ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.1.2006:32
sp. zn. Vol 1/2006 - 32
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z Nejvyšší správní soud rozhodl
v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců JUDr. Josefa Baxy,
JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Brigity Chrastilové, JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar
Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatelky: Mgr. D. Č., proti odpůrci:
Obec Píšť, IČ: 00300560, sídlo obecního úřadu: Píšť č. 73, PSČ 747 18, za účasti: O.,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne
11. 7. 2005, č. j. 22 Ca193/2005 - 9,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Navrhovatelka (dále „stěžovatelka“) brojí kasační stížností proti shora označenému
usnesení krajského soudu, kterým byl odmítnut její návrh podaný dne 17. 5. 2005
Nejvyššímu správnímu soudu, jímž se domáhala zrušení usnesení obecního zastupitelstva
Obce Píšť vydaného na jeho 12. zasedání, konaném dne 2. 5. 2005, o tom, že její mandát jako
členky zastupitelstva Obce Píšť pro volební období 2002 až 2006, zvolené na kandidátce
Občanské demokratické strany, zanikl, a to z důvodu údajného střetu zájmů podle zákona
o obcích ve znění zákona č. 6/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých
opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí
(zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, neboť vykonává funkci ředitelky
Základní školy P.
Stěžovatelka má za to, že krajský soud poté, co mu byl její návrh postoupen,
pochybil, když se jím věcně nezabýval a pouze formálně konstatoval, že byl podán
Nejvyššímu správnímu soudu jako soudu věcně a místně nepříslušnému. Podle stěžovatelky
se krajský soud měl jejím návrhem věcně zabývat, zejména s přihlédnutím k tomu,
že ustanovení zákona o střetu zájmů, na základě nichž bylo zastupitelstvem Obce Píšť
o zániku jejího mandátu rozhodnuto, byla Ústavním soudem zrušena, takže rozhodnutí obce
již neodpovídá aktuálnímu znění příslušného zákona. Navrhla proto usnesení krajského
soudu zrušit.
Ke kasační stížnosti stěžovatelky se vyjádřila Obec Píšť, jež uvedla, že v době,
kdy rozhodovalo zastupitelstvo obce o zániku mandátu stěžovatelky, tedy dne 2. 5. 2005,
postupovalo zcela v souladu se zákonem, konkrétně podle ustanovení §55 odst. 3 písm. c)
zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změnách některých zákonů,
v tehdejším znění, tj. ve znění zákona č. 96/2005 Sb. [pozn. Nejvyššího správního soudu:
zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních
souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu
zájmů), ve znění pozdějších předpisů, byl zrušen nálezem Ústavního soudu zveřejněným
pod č. 283/2005 Sb.].
Další účastník řízení, Občanská demokratická strana, se ke kasační stížnosti
nevyjádřil.
Krajský soud své usnesení o odmítnutí návrhu odůvodnil tím, že z obsahu návrhu
bylo patrné, že jde o návrh ve věcech podle dílu IV. hlavy II. zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a sice konkrétně o návrh v řízení o ochraně
ve věcech zániku mandátu podle §91 s. ř. s. Stěžovatelka návrh podala Nejvyššímu
správnímu soudu, který věc postoupil věcně a místně příslušnému soudu, a sice Krajskému
soudu v Ostravě. Pro věci podle §91 s. ř. s. platí ustanovení §92 s. ř. s., podle něhož je návrh
nepřípustný, byl-li podán u věcně nebo místně nepříslušného soudu. O takový případ
se jednalo podle krajského soudu u stěžovatelky, která svůj návrh podala věcně a místně
nepříslušnému Nejvyššímu správnímu soudu. Krajský soud proto z tohoto důvodu podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a §92 s. ř. s. návrh stěžovatelky jako nepřípustný odmítl.
Nejvyšší správní soud nejprve zhodnotil splnění podmínek řízení o této kasační
stížnosti a v tomto směru vycházel především z ustanovení §104 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
je kasační stížnost „ve věcech volebních a ve věcech místního referenda“ nepřípustná.
Uvedené ustanovení je nutno vyložit v souladu se systematikou s. ř. s. i za použití
gramatického a teleologického výkladu tak, že kasační stížnost je nepřípustná ve všech
věcech upravených v dílu IV. hlavy II. s. ř. s., označeném jako „Soudnictví ve věcech
volebních a ve věcech místního referenda“, tedy kromě jiného i v řízeních o ochraně
ve věcech zániku mandátu upravených v §91 s. ř. s. Všechna řízení upravená v dílu IV.
hlavy II. s. ř. s. se totiž týkají voleb resp. místního referenda a jejich výsledků a jde v nich
o ochranu subjektivních politických práv voličů, politických stran, kandidátů a zvolených
členů zastupitelských orgánů a u všech těchto řízení měl zákonodárce za to, že je nutno,
aby v nich bylo rozhodováno velmi rychle (i proto ve všech případech k rozhodnutí stanovil
lhůty počítané ve dnech – viz §88 odst. 3 s. ř. s., §89 odst. 5 s. ř. s., §90 odst. 3 s. ř. s.,
§91 odst. 3 s. ř. s., §91a odst. 3 s. ř. s.), takže dospěl k závěru, že není žádoucí u žádné
z nich připustit opravný prostředek v podobě kasační stížnosti. Proto zákonodárce
v ustanovení §104 odst. 1 s. ř. s. při vymezení okruhu řízení, u nichž je kasační stížnost
podle tohoto ustanovení nepřípustná, volil generelní odkaz na označení užité v nadpise dílu
IV. hlavy II. s. ř. s., neboť jeho záměrem bylo vyloučit tento opravný prostředek ve všech
řízeních v tomto dílu upravených, a to jak proti rozhodnutím ve věci samé (meritorním),
tak proti rozhodnutím (jako je tomu v případě stěžovatelky), jež končí řízení ve věci jinak
než meritorně, tak i rozhodnutím svojí povahou doprovodným, pomocným a servisním
(např. rozhodnutí o návrhu účastníka řízení věcech volebních a ve věcech místního referenda
na ustanovení zástupce).
Jakkoliv tedy přezkum rozhodnutí o zániku mandátu člena zastupitelstva
nepředstavuje stricto sensu přezkum některé z fází volebního procesu, jedná se o materii
natolik intenzivně provázanou s úpravou volebního práva, že z funkčního a systémového
hlediska musí převažovat zájem na podřazení obou těchto oblastí do jednotného režimu
soudního přezkumu. Podle volebních zákonů totiž platí, že k zániku mandátu dochází
(zejména) v důsledku překážky výkonu pasivního volebního práva, což je tradiční
problematika volebního práva. V tomto kontextu nelze rovněž přehlédnout, že podle
ustanovení §55 odst. 8 zákona č. 491/2001 Sb. mandát člena zastupitelstva obce zaniká
dnem, kdy marně uplynula lhůta pro podání návrhu soudu nebo dnem právní moci rozhodnutí
soudu, kterým nebylo zrušeno rozhodnutí o zániku mandátu. To znamená, že podání
takového návrhu má suspenzivní účinky, takže tato úprava klade důraz na přezkoumatelnost
rozhodnutí o zániku mandátu krajským soudem, a to tak, aby do jeho konečného rozhodnutí
nebyl držitel mandátu nikterak zkrácen na svých politických právech a zároveň aby byla
zachována právní jistota při jednání a rozhodování dotčeného zastupitelstva. Rovněž toto
ustanovení proto argumentačně podporuje řešení, podle něhož je předmětné soudní řízení
jednoinstanční a bez možnosti podat mimořádný opravný prostředek.
Skutečnost, že proti rozhodnutím krajského soudu ve věcech volebních není přípustný
mimořádný opravný prostředek (kasační stížnost), nelze považovat za protiústavní,
a to ani ve světle právního názoru vyjádřeného v nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001,
sp. zn. Pl. 16/99 (zveřejněn pod č. 96 ve sv. 22 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu
a pod č. 276/2001 Sb.): Ústavní soud zde uvedl, že Ústava ani Listina vícestupňové
soudnictví (a mezi ním ani soudnictví správní) jako základní právo negarantuje a takové
právo nelze odvodit ani z mezinárodních smluv; čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.) zajišťuje právo na minimálně jedno opravné řízení před soudem vyššího stupně pouze v
závažnějších trestních věcech a totéž právo v trestním řízení poskytuje odsouzenému čl. 14
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.).
Na druhé straně podle Ústavního soudu však nemůže být sporu o tom, že požadavek
na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti
či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát,
který sám sebe definuje jako stát právní. Neexistence takového mechanismu ve svých
důsledcích pak podle Ústavního soudu za předchozí úpravy správního soudnictví vedla
též k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům orgánů této
správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující
funkci. Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury správních soudů
vedla k tomu, že se do role "sjednocovatele", v rozporu se svým postavením, dostával
Ústavní soud. Tento stav vytvářel podle Ústavního soudu zásadní nerovnost mezi
právnickými a fyzickými osobami na straně jedné a správními úřady, neboť stát neměl žádný
prostředek, aby se bránil proti někdy diametrálně odlišnému rozhodování správních soudů.
Jinak řečeno, exekutiva neměla podle Ústavního soudu možnost vyvolat posouzení správní
judikatury vrcholným orgánem moci soudní, měla-li za to, že odporuje zákonu.
V případě soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního referenda
se požadavek na to, aby existovaly účinné mechanismy sjednocování judikatury v podobě
opravných prostředků, střetává s požadavkem na rychlost rozhodování v těchto věcech,
jenž je odůvodněn zájmem na tom, aby co nejdříve, tj. maximálně v časovém horizontu dní
či týdnů, bylo nepochybné a právně nezpochybnitelné, jaké je složení volených orgánů
vykonávajících veřejnou moc či jaký je výsledek místního referenda; jen tak lze zabránit
pochybnostem o jejich legitimitě resp. o legitimitě rozhodnutí volenými orgány vydaných.
Druhý z uvedených požadavků, tedy požadavek rychlosti soudního rozhodování, v daném
případě má podle názoru Nejvyššího správního soudu přednost, a proto nelze považovat
za protiústavní, pokud zákonodárce ve specifickém případě řízení ve věcech volebních
a ve věcech místního referenda, jež svojí četností patří ke spíše méně častým řízením
před správními soudy, přípustnost kasační stížnosti vyloučil. Zásadním argumentem
ve prospěch tohoto závěru je ostatně i skutečnost, že i za situace, kdy přípustnost kasační
stížnosti je ve věcech volebních a ve věcech místního referenda zákonem vyloučena, existuje
podle nové úpravy správního soudnictví sjednocovací mechanismus, který může,
a to dostatečně účinně, žádoucí jednoty judikatury i v těchto věcech docílit. Takovým
mechanismem je možnost zaujetí stanoviska podle ustanovení §19 s. ř. s., která – právě
vzhledem k relativní vzácnosti a jisté výjimečnosti řízení ve věcech volebních a ve věcech
místního referenda – k zajištění žádoucí jednoty a správnosti správní judikatury v těchto
věcech zcela postačuje.
Nejvyšší správní soud konečně připomíná, že podřazení soudního přezkumu
rozhodnutí o zániku mandátů pod volební soudnictví koresponduje rovněž
s prvorepublikovou právní úpravou a odkazuje v tomto směru např. na monografii V. Hory
„Volební soudnictví“ (Praha 1938, zejm. str. 137 a násl.).
Ze všech shora předestřených důvodů Nejvyšší správní soud konstatuje,
že stěžovatelka podala v projednávané věci kasační stížnost proti usnesení krajského soudu,
kterým byl odmítnut její návrh v řízení o ochraně ve věcech zániku mandátu podaný podle
ustanovení §91 s. ř. s., a tato kasační stížnost proto je nepřípustná, neboť byla podána
ve věcech volebních. Proto ji Nejvyšší správní soud podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
ve spojení s §104 odst. 1 s. ř. s. a §120 s. ř. s. odmítl. Samotným obsahem kasační stížnosti
se za této situace Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť by tak mohl učinit pouze za splnění
nutného vstupního předpokladu, že by kasační stížnost byla přípustná, tzn. procesně
projednatelná.
Jako obiter dictum Nejvyšší správní soud ke shora uvedenému dodává,
že za této situace se nemohl ani zabývat otázkou případné protiústavnosti ustanovení
§92 s. ř. s., podle něhož je návrh ve věcech volebních a ve věcech místního referenda
nepřípustný též tehdy, byl-li podán u věcně nebo místně nepříslušného soudu. Nejvyšší
správní soud totiž uvedené ustanovení při svém rozhodnutí o odmítnutí kasační stížnosti
vůbec neaplikoval (zkoumání souladnosti každého zákona, který má při své rozhodovací
činnosti aplikovat, s ústavním pořádkem obecný soud provádí z úřední povinnosti v intencích
čl. 95 odst. 2 Ústavy). Nejvyšší správní soud proto ani nemohl případně uvažovat
o předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení tohoto ustanovení, neboť nutnou
podmínkou takového kroku podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je, že se musí jednat o zákon,
jehož má být při řešení věci použito. Takový krok mohl učinit toliko krajský soud,
který právě o ustanovení §92 s. ř. s. opřel své rozhodnutí; tento soud však zjevně k závěru
o protiústavnosti zmíněného ustanovení nedospěl.
Podle ustanovení §60 odst. 3, §120 s. ř. s. nemá při odmítnutí žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 18. dubna 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu