ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.32.2006:45
sp. zn. Vol 32/2006 - 45
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
navrhovatele: Ing. J. N., proti odpůrcům: 1) Státní volební komise, se sídlem nám. Hrdinů 3,
Praha 4, 2) Ing. M. Š. zastoupen JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem sídlem Sokolovská
49/5, 186 00 Praha 8, o návrhu na prohlášení neplatnosti volby kandidáta do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky,
takto:
I. Návrh na neplatnost volby kandidáta Ing. M.Š.o do Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. června 2006 se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel, který je zapsán do stálého seznamu voličů ve volebním okrsku svého
bydliště, podal ve lhůtě stanovené v §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů
(dále jen „zákon č. 247/1995 Sb.“) návrh na prohlášení neplatnosti volby kandidáta Ing. M. Š.
(dále jen „druhý odpůrce“) do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a návrh na
prohlášení, že mandát druhého odpůrce nevznikl.
V úvodu svého podání navrhovatel uvedl, že podle zápisu o výsledku voleb
do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“)
konaných ve dnech 2. - 3. června 2006, který vyhotovila Státní volební komise (kopie zápisu
o výsledku voleb uveřejněného dne 6. 6. 2006 v Hospodářských novinách
je přílohou návrhu) byl v Jihomoravském kraji za politickou stranu K. zvolen poslancem
Poslanecké sněmovny druhý odpůrce, který byl v době podání návrhu též senátorem Senátu
Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), místopředsedou vlády a ministrem dopravy.
Navrhovatel se ovšem domnívá, že s ohledem na čl. 21 Ústavy České republiky (dále jen
„Ústava ČR“) není možné, aby senátor, který se nevzdal svého mandátu podle čl. 25 písm. c)
Ústavy, byl zvolen jako kandidát do Poslanecké sněmovny. Pokud se totiž druhý odpůrce
nevzdal před vznikem mandátu poslance, který (jak vyplývá mimo jiné i z čl. 19 odst. 3
Ústavy) vzniká zvolením, mandátu senátora, nemůže být jeho volba do Poslanecké sněmovny
platná. Skutečnost, že druhý odpůrce byl v době podání návrhu stále senátorem, navrhovatel
dokládá seznamem senátorů ke dni 7. 6. 2006, uveřejněným na internetových stránkách
Senátu a také rozhovorem s druhým odpůrcem ze dne 8. června 2006 otištěným v deníku
Právo, kde druhý odpůrce mimo jiné konstatuje, že se svého senátorského mandátu hodlá
teprve vzdát.
V další části návrhu pak navrhovatel polemizuje s názorem (uveřejněným
např. v článku v Lidových novinách ze dne 7. června 2006, jehož kopie je též přílohou
návrhu), že ve věci druhého odpůrce lze aplikovat čl. 22 odst. 2 Ústavy týkající se zániku
mandátu poslance či senátora ex constitutione. Navrhovatel se domnívá, že uvedené
ustanovení vymezuje inkompatibilitu (neslučitelnost) funkce člena zákonodárného sboru
ve vztahu k jiným složkám státní moci, neupravuje však inkompatibilitu funkcí v rámci moci
zákonodárné; ta je totiž stanovena ve shora již uvedeném čl. 21 Ústavy, který vylučuje
možnost být současně členem obou komor Parlamentu České republiky. Je tedy zřejmé,
že čl. 21 Ústavy ex lege vylučuje možnost aplikace čl. 22 odst. 2 Ústavy pro případ řešení
zániku mandátu člena jedné komory Parlamentu České republiky v případě jeho zvolení
členem druhé komory už z toho - podle navrhovatele - prostého důvodu, že čl. 21 Ústavy
souběh členství v obou komorách vylučuje.
Na základě shora uvedených skutečností pak navrhovatel závěrem žádá, aby Nejvyšší
správní soud vyslovil neplatnost volby druhého odpůrce ve volbách do Poslanecké sněmovny,
konaných ve dnech 2. - 3. června 2006, a rozhodl o tom, že mandát poslance Poslanecké
sněmovny druhému odpůrci nevznikl.
Ve vyjádření k návrhu, které bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno dne
23. 6. 2006, nejprve druhý odpůrce rekapituluje námitky navrhovatele. Dále pak s odkazem na
příslušná ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. a Ústavy mimo jiné konstatuje, že právní řád
České republiky nezakazuje, aby do Poslanecké sněmovny kandidovala osoba,
která je členem Senátu. Jak dále dokládá, dnem vzniku mandátu poslance dochází k zániku
mandátu senátora; tomuto výkladu podle druhého odpůrce svědčí též právní úprava platná
v období tzv. první republiky. S tímto názorem (tedy že senátorský mandát druhého odpůrce
zanikl druhým dnem voleb do Poslanecké sněmovny), se ztotožnil i Senát, což druhý odpůrce
dokazuje přiloženými kopiemi 15. usnesení Mandátového a imunitního výboru Senátu
ze 14. schůze konané dne 21. 6. 2006 a 498. usnesení Senátu ze 12. schůze konané dne
21. 6. 2006. Druhý odpůrce dále poukázal na to, že rozsah soudního přezkumu ve věci návrhu
na neplatnost volby kandidáta je dán §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. ve spojení s §90
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a proto
namítanou neplatnost volby kandidáta z důvodu zákazu uvedeného v čl. 21 Ústavy není
Nejvyšší správní soud oprávněn přezkoumávat. Závěrem pak druhý odpůrce poznamenává,
že navrhovatelem předložené články v denním tisku zkreslily jeho slova, neboť schůze Senátu
dne 21. 6. 2006 se sice chtěl účastnit, nicméně pouze jako host. Na základě toho proto druhý
odpůrce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh na neplatnost volby druhého odpůrce
a návrh na prohlášení, že mandát poslance druhému odpůrci nevznikl, zamítl.
První odpůrce se ve lhůtě stanovené soudem k návrhu nevyjádřil.
Vzhledem k tomu, že návrh byl podán včas (dne 13. 6. 2006), je z něj seznatelné
namítané porušení zákona č. 247/1995 Sb. a navrhovatel je zapsán ve stálém seznamu voličů
ve volebním okrsku, kde byl druhý odpůrce volen, Nejvyšší správní soud tento návrh
meritorně projednal, ovšem jako nedůvodný jej zamítl.
Podle §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. návrh na neplatnost volby kandidáta může
podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem,
který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta.
Z čl. 19 odst. 1 Ústavy se podává, že do Poslanecké sněmovny může být zvolen každý
občan České republiky, který má právo volit a dosáhl věku 21 let; odst. 3 téhož ustanovení
stanoví, že mandát senátora či poslance vzniká zvolením. Podle čl. 21 Ústavy nikdo nemůže
být současně členem obou komor Parlamentu; konečně pak z čl. 22 Ústavy vyplývá,
že s funkcí poslance nebo senátora je neslučitelný výkon úřadu prezidenta republiky, funkce
soudce a další funkce, které stanoví zákon (odst. 1), a že dnem, kdy se poslanec nebo senátor
ujal úřadu prezidenta republiky, nebo dnem, kdy se ujal funkce soudce nebo jiné funkce
neslučitelné s funkcí poslance nebo senátora, zaniká jeho mandát poslance nebo senátora
(odst. 2).
Nejvyšší správní soud se nejprve musel vypořádat se skutečností, že navrhovatel
se ve svém návrhu domáhá jak určení toho, že volba druhého odpůrce byla neplatná,
tak i rozhodnutí o tom, že mandát druhému odpůrci nevznikl. K tomu je na místě poznamenat,
že soud může v případě voleb do Poslanecké sněmovny v souladu s §87 odst. 1 a odst. 5
zákona č. 247/1995 Sb. ve spojení s §90 odst. 1 s. ř. s. rozhodovat výhradně ve věci návrhu
na neplatnost volby příslušného kandidáta. Mandát poslance vzniká zvolením [§2 zákona
č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen „zákon č. 90/1995 Sb.“)
ve spojení s čl. 19 odst. 3 Ústavy], přičemž Státní volební komise vydá kandidátům zvoleným
za poslance Poslanecké sněmovny do 1 měsíce od uveřejnění výsledku voleb osvědčení
o tom, že byli zvoleni; tento dokument má ovšem pouze deklaratorní charakter a stvrzuje,
že uvedený kandidát byl zvolen poslancem druhým dnem voleb (tj. v projednávaném případě
dne 3. 6. 2006). Jedná se tedy o ústavně odlišnou koncepci než např. v případě prezidenta
republiky či soudců, kteří se svého úřadu (funkce) ujímají až složením slibu (srov. čl. 55
a čl. 93 Ústavy). Pokud by pak soud případně shledal oprávněným návrh na neplatnost volby
kandidáta, hledí se na takový mandát jako by nevznikl, a Státní volební komise osvědčení
o zvolení poslancem vydá dalšímu kandidátovi v pořadí podle §51 zákona č. 247/1995 Sb.
(odkaz na ustanovení §51 je ovšem zjevně chybný; lze se pouze domnívat, že zákonodárce
měl na mysli ustanovení §54 téhož zákona). Vzhledem tedy k tomu, že mandát může
vzniknout pouze takovému kandidátovi, jehož volba nebyla prohlášena soudem za neplatnou,
zabýval se soud nadále již jen návrhem na neplatnost volby druhého odpůrce.
Neplatnost volby druhého odpůrce poslancem Poslanecké sněmovny by mohl soud
vyslovit pouze v případě, kdy by bylo prokázáno porušení některého ustanovení zákona
č. 247/1995 Sb. způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby daného kandidáta. Na rozdíl
od některých doktrinálních názorů [např. V. Pavlíček ve svém komentáři Ústavy uvádí,
že poslanec respektive senátor by mohl kandidovat do druhé komory, „pokud by se ovšem
vzdal stávající funkce nejpozději do svého zvolení.“ (Pavlíček V., Hřebejk, J. : Ústava
a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl, 2. vydání Praha 1998, s. 139)], je podle
soudu zřejmé, že druhý odpůrce jednoznačně splňuje veškeré požadavky pro výkon svého
pasivního volebního práva (volitelnost) tak, jak je stanovuje Ústava (citovaný čl. 19 odst. 1),
tak i požadavky stanovené zákonem (§25 zákona č. 247/1995 Sb. ve spojení s čl. 20 Ústavy).
Skutečnost, že určitý kandidát do Poslanecké sněmovny současně vykonává svůj
senátorský mandát, rozhodně takového kandidáta nezbavuje jeho pasivního volební práva
ve volbách do Poslanecké sněmovny a není ani překážkou k výkonu tohoto práva
(tou je pouze zbavení způsobilosti k právním úkonům). Opačný názor by znamenal upření
základního práva garantovaného čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, tedy ucházet
se za rovných podmínek o volené a jiné veřejné funkce. Ostatně ucházet se o funkce
neznamená ještě ve svobodné soutěži politických sil uspět, a proto nelze spravedlivě
požadovat na uchazeči o takovou funkci, aby se předem zbavil jiné funkce, již zastává,
a která by mohla vyvolat ústavní či zákonný střet. Je třeba respektovat projev politického
práva spočívající v kandidatuře na volenou funkci poslance a zajistit v případě volebního
úspěchu pak jen způsob „odklizení“ případného střetu s funkcí jinou, dříve zastávanou.
Nelze tedy dovodit, že by kandidatura senátora do Poslanecké sněmovny byla
v rozporu se zákonem č. 247/1995 Sb. či dokonce s Ústavou. Z tohoto důvodu soud ani
nemusel přistupovat k dalším krokům algoritmu přezkumu volebních stížností tak, jak jej
použil např. ve svém usnesení ze dne 2. 7. 2004, publikovaném pod č. 354/2004. Sb. NSS.
Návrh ve volební věci je totiž důvodný pouze v případě, kdy dojde nejen k porušení některého
ustanovení příslušného volebního zákona (protizákonnosti), ale musí existovat i vztah mezi
takovou protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena. Závěrečným krokem
tohoto algoritmu pak musí být zjištění, zda namítaná protizákonnost byla natolik intenzivní,
že vedla ke skutečně zásadnímu zpochybnění („zatemnění“) volebních výsledků. Vzhledem
k tomu, že v projednávané věci nebyl předmětný návrh úspěšný již v prvním kroku shora
naznačeného algoritmu, je třeba uzavřít, že druhý odpůrce byl ve volbách konaných ve dnech
2. - 3. 6. 2006 nepochybně platně zvolen poslancem Poslanecké sněmovny.
Teorie ústavního práva rozlišuje mezi neslučitelností (inkompatibilitou) funkcí
na straně jedné, kdy není možné být současně ve dvou funkcích a lze mít buď jednu nebo
druhou, a neslučitelností výkonu funkcí na straně druhé, kdy je sice možné být držitelem obou
funkcí, lze však vykonávat pouze jednu z nich. Vzhledem ke skutečnosti, že Ústava
nepředpokládá jakékoliv „pozastavení“ výkonu funkce poslance či senátora (např. v podobě
tzv. klouzavého mandátu) a hovoří jednoznačně pouze o zániku (definitivním) mandátu,
je v projednávané věci na místě posuzovat jen „přísnější“ neslučitelnost funkcí poslance
a senátora, která – jak správně navrhovatel uvádí – plyne přímo z čl. 21 Ústavy. Soud proto
dále považoval za vhodné vypořádat se nad rámec přezkumu platnosti volby druhého odpůrce
i s námitkou navrhovatele, že druhý odpůrce, nevzdal – li se senátorského mandátu, nemůže
vykonávat svůj mandát poslanecký.
Výše bylo uzavřeno, že volba druhého odpůrce do Poslanecké sněmovny proběhla
z přezkoumávaného hlediska v souladu s Ústavou i zákonem č. 247/1995 Sb. a je tedy platná.
Vzhledem k tomu, že druhý odpůrce výslovně neučinil žádný přímý úkon, ze kterého by bylo
zřejmé, jaký z obou mandátů hodlá vykonávat [např. vzdání se mandátu senátora podle čl. 25
písm. c) Ústavy], musel soud dovodit, který z mandátů druhému odpůrci od 3. 6. 2006 přísluší
vykonávat.
Neslučitelnost výkonu funkce poslance či senátora s jinou funkcí přímo upravuje
Ústava v čl. 21 a čl. 22. Podle navrhovatele čl. 22 Ústavy ovšem vymezuje inkompatibilitu
funkce poslance či senátora pouze ve vztahu k jiným složkám státní moci a čl. 21 ex lege
vylučuje možnost aplikace čl. 22 Ústavy na inkompatibilitu funkcí v rámci zákonodárné moci
už z toho důvodu, že čl. 21 Ústavy souběžné členství v obou komorách Parlamentu vylučuje.
Shora nastíněný výklad navrhovatele ovšem soud nepovažuje za správný. Dalšími
výkladovými metodami jej naopak lze bezpečně vyvrátit. Z čl. 22 odst. 2 Ústavy nesporně
plyne, že dnem, kdy se poslanec nebo senátor ujal neslučitelné funkce (o níž tak stanoví
zákon), zaniká jeho mandát poslance nebo senátora. Z jazykového (a koneckonců
ani systematického) výkladu tedy nevyplývá, že by citované ustanovení vylučovalo svoji
aplikaci ve věci vzájemné neslučitelnosti funkcí poslance a senátora. Za použití výkladu
logického, konkrétně argumentace a minori ad maius, je pak možno dovodit, že pokud lze
čl. 22 Ústavy aplikovat na „další funkce o nichž to stanoví zákon“, tím spíše lze uvedený
článek Ústavy aplikovat na neslučitelné funkce, o nichž tak přímo a výslovně stanoví Ústava
v čl. 21. Nejen z těchto důvodů proto lze podle názoru soudu čl. 22 odst. 2 Ústavy aplikovat
i na posuzovaný případ. K zániku mandátu není třeba, aby se senátor (poslanec) mandátu
výslovně vzdal, neboť zánik mandátu nastává přímo z Ústavy (ex constitutione).
Předmětné ustanovení Ústavy nicméně neřeší výslovně situaci, kdy ten, kdo zastává
funkci, jež je označena za neslučitelnou přímo z Ústavy nebo na základě zákona s funkcí
poslance nebo senátora, se stane poslancem nebo senátorem, jinak řečeno, v Ústavě není
výslovně uvedeno pravidlo, z něhož by vyplývalo, který z mandátů (zda poslanecký
či senátorský) druhému odpůrci v důsledku zvolení do Poslanecké sněmovny zanikl.
Druhý odpůrce vyjádřil svoji vůli stát se poslancem Poslanecké sněmovny na úkor
svého mandátu senátorského nepřímo již tím, že výslovně souhlasil s kandidaturou
do Poslanecké sněmovny (§32 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.) navíc na druhém místě
kandidátní listiny, a to zvláště za situace, kdy jeho senátorský mandát vznikl již v roce 2000
a na podzim tohoto roku (2006) by tedy uplynulo příslušné volební období a jeho mandát tedy
zanikl; to mimo jiné znamená, že se v příslušném volebním obvodě nebudou konat
ani doplňovací volby a takto uvolněný senátorský mandát tak zůstane určitý omezený časový
úsek neobsazen (§80 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb.). Ostatně shora uvedený názor vzal
za svůj jak druhý odpůrce, což mimo jiné vyplývá ze stenozáznamu 3. dne 12. schůze Senátu
ze dne 21. 6. 2006, tak i Mandátový a imunitní výbor Senátu a Senát jako celek, což je zřejmé
z usnesení, které jsou přílohami vyjádření druhého odpůrce k návrhu.
Z čl. 25 písm. f) Ústavy a ze zákonů na něj navazujících lze dovodit,
že v projednávané věci dnem zvolení do Poslanecké sněmovny zanikl druhému odpůrci
mandát senátora, tedy že již od 3. 6. 2006 vykonává druhý odpůrce pouze svůj mandát
poslanecký. Jiné řešení nastalé situace za stávající právní úpravy ani možné není. Ustanovení
§6 písm. f) zákona č. 90/1995 Sb., totiž říká, že mandát poslance zaniká okamžikem,
kdy se poslanec ujme úřadu nebo funkce, jejichž neslučitelnost s funkcí poslance stanoví
Ústava nebo zákon. Ve stejném duchu pak hovoří i ustanovení §6 písm. e) zákona
č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, („mandát senátora zaniká dnem, kdy se senátor ujal
úřadu nebo funkce, jejichž neslučitelnost s funkcí senátora stanoví Ústava nebo zákon“).
Z citovaných ustanovení tedy jednoznačně vyplývá, že pokud v projednávané věci za trvání
senátorského mandátu vznikl druhému odpůrci mandát poslanecký, zanikl jeho mandát
senátora dnem zvolení do Poslanecké sněmovny, nikoliv naopak (takový výklad by byl zjevně
nelogický). Tomuto názoru soudu pak svědčí i dřívější úprava volebního práva u nás,
na kterou ve vyjádření k návrhu druhého odpůrce též poukazuje. Například zákon
č. 124/1920 Sb., o složení a pravomoci senátu, totiž v §1 výslovně stanovil, že „konají-li
se volby do obou sněmoven nejpozději 4 neděle po sobě, nesmí nikdo kandidovati do obou
sněmoven. Volba kandidáta přes toto ustanovení jest neplatná … Je-li mimo případ právě
uvedený ten, kdo již jest členem sněmovny poslanecké, zvolen senátorem, aneb naopak je-li
ten, kdo již jest členem senátu, zvolen do sněmovny poslanecké, podrží mandát v oné
sněmovně, jejímž členem byl zvolen později“.
Ze všech těchto výše uvedených důvodů posoudil Nejvyšší správní soud podaný návrh
jako nedůvodný a zamítl jej.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu