ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.17.2006:25
sp. zn. Vol 17/2006 - 25
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
navrhovatelky M. K., proti odpůrci Státní volební komisi, se sídlem nám. Hrdinů 3, 140 21
Praha 4, v řízení o návrhu na neplatnost voleb kandidátů zvolených v Moravskoslezském kraji
za Občanskou demokratickou stranu do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 9. 6. 2006 podala navrhovatelka u Nejvyššího správního soudu návrh, kterým
se výslovně domáhala „určení neplatnosti voleb a neplatnosti hlasování, které probíhaly dne
2. a 3. 6. 2006“. Navrhovatelka považuje předvolební kampaň „O. v zastoupení M. Ř.“ za
nekorektní a nekalou a volby proto za neplatné. Uvádí, že 3. 6. 2006 převzala poštovní
zásilku, která byla adresovaná přímo jí, avšak na adresu místa jejího podnikání. V této zásilce
se nacházel leták týkající se části programu O. zaměřeného na podnikatele spolu s dopisem
M. Ř.. Stěžovatelka takový postup považuje za nepřijatelný. Předně vytýká O., že tento leták
neobdržela jako občan na adresu svého trvalého pobytu, ale jako podnikatelka; domnívá se
tedy, že jej obdrželi toliko evidovaní živnostníci, což považuje za diskriminaci ostatních osob.
Rovněž považuje toto jednání za podvod, neboť O. není sama zvolena a nemůže tedy tvrzené
závazky „sama vykonat“. O. také tvrdí, že bude bojovat proti korupci, podle navrhovatelky ji
však naopak sama podporuje. Navrhovatelka dále uvádí, že „podniká již od roku 1990 a sliby
poslanců zůstaly vždy jen slibem“. Rovněž poukazuje na nelehkou situaci podnikatelů.
V neposlední řadě tvrdí rozpory mezi dopisem, který obdržela poštou a letákem, který získala
u stánku O.. Navrhovatelka uzavírá návrh tím, že volby neprobíhaly podle zákona a požaduje
proto jejich spravedlivé přezkoumání (připomíná také, že alespoň jeden občan volil dvakrát) a
určení jejich neplatnosti.
Státní volební komise v písemném vyjádření k návrhu uvedla, že zákon neukládá
státním ani jiným orgánům povinnost součinnosti při distribuci materiálů kandidujících
subjektů. Stejně tak těmto subjektům nepřikazuje povinnost směřovat volební kampaň vůči
všem voličům. Poukázala rovněž na skutečnost, že zákon umožňuje pouze napadení volby
kandidátů, nikoliv platnosti voleb.
Podle §90 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)
za podmínek stanovených zvláštními zákony se může občan, politická strana nebo nezávislý
kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických
hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo
neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta. Tímto zvláštním zákonem je i zákon
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých
dalších zákonů (dále též „volební zákon“). Podle §87 tohoto zákona se podáním návrhu
na neplatnost volby kandidáta může domáhat ochrany u soudu každý občan zapsaný
do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen. Návrh je třeba podat
nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí (odst. 1). Odst. 2 tohoto
ustanovení stanoví, že podáním návrhu na neplatnost hlasování, neplatnost voleb nebo
neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního
předpisu každý občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl senátor volen,
každá politická strana, politické hnutí, koalice nebo nezávislý kandidát, jejichž přihláška
k registraci ve volebním obvodu byla pro volby do Senátu zaregistrována. Návrh je třeba
podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí. Podle odst. 3
může návrh na neplatnost hlasování podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena
ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky hlasování. Návrh
na neplatnost voleb může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto
zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb (odst. 4). Návrh na neplatnost volby
kandidáta může podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena ustanovení tohoto zákona
způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta (odst. 5).
Z citovaného ustanovení vyplývá, že soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny
je možný toliko podle ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona. Z gramatického znění odst. 2
stejného ustanovení je totiž jasně patrno, že se vztahuje pouze na volby do Senátu PČR.
Úpravu obsaženou v odstavcích 3-5 pak nelze racionálně vyložit jinak než tak, že blíže
konkretizují odstavce předchozí. To znamená, že odst. 1 a 2 označují předmět řízení
a vymezují otázky aktivní legitimace a lhůty k podání návrhu, zatímco odst. 3-5 blíže upravují
možné důvody tohoto návrhu. Je tak zřejmé, že úpravu obsaženou v odstavcích 3-5 nelze
vnímat jako autonomní, nýbrž pouze ve vztahu ke konkrétními ustanoveními vymezenému
předmětu řízení, který provádějí. To ostatně potvrzuje i důvodová zpráva k vládnímu návrhu
zákona č. 204/2000 Sb., kterou byl zákon č. 247/1995 Sb. novelizován a která k ustanovení
§87 uvádí (Poslanecká sněmovna, 2000, III. volební období, tisk č. 585), že „možnost
domáhat se ochrany soudu po provedených volbách se navrhuje upravit samostatně
pro Poslaneckou sněmovnu a pro Senát. Při volbách do Poslanecké sněmovny je možno podat
návrh na neplatnost volby kandidáta, při volbách do Senátu návrh na neplatnost voleb
nebo neplatnost hlasování nebo neplatnost volby kandidáta. Současně se vymezuje okruh
subjektů oprávněných tento návrh podat. Jedná se o veškeré případy porušení tohoto zákona,
kterým mohlo být narušeno řádné provedení voleb a tím i výsledky voleb nebo hlasování.“
Navrhovatelka se tak formálním vymezením petitu domáhá něčeho, co jí zákonná
úprava vůbec neumožňuje. Pro zdejší soud totiž platí základní pravidlo právního státu, podle
něhož státní orgány mohou činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje (viz zejména čl. 2
odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Z toho pro soudní moc
vyplývá jednoznačný imperativ, že může svoji pravomoc vykonávat jen tam, kde to právní řád
výslovně předvídá, a svoje zákonem vymezené pravomoci nemůže svévolně překračovat.
Přitom soudům zásadně ani nepřísluší komentovat vhodnost či smysluplnost zákonné úpravy,
jelikož je nutno respektovat jejich oddělení od moci zákonodárné.
Není ovšem rozhodující, jak navrhovatelka svůj návrh formálně označila, ale o jaký
návrh se jedná podle jeho obsahu. V daném případě je z obsahu návrhu patrno,
že navrhovatelka brojí proti celkovému výsledku voleb do Poslanecké sněmovny z důvodu
tvrzené neregulérnosti průběhu volební kampaně O. v Moravskoslezském kraji. Vzhledem
k tomu, že §87 odst. 1 volebního zákona umožňuje jednotlivci podat návrh na neplatnost
volby pouze toho kandidáta – případně kandidátů (argumentum a minus ad maiori), kteří byli
zvoleni ve volebním okrsku, kde je tento jednotlivec zapsaný do stálého seznamu,
a s ohledem na obsah podání, posoudil je soud jako návrh na neplatnost volby kandidátů O.
zvolených v Moravskoslezském kraji ve smyslu shora citovaného ustanovení volebního
zákona, neboť volební kampaň této politické strany považuje stěžovatelka za nezákonnou
a v důsledku toho kandidáty O. za neplatně zvolené.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou splnění procesních náležitostí
podaného návrhu; v tomto směru zjistil, že návrh byl podán včas (výsledky voleb byly Státní
volební komisí vyhlášeny dne 6. 6. 2006) a že navrhovatelka je zapsaná ve stálém seznamu
voličů v Moravskoslezském kraji, volebním okrsku č. 101, a to pod č. 38 194,
takže je k podání tohoto návrhu aktivně legitimována (§87 odst. 1 volebního zákona).
Soud následně mohl přistoupil k meritornímu posouzení.
Z ustanovení §90 odst. 1 s. ř. s. a §87 odst. 5 volebního zákona vyplývá, že návrh
na neplatnost volby kandidáta je důvodný tehdy, byla-li porušena ustanovení volebního
zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Jak Nejvyšší správní
soud judikoval již dříve (viz např. usnesení ze dne ze dne 2. 7. 2004, č. j. Vol 6/2004 - 12,
publikované pod č. 354/2004 Sb. NSS), v obecné rovině existují tři základní předpoklady
vyhovění volební stížnosti: (1.) protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního
zákona; (2.) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena
volební stížností, a (3.) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí
přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí
v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat,
že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen.
Zjednodušeně řečeno: tato intenzita způsobuje „zatemnění“ volebních výsledků, tzn. jejich
zásadní zpochybnění.
V projednávané věci navrhovatelka zejména brojí proti volební kampani O. v místě
jejího bydliště, kterou považuje za nekorektní a nezákonnou v důsledku omezení volební
kampaně na vybrané subjekty, rozdílů mezi propagačními materiály, a praxe odchylující
se od předvolebních slibů.
Při posuzování této námitky vycházel Nejvyšší správní soud především
z §16 volebního zákona, který upravuje volební kampaň. Přitom je nutno předeslat,
že citované ustanovení neupravuje volební kampaň vyčerpávajícím způsobem,
nýbrž že se vztahuje toliko na její poslední, závěrečnou tzv. „horkou“ fázi. I při posuzování
tohoto právního institutu totiž je třeba mít v patrnosti základní atributy demokratického
právního státu, mezi něž patří i princip, že každý může dělat to, co zákon výslovně nezakazuje
a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá (viz čl. 2 odst. 2 Ústavy, čl. 2 odst. 3
Listiny základních práv a svobod). Protože kandidující subjekty (v daném případě politické
strany) představují subjekty soukromoprávní a žádný zákon jim nezakazuje vykonávat
volební kampaň i mimo období upravené citovaným ustanovením, je zjevné, že tuto kampaň
vyvíjet mohou. Není totiž možno ani přehlédnout, že volební kampaň představuje ve svých
důsledcích jednu z forem výkonu základních práv, jakými jsou především svoboda projevu,
právo na informace, sdružovací právo, shromažďovací právo apod.
Uvedené ustanovení §16 je nutno vidět právě ve zmíněném kontextu ochrany
základních práv a svobod. Svojí podstatou totiž představuje konkretizaci citovaných
základních práv a ústavních principů, jako je zejména princip svobodné soutěže politických
sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny) a princip rovnosti, konkretizovaný pro potřeby
volebního práva čl. 21 odst. 4 Listiny. S ohledem na respektování zmíněných dominantních
principů svobodné soutěže a rovnosti ve volebním procesu je proto nutno vykládat i citované
ustanovení volebního zákona.
Pokud jde o způsob vedení volební kampaně, tak §16 odst. 2 volebního zákona
stanoví, že volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech
a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni,
zveřejňovány nepravdivé údaje. Volební zákon však nestanoví, jaké prostředky může
kandidující subjekt k volební kampani užít [vyjma starostou obce potenciálně vyhrazené
plochy pro vylepení volebních plakátů (§16 odst. 1) a zákonem stanoveného rozsahu
vysílacího času v Českém rozhlase a v České televizi (§16 odst. 4)]. S ohledem na citované
ústavní principy je bez jakýchkoliv důvodných pochybností zřejmé, že je plně
na kandidujícím subjektu, jakými prostředky svojí volební kampaň povede, samozřejmě
pokud jimi nedojde k porušení volebního zákona či jiných právních předpisů. Jedním
z tradičních a hojně využívaných způsobů vedení volební kampaně pak stále zůstává
rozdávání, případně zasílání volebních letáků a jiných propagačních materiálů,
prostřednictvím nichž se politické strany snaží potenciální voliče seznámit a případně
zaujmout svým programem. Podivuje-li se stěžovatelka nad tím, že leták O. obdržela jako
podnikatelka na adresu místa svého podnikání a nikoliv do místa svého trvalého bydliště,
je třeba poukázat na to, že údaje o místech podnikání, případně sídlech podnikatelských
subjektů jsou veřejně dostupné (např. registr ekonomických subjektů ARES či obchodní
rejstřík, které jsou dokonce snadno přístupné na internetu), na rozdíl od údajů o bydlišti
fyzických osob.
Navrhovatelka také považuje za nezákonné a diskriminační, že volební leták obdrželi
pouze podnikatelé a nikoliv všichni občané. Tato její domněnka však není správná. Volební
zákon ani žádný jiný právní předpis neukládá politickým stranám (případně jiným
kandidujícím subjektům), aby se v rámci volební kampaně zaměřovaly na všechny potenciální
voliče. Naopak ze samotné podstaty a smyslu fungování politických stran, jako zástupců
určité větší či menší části obyvatelstva, je zřejmé, že se tyto strany budou orientovat a působit
pouze na určitou část společnosti, která je názorově programu strany nejbližší. Politická strana
(Partei, z latinského pars – část oddělení) znamená skupinu stejně smýšlejících občanů, kteří
si vytkli za cíl prosazování společných politických představ (A., K., K., L.: Základy
politologie, 1. vydání, Praha, C.H.Beck 2000, s.179). Některé politické strany pak mají svoji
orientaci na určité voliče obsaženou přímo v názvu (např. ve volbách do Poslanecké
sněmovny v roce 1996 kandidující strana Důchodci za životní jistoty se zaměřovala převážně
na voliče důchodového věku, strana Moravané pak působí pouze na voliče moravské a Strana
venkova pak nebude svoji kampaň zaměřovat do velkých měst, nýbrž právě na venkov). Jiné
strany v názvu tuto skutečnost přímo obsaženou nemají (např. právě O. ), avšak je zcela
zřejmé a přirozené, že nemohou zaujmout všechny voliče, a proto oslovují zejména ty jejich
skupiny, u nichž lze očekávat, že se s jejich programem ztotožní a ve volbách je proto
podpoří. V případě O., která se profiluje jako pravicová strana, lze očekávat, že se bude
orientovat na voliče spíše pravicově zaměřené a právě podnikatelé představují její konstantní
silnou voličskou základnu. Je proto zcela přirozené, že se svým programem – v daném
případě navíc pouze částí týkající se podpory podnikání – pokusí oslovit právě podnikatele a
nikoliv všechny občany, jak požaduje navrhovatelka. Stejně tak propagační materiály
kandidujících subjektů mohou obsahovat pouze některou z částí volebního programu a nemusí
být totožné. Takový postup je zcela v souladu s volebním zákonem a v žádném případě jej
nelze považovat za diskriminační či klamavý. Údajné rozpory v letácích O. se proto zcela míjí
s požadavky volebního zákona na způsob vedení volební kampaně.
Navrhovatelka dále zpochybňuje splnitelnost předvolebních slibů s odkazem
na předchozí volby a na to, že O. nebude vládnout sama a nebude tak schopna svoje sliby
splnit. Ani tato tvrzení však nejsou způsobilá platnost volby kandidátů zvrátit. Jak již
je uvedeno výše, bylo by totiž třeba, aby došlo k porušení volebního zákona takovým
způsobem, který by mohl výsledek volby kandidátů ovlivnit. Obecný poukaz na budoucí
nesplnění předvolebních slibů však v daném případě nemůže být považován za rozporný
s volebním zákonem, neboť ten neukládá absolutní povinnost předvolební sliby splnit a ani
nelze dovozovat, že volební program nebude splněn. Subjekty účastnící se volební soutěže
logicky nabízejí program realizovatelný pouze za situace, kdy dosáhnou volebního úspěchu,
který jim plnění programu umožní. Zákon pouze vyžaduje, aby volební kampaň probíhala
čestně a poctivě, zejména aby nebylo o kandidátech a politických stranách nebo koalicích,
na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje (§16 odst. 2
volebního zákona). Takové skutečnosti však navrhovatelka netvrdí a ani soud
je z předložených podkladů neshledal. Větší či menší nesplnění předvolebních slibů je pak
zcela běžné ve všech demokratických zemích. Zásadně totiž nelze předpokládat,
že by politická strana (a to ani ta, která ve volbách zvítězila) splnila bez výjimky celý svůj
předvolební program, neboť míra promítnutí předvolebních slibů do reality, vedle volebních
výsledků, zpravidla závisí na politickém vyjednávání v parlamentu. Sebevětší snaha určité
politické strany svoje předvolební sliby prosadit pak mnohdy nestačí.
Pokud jde o poslední navrhovatelčinu připomínku, a to, že podle jejích informací,
alespoň jeden občan volil dvakrát, tak ani ta není způsobilá platnost volby kandidátů ovlivnit.
Jednak navrhovatelka tyto námitky dostatečně neupřesnila a není tak zřejmé, zda se jednalo
o voliče v Moravskoslezském kraji [neboť pouze zde může navrhovatelka volbu kandidáta
napadnout (§87 odst. 1 volebního zákona)]; navrhovatelkou v závorce uvedené „P. K.,
důchodci, atd.“ za takovou konkretizaci dozajista považovat nelze. Význam by nemělo
ani případné upřesnění návrhu, neboť samotná skutečnost, že některý volič volil dvakrát,
je bezpochyby nejen v rozporu s volebním zákonem, ale i se samotnou podstatou voleb. Navíc
soud ani pro zásadu tajnosti hlasování není oprávněn zjišťovat, ve prospěch kterých kandidátů
byly případným porušením zákona ze strany zmíněného voliče odevzdány hlasy. Volby
do Poslanecké sněmovny se konají na základě všeobecného, rovného a přímého volebního
práva (čl. 18 Ústavy a §1 volebního zákona), přičemž rovnost volebního práva spočívá
zejména v tom, že každý občan má stejný počet hlasů (one man – one vote). To je zajištěno
především tím, že voliči jsou zapsáni ve stálých seznamech voličů, popřípadě ve zvláštních
seznamech voličů a každý volič může být zapsán pouze v jednom seznamu (§4 volebního
zákona). Hlasování ve volbách pak probíhá právě na základě seznamu voličů. Pokud by však
v daném případě byla stěžovatelčina připomínka pravdivá a skutečně pochybením ve vedení
volebních seznamů došlo k tomu, že jeden občan volil dvakrát, nemohla by tato skutečnost
s ohledem na počet voličů v jednotlivých krajích volbu kandidátů ovlivnit.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nedošlo
k porušení volebního zákona při volbách kandidátů O. v Moravskoslezském kraji, a proto
podaný návrh zamítl (§90 s. ř. s.).
Podle §93 odst. 4 s. ř. s. nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků právo.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu