno účastníkovi řízení, a to i
když má zástupce s generální plnou mocí. Takový výklad by konec konců vyvolával řadu
navazujících otázek, např. zda je doručení rozhodnutí účastníkovi nutným, ale formálním
úkonem, a lhůta pro podání žaloby či opravného prostředku běží od doručení zástupci, či
zda je naopak formálním úkonem doručení zástupci, a lhůta běží od doručení účastníkovi
řízení. Nejvyšší správní soud, považuje za neudržitelnou aplikaci služebního zákona,
vycházející pouze z jazykového výkladu, a necítě se vázán doslovným zněním zákonného
ustanovení v případě jeho rozporu s teleologickým výkladem normy v rámci právního
řádu jako jednotného a vnitřně souladně vykládaného celku (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 6. 5. 2004, sp. zn. III. ÚS 258/03, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 33, nález č. 66), proto
uzavřel, že závěr krajského soudu o možnosti doručit napadené správní rozhodnutí pouze
zástupci stěžovatelky, není nepřípustně extenzivním výkladem §124 odst. 1 služebního
zákona.
Napadené usnesení krajského soudu není tedy nezákonné [§103 odst. 1 písm. e) s. ř.
s.], kasační stížnost proto není důvodná, a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o
kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. a contrario ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu
náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. srpna 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu