ECLI:CZ:NSS:2006:KONF.9.2006
sp. zn. Konf 9/2006-5
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka, JUDr. Petr Příhoda a
JUDr. Marie Žišková, o návrhu Okresního soudu v Prostějově na rozhodnutí
kompetenčního sporu mezi Okresním soudem v Prostějově a Krajským soudem v Brně,
za další účasti žalobce T. I. C. C. R., a. s., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem,
advokátem se sídlem v Praze, Zelený pruh 95/97, 140 00 Praha 4, a žalovaného
Krajského úřadu Olomouckého kraje se sídlem v Olomouci, Jeremenkova 40a, 779 11, o
zřízení věcného břemene, ve věci vedené u Okresního soudu v Prostějově pod sp. zn. 6 C
161/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Prostějově ze dne 16. 8. 2002, čj. RR 357/2002 Ti, o
zřízení věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 2. 2003, čj. 30 Ca
316/2002-19, se zrušuje.
Odůvodnění:
Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 9. 3. 2006 navrhl Okresní
soud v Prostějově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o věcnou příslušnost vzniklém ve
smyslu §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, (v dalším textu „kompetenční spor“) mezi ním a Krajským soudem
v Brně ve věci vedené u Okresního soudu v Prostějově pod sp. zn. 6 C 161/2004.
Z předložených spisů vyplynuly tyto pro rozhodnutí podstatné skutečnosti:
Rozhodnutím bývalého Okresního úřadu Prostějov, referátu regionálního rozvoje,
jehož právním nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen „správní orgán“),
ze dne 16. 8. 2002, čj. RR-357/2002 Ti, bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu v
Prostějově, stavebního úřadu, ze dne 15. 7. 2002, čj. SÚ/2894/02-Tom, kterým byl
zamítnut návrh na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene pro stavbu Tranzitní
telekomunikační trasy úsek V. – O. podle §108 stavebního zákona a §91 odst. 3 zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, o níž rozhodl Krajský soud v Brně usnesením ze dne 26. 2. 2003, čj. 30 Ca
316/2002-19, tak, že jím žalobu odmítl podle §46 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §68 písm. b)
s. ř. s., neboť rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na
cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským
zákoníkem. Zároveň poučil žalobce o tom, že ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci
usnesení může podat žalobu v téže věci podle části páté o. s. ř. k Okresnímu soudu v
Prostějově.
Žalobce v souladu s poučením podal příslušnou žalobu u Okresního soudu v
Prostějově, kde je věc vedena pod sp. zn. 6 C 161/2004, a domáhal se zřízení věcného
břemene v rozsahu a způsobem v návrhu blíže označeným.
Současně žalobce podal proti uvedenému usnesení Krajského soudu v Brně kasační
stížnost, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl usnesením ze dne 18. 12. 2003, čj. 6 As
45/2003-38, tak, že ji odmítl pro předčasnost podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Okresní soud v Prostějově poté podal zvláštnímu senátu v úvodu označený návrh.
Popřel svoji příslušnost a vyjádřil názor, že rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení
věcného břemene není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci. Zřízení
věcného břemene rozhodnutím správního orgánu je nuceným zásahem do vlastnického
práva a z tohoto pohledu je rozhodnutí správního orgánu rozhodnutím ve veřejnoprávní
věci. Dodal také, že za předmět soudního řízení nelze považovat spor o vlastnické právo,
ale přezkum rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva, a jen jeho povaha má
rozhodující význam pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci. Z těchto
důvodů okresní soud navrhl, aby zvláštní senát rozhodl, že příslušný k rozhodnutí je
Krajský soud v Brně jako soud ve správním soudnictví.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Prostějově a
Krajským soudem v Brně vycházel zvláštní senát z těchto úvah:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Opakovaně se
k věci vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to zejména v souvislosti se zřízením věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
některých dalších zákonů, a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy
rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení
vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického).
Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího
správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo
rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, publikovaném pod č.
448/2005 Sb. NSS, s jehož závěry se zvláštní senát ztotožňuje. Z jeho obsáhlého
odůvodnění je nutno uvést následující úvahy:
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o
vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské teorie
vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním úřadem
jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně
rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu
organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv
nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např. v rámci koupě
nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru
veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o
nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako rozhodnutí
o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto
rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není – jak na to správně
poukazuje navrhovatel – rozhodnutím ve věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů,
zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke
shodným závěrům dospěl zvláštní senát již v usnesení ze dne 5. května 2005, čj. Konf
81/2004-12, publikovaném pod č. 676/2005 Sb. NSS.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Brně, které odporuje výroku, jímž byla pravomoc určena.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy Krajský soud v Brně
pokračovat v původním řízení o podané žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. května 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu