ECLI:CZ:NSS:2007:1.AFS.120.2006:117
sp. zn. 1 Afs 120/2006 - 117
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Michala Mazance, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Marie Součkové,
JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobkyně H. N. T., zastoupené Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem Praha 1,
Václavské nám. 17, proti žalovanému Finančnímu ředitelství pro hlavní město Prahu, se
sídlem Praha 1, Štěpánská 28, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 11. 2003,
čj. FŘ-10311/11/03, a ze dne 31. 10. 2003, čj. FŘ-4514/11/03, a FŘ-10310/11/03, v řízení o
kasačních stížnostech žalobkyně proti rozsudkům Městského soudu v Praze ze dne
10. 5. 2005, čj. 10 Ca 83/2004 - 45, čj. 10 Ca 15/2004 - 68 a čj. 10 Ca 82/2004 - 40,
takto:
I. Ustanoví-li ve správním soudnictví v řízení o žalobě krajský soud účastníku
řízení zástupcem advokáta (§35 odst. 8 s. ř. s.), je takto ustanovený advokát
oprávněn zastupovat účastníka řízení také v řízení o kasační stížnosti
a v zastoupení účastníka řízení také kasační stížnost podat.
II. Věc se vrací 1. senátu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně u Městského soudu v Praze brojila žalobou proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 11. 2003, čj. FŘ-10311/11/03, a ze dne 31. 10. 2003, čj. FŘ-4514/11/03,
a FŘ-10310/11/03. Městský soud v Praze žaloby zamítl třemi rozsudky, které žalobkyně
napadla kasačními stížnostmi, které Nejvyšší správní soud spojil ke společnému projednání.
První senát Nejvyššího správního soudu, který ve věci měl podle rozvrhu práce
rozhodovat, dospěl při předběžném projednání věci k tomu, že jeho názor o jedné
z podstatných právních otázek je odchylný od dosavadní judikatury Nejvyššího správního
soudu.
Rozhodné jsou v této souvislosti následující okolnosti věci:
Městský soud v Praze ustanovil žalobkyni dle §35 odst. 8 s. ř. s. pro řízení o žalobě
zástupkyní advokátku Mgr. Annu Větrovskou. Proti rozsudku městského soudu podala
Mgr. Anna Větrovská kasační stížnost, v níž uvedla, že tak činí v zastoupení žalobkyně.
V doplnění kasační stížnosti, podaném advokátkou, byla na poslední straně připojena žádost
žalobkyně o ustanovení advokátky Mgr. Anny Větrovské pro řízení o kasační stížnosti
s podpisem žalobkyně. Městský soud v usnesení, doručeném žalobkyni i advokátce, vyzval
žalobkyni k doplnění plné moci advokátky, označené v kasační stížnosti jako zástupkyně
stěžovatelky. Na to žalobkyně (podáním podepsaným jak žalobkyní, tak advokátkou)
zopakovala svou žádost o ustanovení advokátky a uvedla, že požadovanou plnou moc
nepředložila, protože žádá o ustanovení advokátky, přičemž - kdyby takovou plnou moc
předložila - nebylo by již potřeba advokátku ustanovovat. Po předložení vyplněného potvrzení
o osobních a majetkových poměrech městský soud žalobkyni přiznal osvobození od soudních
poplatků a ustanovil jí jmenovanou advokátku zástupkyní pro řízení o kasační stížnosti.
K obdobné věci se dříve vyjádřil sedmý senát Nejvyššího správního soudu,
který v usnesení ze dne 29. 11. 2004, čj. 7 Azs 318/2004 - 105, zaujal názor, že pokud krajský
soud stěžovateli ustanovil advokátku pro žalobní řízení, bylo vydáním soudního rozhodnutí
o podané žalobě toto zastoupení konzumováno. Sdělila-li tato advokátka soudu,
že jí stěžovatel neudělil plnou moc k zastupování pro řízení o kasační stížnosti, pak je kasační
stížnost, kterou advokátka podala proti rozhodnutí krajského soudu, nepřípustná, protože byla
podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou a Nejvyšší správní soud ji usnesením odmítne
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
První senát se při předběžném projednání věci tímto názorem sedmého senátu
neztotožnil a nedomníval se, že by v daném případě, kdy nebyla soudu předložena plná moc,
kterou by žalobkyně zmocnila Mgr. Annu Větrovskou k podání kasační stížnosti, měl kasační
stížnost odmítnout. Proto věc postoupil rozšířenému senátu, jemuž položil otázku (1.),
zda je advokát ustanovený účastníku řízení krajským soudem pro řízení o žalobě oprávněn
i k podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu. Pro případ, že by rozšířený
senát odpověděl na prvou otázku negativně, položil první senát rozšířenému senátu otázku
(2.), zda v případě, kdy advokát ustanovený účastníku krajským soudem pro řízení o žalobě,
který podá jménem účastníka kasační stížnost, avšak nedoloží, že mu tento účastník udělil
plnou moc k podání kasační stížnosti resp. k zastupování v řízení o ní, je tento nedostatek
zhojen, jestliže následně krajský soud ustanoví účastníku advokáta zástupcem také pro řízení
o kasační stížnosti.
První senát se přitom domnívá, že advokát ustanovený krajským soudem v řízení
o žalobě, je oprávněn také k podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu
o žalobě; zastoupení ustanoveným advokátem tak není „konzumováno vydáním rozhodnutí
krajského soudu o podané žalobě“, ale končí až uplynutím lhůty pro podání kasační stížnosti.
Důvodem je ochrana práv účastníka řízení, jemuž byl advokát ustanoven, zejména pak práva
na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“), případně též práva na přístup k soudu dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu o sporné právní otázce uvážil
takto:
O ustanovení zástupce v řízení před správními soudy pojednává ustanovení
§35 odst. 8 s. ř. s.; to vymezuje jednak podmínky, za kterých může předseda senátu
navrhovateli na návrh ustanovit usnesením zástupce, jednak podmínky placení hotových
výdajů zástupce a odměny advokáta a dále upravuje běh lhůty stanovené pro podání návrhu
na zahájení řízení po dobu od podání žádosti o ustanovení zástupce do právní moci rozhodnutí
o ní.
Toto ustanovení (ani jiné ustanovení soudního řádu správního) neupravuje rozsah
či meze tohoto zastoupení. V takovém případě je namístě přiměřené použití občanského
soudního řádu (§64 s. ř. s.). Relevantní právní úpravu přitom obsahují především tato jeho
tři ustanovení: §25 odst. 1, které stanoví, že „advokátu lze udělit pouze plnou moc pro celé
řízení (procesní plnou moc)“, §28 odst. 6, které stanoví, že „nevyplývá-li z plné moci
něco jiného, plná moc zaniká dnem právní moci rozhodnutí, kterým bylo skončeno řízení,
pro něž byla udělena“ a §31 odst. 2, které stanoví, že „byl-li zástupcem ustanoven advokát,
má stejné postavení jako advokát, jemuž účastník udělil plnou moc“.
Z citovaných ustanovení a z judikatury k nim se vztahující v prvé řadě vyplývá,
že advokátu lze udělit pouze procesní plnou moc. Plná moc omezená pouze na určité
jednotlivé úkony (prostá plná moc) advokátu udělena být nemůže, neboť by to bylo v rozporu
s §25 odst. 2 o. s. ř. a §28 odst. 2 o. s. ř., podle kterého plnou moc udělenou advokátu nelze
omezit; taková plná moc by byla neplatná. Za prostou plnou moc ale není považována plná
moc, která je omezena jen na určitou část řízení před soudem (např. na řízení před soudem
prvního stupně).
Významná je posléze otázka, kdy končí zastupování na základě procesní plné moci.
Zde platí, že zastupování v takovém případě končí pravomocným skončením řízení,
pro které byla plná moc udělena (§28 odst. 6 o. s. ř). Nejde přitom vždy o jeden a tentýž
okamžik; civilní procesualistika v této souvislosti pokládá za podstatné vymezení procesní
plné moci. K tomu srov: Balák, F.: K rozsahu plné moci advokáta a jeho účasti v dovolacím
řízení, Právní praxe 5/1999, str. 304: „V případě, kdy byla (scil. procesní plná moc) udělena
pro řízení nalézací, tj. pro řízení u soudu prvního a druhého stupně, popřípadě ve věci vedené
u označeného soudu pod určitou spisovou značkou, skončí zastoupení na základě takové
plné moci právní mocí konečného rozhodnutí některého z těchto soudů. Byla-li však procesní
plná moc udělena ve věci vymezené druhově, tj. označením sporného právního vztahu
jeho předmětem či označením stran, bez vázanosti na určitý soud či řízení, pak podle mého
názoru taková plná moc opravňuje advokáta k zastupování i pro řízení o mimořádných
opravných prostředcích, či při řízení vykonávající, týkají-li se téže věci.“
Z již citovaného ustanovení §31 odst. 2 o. s. ř. pak plyne, že to, co platí pro advokáta
zastupujícího účastníka řízení na základě plné moci, platí i pro advokáta, který byl ustanoven
soudem. Především tedy advokáta nelze ustanovit pro určitý jednotlivý úkon,
ale lze jej ustanovit pouze pro celé řízení. Pro ukončení zastupování pak platí, že zastupování
ustanoveným advokátem končí dnem právní moci rozhodnutí, kterým bylo skončeno řízení,
pro něž byl advokát ustanoven (§28 odst. 6 o. s. ř).
Posledně uvedené lze pak vykládat dvojím způsobem; soudně civilní praxe vcelku
stabilně používá prvý možný způsob, tj. že při ustanovení advokáta soudem končí zastoupení
rozhodnutím v I. stupni nebo rozhodnutím soudu odvolacího. Zastoupení tedy nepřetrvává
do řízení o mimořádných opravných prostředcích. Tento výklad je sice možný, ale není
jediný.
Druhý možný výklad spočívá v širším pojetí právního pojmu „řízení“ (pro něž byla
plná moc udělena, resp. pro něž byl advokát ustanoven). Výklad vychází z toho, že řízení
se nevede o „podání“ (žalobě, dovolání, návrhu), tedy obecně o procesním úkonu,
ale o soudní věci (starší výstižnou terminologií o „soudním kusu“). Je zřejmé, že „věc“
(ostatně klíčový pojem procesu) je táž v řízení na prvním, druhém, i případně třetím stupni;
zkoumá se ostatně pravidelně, zda vyšší soud jednal o „téže věci“ jako soud nižší. Nauka
určuje prvky, jimiž je dána totožnost věci (účastníky řízení, uplatňované právo atd.),
kdy jde o věc stejnou a kdy o věc jinou. Při úchylce od totožnosti věci dochází k procesní
vadě s více nebo méně tíživými procesními důsledky.
Jak již bylo shora řečeno, ustanovení obdobné §28 odst. 6 o. s. ř. v soudním řádu
správním chybí. Je proto třeba jej s ohledem na §64 s. ř. s. užít přiměřeně, mutatis mutandis
s ohledem na speciální povahu řízení před správními soudy a na potřeby soudně správního
procesu.
Řízení před správními soudy má nepřehlédnutelná specifika, odlišující jej od řízení
ve věcech občanskoprávních. Platí - zejména pro oblast mimořádných opravných
prostředků - kratší lhůty, kasační stížnost jako prakticky jediný opravný prostředek má velmi
široký záběr (jímž se blíží daleko více řádnému opravnému prostředku než mimořádnému),
a řízení o ní je ze zákona písemné: kromě vlastního podání kasační stížnosti v pouze
dvoutýdenní lhůtě se další úkony advokáta v praxi téměř nevyskytují a nevyžadují. Nejvyšší
správní soud ze zákona projedná kasační stížnost bez nařízení jednání; případy, kdy jednání
je nařízeno (a další úkon advokáta, spočívající v účasti na něm), jsou výjimečné.
Jsou tu ale i další argumenty, svědčící úzkému časovému i věcnému propojení obou soudních
instancí a tedy praktické potřebě, aby ustanovený advokát zastupoval v případě podání
kasační stížnosti také u Nejvyššího správního soudu: doručování rozhodnutí krajského soudu
advokátovi, zákonná povinnost (i oprávnění) advokáta konat ve prospěch zastoupeného
i po určitou dobu po zániku zastoupení, malá pravděpodobnost, že se na straně účastníka
řízení změnily poměry rozhodné pro osvobození od soudního poplatku a ustanovení advokáta
v době mezi rozhodnutím krajského soudu a podáním kasační stížnosti.
Je proto korektní, rozumné a spravedlivé, použít ve věcech správního soudnictví druhý
naznačený výklad; tedy že předmětem „řízení“ před správním soudem není pouhý procesní
úkon (správní žaloba, resp. kasační stížnost), což by koneckonců znamenalo jen vyjádření
obecně odmítané teze, že procesu se má hmotné právo podřídit. „Řízením“ je pak nutno
chápat konečné vyřízení soudní věci, tedy dokončený přezkum rozhodnutí správního orgánu.
Řízení v tomto smyslu je pak pravomocně skončeno někdy již v prvním, jindy však teprve
ve druhém stupni.
Ze všech shora uvedených důvodů proto rozšířený senát dospěl k závěru,
že ustanoví-li ve správním soudnictví v řízení o žalobě krajský soud účastníku řízení
zástupcem advokáta (§35 odst. 8 s. ř. s.), je takto ustanovený advokát oprávněn v zastoupení
účastníka řízení také podat kasační stížnost a zastupovat jej i v řízení o kasační stížnosti.
Rozšířený senát tedy sporný problém uchopil ještě jinak než předkládající první senát.
Ten má nepochybně pravdu v tom, že je třeba dbát ochrany práv účastníka řízení, jemuž byl
advokát ustanoven, zejména práva na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny
a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Názor, který v této souvislosti nabídl první senát, tj. že zastoupení
ustanoveným advokátem by končilo až uplynutím lhůty pro podání kasační stížnosti,
totiž není řešením celého problému; je pouze jeho odsunutím. Kdyby jej rozšířený senát přijal,
problém by nebyl řešen ve své celistvosti.
Kdyby rozšířený senát přisvědčil předloženému zužujícímu názoru, by v první řadě
nemohla odpadnout nutnost ustanovovat advokáta dvakrát – jednou pro řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (toto řízení by ovšem přitom končilo až uplynutím lhůty
pro podání kasační stížnosti) a podruhé pro řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí
krajského soudu. Takto podruhé ustanovený advokát (ať už půjde jednoho a téhož advokáta,
či advokáta zcela jiného) by – kromě převzetí a přípravy zastoupení – zpravidla již nevykonal
žádný jiný úkon právní služby; toliko ve výjimečných případech by k výzvě soudu
odstraňoval vady kasační stížnosti sepsané advokátem předchozím (který je k podání kasační
stížnosti tak jako tak oprávněn, ba povinen), podával repliku nebo se výjimečně účastnil
jednání před soudem. Komplikace by pak logicky nastávaly i s hrazením odměny a hotových
výdajů advokátů. Lišil-li by se advokát ustanovený v řízení o žalobě od advokáta
ustanoveného v řízení o kasační stížnosti, bylo by nutné při rozhodování o náhradě nákladů
za řízení sepsání kasační stížnosti přiznat odměnu a hotové výdaje advokátovi ustanovenému
pro řízení o žalobě, zatímco advokátu ustanovenému pro řízení o kasační stížnosti by byla
přiznána odměna a hotové výdaje dle dalších provedených úkonů (zpravidla jen převzetí
a přípravy zastoupení). O odměně advokáta ustanoveného v řízení o žalobě by přitom bylo
rozhodováno nejčastěji dvakrát; poprvé v rozhodnutí, jímž se řízení o žalobě končí,
a to o odměně za úkony právní služby poskytnuté v řízení skutečně žalobním, podruhé
v rozhodnutí o kasační stížnosti nebo v samostatném usnesení, a to o odměně za sepsání
kasační stížnosti. Vedle tohoto by samozřejmě bylo rozhodováno ještě o odměně advokáta
ustanoveného pro řízení o kasační stížnosti. Tyto praktické komplikace by částečně odpadly,
pokud by účastníku byl v obou případech ustanoven stejný advokát; to je s ohledem
na dosavadní praxi většina případů. Zde by byla přiznávána odměna a hotové výdaje
zpravidla také ve dvou krocích, ovšem jen jednomu advokátovi.
Na tomto místě se sluší zdůraznit i ekonomický a administrativní aspekt celého
problému. Nežádoucí je již dvojí rozhodování soudů o ustanovení advokáta (tedy dvojí
hodnocení výdělkových, majetkových a osobních poměrů žalobce, dvojí hodnocení návrhu
z pohledu jeho zjevné neúspěšnosti a dvojí posuzování, zda ustanovení advokáta je třeba
k ochraně práv účastníka řízení). To vše se děje v relativně krátké době, kdy je málo
pravděpodobná tak zásadní změna rozhodných okolností, že by oproti původnímu závěru
o nutnosti advokáta ustanovit, měl být zaujat závěr zcela opačný. Ekonomicky je na první
pohled patrná i „úspora“ na odměně ustanovenému zástupci, a to o odměnu za úkon převzetí
a přípravu zastoupení v řízení o kasační stížnosti. Těmto argumentům rozšířený senát
přisvědčuje.
Řešení navrhované prvním senátem tedy neřeší naznačený problém spočívající
ve dvojím rozhodování o ustanovení advokáta, ale je také sporné z pohledu nauky. Jak bylo
uvedeno shora, pojem „řízení“ lze vykládat dvojím způsobem, a to jako řízení o procesním
úkonu nebo jako řízení o soudní věci. První senát vychází z toho, že advokát je ustanovován
pro řízení o procesním úkonu, konkrétně o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nicméně
se toto řízení z rozumných a pragmatických důvodů snaží „prodloužit“ až do uplynutí lhůty
k podání kasační stížnosti. Taková konstrukce je ovšem umělá, neboť při tomto nazírání nelze
odhlédnout od významu právní moci rozhodnutí o žalobě, resp. od toho, že zastupování
ustanoveným advokátem končí dnem právní moci rozhodnutí, kterým bylo skončeno řízení,
pro něž byl advokát ustanoven (§28 odst. 6 o. s. ř. ve spojení s §31 odst. 2 o. s. ř a §64
s. ř. s.).
Je zjevné, že chápání pojmu „řízení“ jako řízení o soudní věci se pak musí projevit
i navenek, a to již v samotném rozhodnutí o ustanovení advokáta. Ve výroku usnesení
o ustanovení advokáta je proto zásadně vhodné výslovně stanovit, že advokát se ustanovuje
pro řízení o soudní přezkoumání rozhodnutí správního orgánu, nikoli „jen“ pro řízení
o žalobě. Z tohoto pohledu není správný ani výrok o tom, že advokát se ustanovuje pro řízení
o žalobě a pro případné řízení o kasační stížnosti. Takový výrok by se opět vracel k chápání
pojmu „řízení“ jako řízení o procesním úkonu a nikoli o soudní věci.
V této souvislosti je třeba zmínit i názor devátého senátu, který v rozsudku ze dne
8. 2. 2007, čj. 7 As 47/2006 - 89, podpořil závěr Městského soudu v Praze, jenž vedle toho,
že žalobkyni usnesením ustanovil zástupce pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu, odmítl druhým výrokem téhož usnesení žádost žalobkyně o ustanovení zástupce
pro řízení o kasační stížnosti. Devátý senát k tomu mj. uvedl, že „řízení o žalobě a řízení
o kasační stížností jsou dvě různá řízení; proto je možno procesní úkony činit pouze pro každé
jednotlivé řízení samostatně, a to i s respektem k jejich časové souvislosti. V dané věci
proto stěžovatelka nebyla oprávněna již v žalobním řízení požadovat ustanovení zástupce
pro případné řízení o kasační stížnosti.“
Jelikož i tento názor nahlíží řízení o žalobě a řízení o kasační stížnosti jako dva zcela
samostatné a nespojité „typy řízení“), nelze než jej odmítnout. Ve svém důsledku může
ztěžovat přístup účastníka k soudu a oslabovat tak smysl institutu ustanovení advokáta,
kterým je ochrana práv i sociálně slabého účastníka řízení. Náhled rozšířeného senátu naopak
smysl a účel daného institutu posiluje; práva účastníka, u něhož byly naplněny podmínky
pro ustanovení advokáta, budou bez přerušení chráněna po celou dobu, pokud je toho třeba.
Trvání zastoupení přispívá nejen k právní jistotě účastníka řízení, ale předchází
i administrativním komplikacím na straně soudu. Je přitom zjevné, že nastanou-li kdykoli
v průběhu řízení (např. i po rozhodnutí o žalobě) okolnosti, které způsobí, že účastník
přestane splňovat byť i jen jednu z podmínek pro ustanovení advokáta, nebude nic bránit
tomu, aby soud ustanovení advokáta zrušil.
Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku a v souladu
s ustanovením §71 odst. 1 jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením
jen o ní; věc vrací 1. senátu, který o věci rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. července 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu