ECLI:CZ:NSS:2006:KONF.45.2005
sp. zn. Konf 45/2005-22
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka a
JUDr. Petr Příhoda, o návrhu Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně na
rozhodnutí kompetenčního sporu mezi tímto orgánem a Krajským soudem v Brně, za
další účasti a) I. S., zastoupené Mgr. Evou Valvodovou, advokátkou se sídlem Jandova
3/10, 190 00 Praha 9 – Vysočany, a b) P. S., o zamítnutí návrhu na povolení vkladu
vlastnického práva do katastru nemovitostí, ve věci vedené u Zeměměřického a
katastrálního inspektorátu v Brně pod sp. zn. O-28/110/2005,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Zeměměřického a
katastrálního inspektorátu v Brně pod sp. zn. O-28/110/2005, o zamítnutí
návrhu na povolení vkladu práva do katastru nemovitostí, je soud
v občanském soudním řízení.
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2004, čj. 35 C 44/2003-
23, se zrušuje.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným zvláštnímu senátu pro rozhodování některých kompetenčních
sporů dne 9. 6. 2005 se na tento senát obrátil jako navrhovatel Zeměměřický a katastrální
inspektorát v Brně a požádal, aby zvláštní senát rozhodl negativní spor o pravomoc
(kompetenční spor), vzniklý mezi ním a Krajským soudem v Brně ve věci žaloby
o zamítnutí návrhu na povolení vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí,
vedené u něj pod sp. zn. O-28/110/2005 a u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 35 C
44/2003.
Ve svém návrhu navrhovatel nejprve přehledně shrnul dosavadní průběh řízení.
Rozhodnutím ze dne 30. 5. 2003, čj. V-1817/2003-713-1, zamítl Katastrální úřad pro
Jihomoravský kraj, katastrální pracoviště Znojmo, návrh na povolení vkladu vlastnického
práva žalobkyně I. S. k bytové jednotce, včetně spoluvlastnického podílu na společných
částech domu, který vycházel z dohody o vypořádání společného jmění manželů po
rozvodu manželství uzavřené dne 12. 5. 2003 mezi žalobkyní a P. S. Žalobkyně podala
proti tomuto rozhodnutí ke Krajskému soudu v Brně opravný prostředek; řídila se přitom
poučením obsaženým v rozhodnutí katastrálního úřadu v tomto znění: „Proti tomuto
rozhodnutí je možné podle §5 odst. 4 zák. č. 265/1992 Sb., v platném znění, podat opravný
prostředek. Podle čl. XXV bod 1 zák. č. 151/2002 Sb. je místo opravného prostředku přípustná
žaloba podle páté části o. s. ř. ke Krajskému soudu v Brně ve lhůtě dvou měsíců ode dne doručení tohoto
rozhodnutí.“
Krajský soud v Brně zastavil řízení o žalobě usnesením ze dne 20. 12. 2004, čj. 35 C
44/2003-23, a vyslovil, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Katastrálnímu
úřadu pro Jihomoravský kraj, katastrálnímu pracovišti Znojmo. Své rozhodnutí založil na
tom, že katastrální úřad nesprávně poučil žalobkyni o opravném prostředku, a ta poté
podala žalobu podle §244 občanského soudního řádu; podle soudu je však podání
žalobkyně nutno posoudit jako odvolání podle §53 správního řádu (rozuměj tehdy
účinného správního řádu z roku 1967), o kterém by měl rozhodnout zeměměřický a
katastrální inspektorát. Soud má tedy za to, že řízení o vkladu zahájené po 1. 1. 2003,
v němž bylo vydáno rozhodnutí o zamítnutí vkladu, je řízením dvojinstančním, a
zdůrazňuje, že pojem „opravného prostředku“ ve smyslu §5 odst. 4 věty třetí zákona
č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem (dále jen
„zákon č. 265/1992 Sb.“), musí být vykládán právě jako odvolání ve smyslu §53
správního řádu; s tím však navrhovatel nesouhlasí.
Jak je zřejmé z dalšího obsahu usnesení, které je součástí spisu zvláštního senátu,
základem argumentace krajského soudu je čl. XXV bod 1 zákona č. 151/2002 Sb., kterým
se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního (dále jen „zákon
č. 151/2002 Sb.“). Ten stanoví, že „ve věcech uvedených v §244, v nichž zvláštní předpis svěřuje
soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy
třetí občanského soudního řádu ve znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti tohoto zákona
podat žalobu podle části páté tohoto zákona (tedy občanského soudního řádu) za podmínek jím
stanovených“. Žaloba je podle §247 odst. 2 o. s. ř. přípustná jen za předpokladu, že žalobce
využil v řízení před správním orgánem řádné opravné prostředky. Žaloba tedy může
následovat až po podání opravného prostředku, o němž se výslovně zmiňuje §5 odst. 4
zákona č. 265/1992 Sb. Toto ustanovení, podle jehož věty třetí rozhoduje o podaném
opravném prostředku soud, sice nebylo přímo novelizováno, nicméně se dnem
31. 12. 2002 stalo obsoletním. Od 1. 1. 2003 totiž neexistuje soud, který by měl pravomoc
o takovém opravném prostředku rozhodnout. Opravným prostředkem proti rozhodnutí
o zamítnutí vkladu práva je proto odvolání.
Jak navrhovatel pokračuje dále, nová část pátá občanského soudního řádu upravuje
s účinností k 1. 1. 2003 řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem;
k tomuto datu byly věci týkající se vkladu práva vyňaty ze správního soudnictví a
podřazeny pod obecné soudnictví. Ve smyslu §247 odst. 2 o. s. ř. je žaloba podle této
části nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním orgánem řádné opravné
prostředky nebo jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky správní orgán pro
opožděnost neprojednal. Článkem XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., účinným od
téhož data, však nebylo dotčeno ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb.; krajský
soud se tak mýlí, považuje-li je za obsoletní.
Nová právní úprava nevymezila jednoznačně, jaké opravné prostředky je možno
podat proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na vklad a za jakých podmínek, a ani
judikatura v tomto směru není jednoznačná. Vrchní soud v Praze (usnesení ze dne
30. 11. 2004, čj. Cmo 212/2004-28) se však domnívá, že pokud je návrh na vklad
zamítnut a účastník podá žalobu podle páté části občanského soudního řádu u soudu, ve
shodě s poučením v rozhodnutí katastrálního úřadu, je tento postup správný. Ze znění
čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. podle vrchního soudu vyplývá, že všude tam, kde
zvláštní předpisy hovoří o opravném prostředku ve smyslu dosavadní části páté hlavy třetí
občanského soudního řádu, a jde zároveň o soukromoprávní věc ve smyslu §7 odst. 2 a
§244 odst. 1 o. s. ř., rozumí se opravným prostředkem podle zákona č. 265/1992 Sb.
žaloba podle nové části páté občanského soudního řádu. Řízení před katastrálním úřadem
je tedy v těchto případech jednostupňové.
Navrhovatel se neztotožňuje s názorem krajského soudu o nepoužitelnosti §5 odst. 4
věty třetí zákona č. 265/1992 Sb.; zabýval se proto tím, zda odvolání podané žalobkyní
poté, co řízení o její žalobě bylo u krajského soudu zastaveno, je přípustné ve smyslu §53
správního řádu. Podle tohoto ustanovení má sice účastník právo podat proti rozhodnutí
správního orgánu odvolání, ovšem jen tehdy, pokud zákon nestanoví jinak. V daném
případě stanoví jinak právě §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb.; ten se ale zmiňuje
o „opravném prostředku“, nikoli o „odvolání“. Odvolání proti rozhodnutí, jímž se zamítá
návrh na vklad, tak podat nelze; proto navrhovatel zamítl odvolání jako nepřípustné.
Jelikož i on se tak – stejně jako krajský soud – odmítl věcí meritorně zabývat, vznikl tu
záporný kompetenční spor mezi navrhovatelem a krajským soudem. Tento spor by měl
zvláštní senát vyřešit tak, že vysloví příslušnost Krajského soudu v Brně rozhodovat ve
věci a zároveň zruší usnesení ze dne 20. 12. 2004, kterým tento soud svou pravomoc
popřel.
Zvláštní senát o věci uvážil
takto:
Podstata kompetenčního sporu spočívá v tom, zda proti rozhodnutí o zamítnutí
vkladu práva (§5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb.) je
přípustné nejprve odvolání podle správního řádu a teprve poté může následovat žaloba
k soudu podle nové páté části občanského soudního řádu, či zda lze proti takovému
rozhodnutí brojit přímo žalobou k soudu.
Výklad je třeba zahájit krátkým historickým exkursem. Při obnovení správního
soudnictví v roce 1992 (zákonem č. 519/1991 Sb.) byla do tehdejší páté části občanského
soudního řádu zařazena hlava třetí s názvem „Rozhodování o opravných prostředcích proti
rozhodnutím správních orgánů“. Podle ustanovení této hlavy soud postupoval jako opravná
instance přezkoumávající nepravomocné rozhodnutí správního orgánu (§250l o. s. ř.).
Věci, které spadaly do tohoto režimu, byly velmi různorodé. Patřily mezi ně i vklady práva
do katastru nemovitostí, a to na základě §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění
zákona č. 90/1996 Sb., který stanoví, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je
přípustný opravný prostředek, o němž rozhoduje nejprve katastrální úřad, a nevyhoví-li
mu, pak soud. Před podáním opravného prostředku se tedy v tomto případě uplatňovala
jen jedna správní instance (existovaly i případy, kdy bylo podmínkou pro přístup k soudu
projednání ve více správních instancích).
S účinností od 1. 1. 2003 však byla provedena reforma správního soudnictví, a
někdejší hlava třetí páté části občanského soudního řádu byla zrušena, aniž by nová právní
úprava počítala s řízením obdobným. S věcmi, které pod tento režim spadaly, přitom bylo
zapotřebí se legislativně vypořádat, a to v zájmu potřebné kontinuity právní úpravy. Pro
množství a rozličnost těchto věcí nebylo reálné novelizovat všechny související zvláštní
správní předpisy: tento způsob by nebyl ani účelný, ani spolehlivý. Věc tedy byla upravena
pomocí přechodných ustanovení (srov. zejm. čl. XXV zákona č. 151/2002 Sb. a §129
s. ř. s.), podle nichž se má postupovat v případech, kdy zvláštní zákony nadále obsahují
ustanovení zakládající právo podat proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek
k soudu. Tato přechodná ustanovení nepřímou novelizací založila právo podat v takových
věcech buď žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního,
nebo žalobu podle nové páté části občanského soudního řádu; dělicím kritériem je to, zda
správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném právu nebo ve věci soukromoprávní.
Součástí právního řádu tedy zůstalo v nezměněné podobě i ustanovení §5 odst. 4
zákona č. 265/1992 Sb.; s ohledem na přechodná ustanovení se však nejedná
o ustanovení obsoletní, ale o ustanovení nepřímo novelizované článkem XXV bodem 1
zákona č. 151/2002 Sb. Tento článek stanoví, že ve věcech uvedených v §244 o. s. ř. ve
znění účinném od 1. 1. 2003, tj. tam, kde správní orgán rozhodl podle zvláštního zákona
o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných a
obchodních vztahů (§7 odst. 1 o. s. ř.), v nichž zvláštní předpis svěřuje soudu
rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části
páté hlavy třetí občanského soudního řádu ve znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne
účinnosti tohoto zákona (zákona č. 151/2002 Sb.) podat žalobu podle části páté tohoto
zákona (tj. občanského soudního řádu) za podmínek jím stanovených. Na ustanovení §5
odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. je tedy třeba nyní pohlížet tak, že se nepodává opravný
prostředek k soudu, ale žaloba podle nové páté části občanského soudního řádu.
Takto pojímaná právní úprava přitom vylučuje odvolací řízení před správním
orgánem, neboť i nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) obdobně jako jeho
předchůdce (zákon č. 71/1967 Sb.) stanoví, že účastník může proti rozhodnutí podat
odvolání, pokud zákon nestanoví jinak (§81 odst. 1). Zákon však jinak nestanoví a nikde
neupravuje řádný opravný prostředek, jímž by bylo možno ve správním řízení brojit proti
zamítnutí vkladu: pod slovní slupkou „opravného prostředku“ ve smyslu §5 odst. 4 zákona
č. 265/1992 Sb. se totiž po 1. 1. 2003 ve skutečnosti skrývá žaloba ve smyslu části páté
občanského soudního řádu. I nadále tedy nelze rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva
napadnout odvoláním ve správním řízení a rozhodnutí katastrálního úřadu nabývá právní
moci doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení účastníkům řízení (§72 odst. 1 a
§73 odst. 1 nového správního řádu). Pokud však chce účastník zpochybnit právními
prostředky rozhodnutí o zamítnutí vkladu, odpadá v současnosti – na rozdíl od úpravy
před 1. 1. 2003 – ta fáze řízení, v níž byl účastník povinen obracet se s opravným
prostředkem nejprve na katastrální úřad, a na soud až tehdy, pokud mu v rámci
autoremedury nevyhověl úřad.
Tomuto výkladu nebrání ani textace ustanovení §247 odst. 2 o. s. ř., podle nějž je
žaloba nepřípustná, „jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním orgánem řádné opravné
prostředky nebo jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky nebyly správním orgánem pro opožděnost
projednány“, a to ve srovnání s §68 písm. a) s. ř. s. stanovícím, že „žaloba je nepřípustná tehdy,
nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní
zákon“. Jak vidno, oběma druhům soudního řízení je společný požadavek na využití
řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem předtím, než je podána
příslušná soudní žaloba. I přes jistou terminologickou nesouladnost vyjadřují srovnávaná
ustanovení totéž; nelze proto spatřovat záměr zákonodárce v tom, že v §247 odst. 2
o. s. ř. chybí výslovný dodatek „připouští-li je zvláštní zákon“. Podmínka vyčerpání
opravného prostředku podle tohoto ustanovení se přirozeně uplatní jen tehdy, pokud
vůbec nějaký opravný prostředek přípustný je; nelze naopak dovozovat, že při takovémto
znění zákona jsou všechna řízení před správními orgány ve věcech soukromoprávních
nutně dvoustupňová, jak to činí do důsledků dovedený názor krajského soudu.
Už vůbec je pak nesprávné lpět na původním významu pojmu „opravný prostředek“,
stanoví-li přechodné ustanovení čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., co se tímto
pojmem má rozumět. Částečně chybná je však i argumentace navrhovatele: ten totiž
striktně rozlišuje mezi obecným pojmem opravného prostředku (ve správním řízení) a
užším pojmem odvolání. Podáním, se kterým se na něj žalobkyně obrátila po zastavení
řízení u krajského soudu, se tak jako nepřípustným odmítl zabývat nikoli jen proto, že by
ve věci spatřoval výlučnou pravomoc soudu, nýbrž též proto, že žalobkyně podala právě
„odvolání“. Ustanovení §5 odst. 4 věta třetí, o jehož plné použitelnosti je navrhovatel
přesvědčen, totiž nehovoří – jak navrhovatel zdůrazňuje – o „odvolání“, ale toliko
o „opravném prostředku“; podání označené jako „odvolání“ tak navrhovatel podle svého
názoru nemohl projednat. Jako by tím navrhovatel naznačoval, že by se podáním
žalobkyně věcně zabýval, kdyby bylo „správně“ označeno – tedy nikoli jako „odvolání“,
nýbrž jako blíže nespecifikovaný „opravný prostředek“. Ačkoli není podstatné, jaký právní
názor motivoval navrhovatele k zamítnutí odvolání žalobkyně pro nepřípustnost a
k předložení věci zvláštnímu senátu, je třeba jen pro úplnost zdůraznit, že takový přístup
je jen formalistický, neboť vyvyšuje označení úkonu nad jeho obsah, a zvláštní senát by se
s ním nemohl ztotožnit.
Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. musí být tedy nadále vykládáno jen ve
spojení s přechodným ustanovením čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., a to jako
celek. Cílem přechodného ustanovení bylo paušálně přetvořit pravomoc soudů
k rozhodování o opravných prostředcích na pravomoc rozhodovat o žalobách.
Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se zmiňuje o „opravném prostředku“, kterým
lze napadnout rozhodnutí o zamítnutí vkladu, jednak v souvislosti se správním úřadem
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu...), jednak
v souvislosti se soudem (...rozhoduje o podaném opravném prostředku soud). „Opravný prostředek“
zde nebyl nijak přesněji pojmenován jednak proto, že k rozhodování o něm nebyl
povolán nadřízený správní orgán (což je typickým znakem odvolání), nýbrž toliko správní
orgán I. stupně; jednak též proto, že o něm – v podobě zcela totožné – rozhodovaly úřad
i soud, a bylo by tak matoucí pojmenovávat jej jako odvolání. Toto označení je totiž
v legislativním jazyce vyhrazeno pro řádný opravný prostředek buď v rámci řízení
správního, nebo v rámci řízení soudního, nikdy však pro prostředek, který oba typy řízení
pomyslně propojuje – tj. takový, jímž se lze u soudu domáhat nápravy správního
rozhodnutí. Soud by tak stěží mohl rozhodovat o „odvolání“, o němž již před ním
rozhodoval správní úřad, neboť by šlo o institut správního řízení, do řízení před soudem
nepřenosný.
Stejně tak ale nemůže správní úřad rozhodovat o „žalobě“, kterýžto institut je z moci
přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. vlastním obsahem
pojmu opravný prostředek obsaženého v §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. Nelze přitom
připustit, aby pojem opravný prostředek v rámci jediného ustanovení, ba jediného souvětí
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu, rozhoduje
o podaném opravném prostředku soud), vyjadřoval dva různé významy a skrýval v sobě dva
zcela odlišné prostředky nápravy – totiž 1) opravný prostředek ve správním řízení, a 2)
žalobu k soudu. Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. tak jistě není obsoletní
jako celek, ani není – jak se domnívá krajský soud – obsoletní jeho věta třetí v té části,
v níž se svěřuje pravomoc k rozhodnutí o opravném prostředku soudu; naopak je v důsledku
přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. nadále
nepoužitelná prvá část věty třetí, v níž se upravuje pravomoc katastrálního úřadu
k takovému rozhodování.
Lze uzavřít, že pokud katastrální úřad zamítl návrh na povolení vkladu vlastnického
práva, rozhodoval ve smyslu §7 odst. 1 o. s. ř. o právní věci vyplývající
z občanskoprávních vztahů, jejíž projednání a rozhodování bylo zákonem svěřeno jinému
orgánu než soudu. V takových věcech lze podat rovnou žalobu podle nové páté části
občanského soudního řádu. V souzené věci pak pro příslušnost soudu platí zvláštní
pravidlo, obsažené v ustanovení §249 odst. 2 o. s. ř., které zakládá k řízení o žalobě ve
věcech vkladu práva k nemovitostem věcnou příslušnost v prvním stupni krajským
soudům.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Brně, které výroku, jímž byla kompetence určena, odporuje.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude Krajský soud v Brně
pokračovat v původním řízení o podané správní žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 14. srpna 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu