ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.18.2006
sp. zn. 1 As 18/2006 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobkyně U. Č. r.,
a. s., proti žalovanému Českému telekomunikačnímu úřadu, se sídlem v Praze 9,
Sokolovská 219, za účasti Bytového družstva o. T., v řízení o žalobě proti rozhodnutí
předsedy Českého telekomunikačního úřadu ze dne 16. 3. 2005,
č. j. 24510/2004-603, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 30. 11. 2005, č. j. 8 Ca 188/2005 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností podanou dne 27. 12. 2005 se žalobkyně domáhala zrušení
výše označeného usnesení městského soudu, kterým byla odmítnuta její žaloba
proti rozhodnutí předsedy Českého telekomunikačního úřadu ze dne 16. 3. 2005,
č. j. 24510/2004 - 603. Tímto rozhodnutím předseda Českého telekomunikačního úřadu
zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu
(dále též „žalovaný“) ze dne 9. 8. 2004, č. j. 009223/2004-631/Pap/H2 jako nedůvodné
a rozhodnutí žalovaného potvrdil podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení,
ve znění účinném do 31. 12. 2005 (správní řád).
Žalovaný jako správní orgán prvého stupně na základě návrhu Bytového družstva o. T.
(dále jen BDO) dne 9. 8. 2004 pod č. j. 009223/2004-631-Pap/H2
rozhodl, že:
I. žalobkyně při poskytování služby dodávky signálu kabelové televize pro 8 účastnických
přípojek v objektu družstevního domu BDO neporušila ustanovení §82 odst. 6 zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, a
II. žalobkyně je za dodávku signálu kabelové televize pro 8 účastnických přípojek v objektu
bytového domu BDO oprávněna účtovat cenu nepřekračující částku sjednanou ve smlouvě
o nájmu a pronájmu účastnických televizních rozvodů ze dne 20. 10. 1993.
Žalovaný rozhodoval ve sporu mezi BDO a žalobkyní, kdy se BDO domáhalo
rozhodnutí, že žalobkyně jako právní nástupce společnosti K. P. V. Č., a. s. je povinna
dodávat pro 8 účastnických přípojek do objektu bytového domu BDO signál kabelové
televize. Za to se BDO ve smlouvě ze dne 20. 10. 1993 BDO zavázalo platit poplatek ve výši
15 Kč měsíčně za jednu přípojku, přičemž tato smlouva byla uzavřena na 20 let.
Původně se BDO domáhalo svého nároku žalobou u Městského soudu v Praze,
který však svým usnesením ze dne 6. 6. 2002 č. j. 18 Cm 36/2002 - 6 řízení zastavil
a postoupil věc k rozhodnutí žalovanému. Žalovaný se proti usnesení odvolal k Vrchnímu
soudu v Praze. O negativním kompetenčním sporu mezi Městským soudem v Praze
a žalovaným, pak rozhodl zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů (dále jen zákon č. 131/2002 Sb.), dne 16. 12. 2003
pod č.j. Konf 10/2003 - 6 tak, že podle ustanovení §95 bod 1 písm. c) zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích“), příslušný vydat rozhodnutí ve věci je správní orgán
(žalovaný).
Žalobkyně podala do výroku sub II. rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 8. 2004
č. j. 009223/2004-631-Pap/H2 odvolání k předsedovi Českého telekomunikačního úřadu
(dále jen „předseda ČTÚ“). Žalobkyně se domáhala, aby předseda ČTÚ zrušil napadený
výrok a věc vrátil žalovanému k novému projednání a rozhodnutí, protože podle žalobkyně
žalovaný ve svém rozhodnutí vycházel z chybně hodnocených důkazů a z chybných
podkladů. Jak je již uvedeno shora, předseda ČTÚ svým rozhodnutím ze dne 16. 3. 2005
č. j. 24510/2004 - 603 odvolání žalobkyně zamítl a výrok žalovaného sub II potvrdil.
Proti rozhodnutí předsedy ČTÚ se žalobkyně bránila žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s.,
podanou k Městskému soudu v Praze. V žalobě se jednak domáhala zrušení uvedeného
rozhodnutí předsedy ČTÚ a jednak zrušení výroku sub II rozhodnutí žalovaného. Žalobkyně
uvedla, že rozhodnutí žalovaného mělo také obsahovat výrok, zda je či není povinna
dále dodávat signál kabelové televize „v nesmluvním produktu“, a že rozhodnutí žalovaného
„neobsahuje podrobné správní uvážení a navíc odůvodnění rozhodnutí je ve vztahu k výroku
zmatečné“. Pokud jde o rozhodnutí předsedy ČTÚ o odvolání, žalobkyně namítala,
že se předseda ČTÚ nedostatečně vyrovnal s odvolacími námitkami a chybně zhodnotil
právní a skutkový stav věci.
Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí, jehož zrušení se žalobkyně domáhá,
je z přezkumu soudem ve správním soudnictví vyloučeno, vyšel přitom z ustanovení
§2 s. ř. s., podle něhož soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických a právnických osob. Podle ustanovení §68 písm. b) s. ř. s.
je žaloba ve správním soudnictví nepřípustná, jde-li o rozhodnutí správního orgánu
v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Podle
ustanovení §46 odst. 2 s. ř. s. soud takovou žalobu odmítne. Městský soud odmítl žalobu
napadeným usnesením.
V odůvodnění pak uvedl, že ze správního rozhodnutí je zřejmé, že v rozhodované věci
jde o spor z obchodního vztahu mezi žalobkyní jakožto poskytovatelem telekomunikačních
služeb a BDO jakožto příjemcem těchto služeb o povinnosti dodávat signál kabelové televize
do objektu BDO za sjednanou úplatu. Podle městského soudu se tak jedná o ryze
obchodněprávní spor. Žaloba tak směřuje proti rozhodnutí, kterým nebylo rozhodnuto
o veřejném subjektivním právu, ale právě o záležitosti soukromého práva.
Ve svém usnesení městský soud neopomněl žalobkyni náležitě poučit ve smyslu
ustanovení §46 odst. 2 s. ř. s. o tom, že do jednoho měsíce od právní moci tohoto usnesení
může podat žalobu u příslušného okresního (obvodního) soudu.
Usnesení městského soudu napadla žalobkyně kasační stížností ze dne 27. 12. 2005,
v níž se domáhala, aby Nejvyšší správní soud toto usnesení zrušil a věc mu vrátil k novému
projednání a rozhodnutí. Podle žalobkyně je usnesení nezákonné pro nesprávné posouzení
právní otázky, které vyústilo v odmítnutí žaloby. Žalobkyně spatřovala zásadní pochybení
soudu v tom, že označil projednávanou věc za soukromoprávní obchodní vztah. Podle
žalobkyně se jedná o dodávku veřejné telekomunikační služby podřízenou nikoli
obchodnímu, resp. občanskému zákoníku, ale zákonu. č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích. Žalobkyně v této souvislosti poukazuje na to, že celý spor byl zahájen
BDO právě „soukromoprávní žalobou, která byla na základě výsledku kompetenčního sporu
postoupena jako vztah z veřejné služby k projednání a rozhodnutí správnímu orgánu“.
Na základě výzvy městského soudu ve lhůtě jednoho měsíce od doručení výzvy doplnila svou
kasační stížnost tak, že byly splněny náležitosti ve smyslu §37 odst. 2 a 3, §105 odst. 2
a §106 odst. 1 s. ř. s. Pokud jde o rozsah a důvody, nebyla kasační stížnost tímto doplněním
nijak rozšířena. Žalobkyně pouze jinými slovy zopakovala důvod, o němž se domnívala,
že způsoboval nezákonnost usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby, aniž by jej jakkoli
blíže rozváděla. Žalobkyně pouze dodala, že v návaznosti na usnesení zvláštního senátu
zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., č.j. Konf 10/2003 - 6, žalovaný podobné spory
již běžně rozhoduje, ale ohledně „opravného prostředku“ proti rozhodnutí předsedy nejsou
dosud jasné kompetence.
Lze tedy shrnout, že jako důvod kasační stížnosti žalobkyně uplatnila tvrzenou
nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a domáhá
se jeho zrušení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení podle §110 odst. 1 s. ř. s.
Žalovaný Český telekomunikační úřad se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Nicméně
lze připomenout, že ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že není pasivně legitimován,
když podle §250a občanského soudního řádu v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto
jiným orgánem, jsou účastníky řízení žalobce a ti, kdo byli účastníky v řízení před správním
orgánem.
K výzvě předsedy senátu Nejvyššího správního soudu se BDO rozhodlo uplatňovat
práva osoby zúčastněné na řízení (§34 s. ř. s.). Ve svém písemném vyjádření BDO popsalo
svůj spor se žalobkyní a poskytlo kopii smlouvy mezi ním a žalobkyní o nájmu a pronájmu
účastnických televizních rozvodů ze dne 20. 10. 1993. Ve věci podstatné BDO uvedlo,
že podle jeho názoru není kasační stížnost oprávněná a měla by být zamítnuta. Podle BDO
je podstatou celé věci výše uvedená smlouva uzavřená podle občanského a obchodního
zákoníku a nelze tudíž akceptovat, že se žalobkyně dovolává zákona č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích, (dříve zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích).
Nicméně BDO připouští, že na základě uvedených zákonů žalovaný Český telekomunikační
úřad o sporech rozhoduje. Konečně BDO ve svém podání, jímž vyslovilo souhlas
s postavením osoby zúčastněné na řízení, uvedlo, že žalobkyně současně vede u Městského
soudu v Praze pod sp. zn. 26 Co 174/2006 spor „o tomtéž meritu věci, tj. žalobě proti
rozhodnutí předsedy ČTÚ“. Podle BDO je právně nemožné, aby o téže věci jednaly
dva soudy současně.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu a z důvodu uplatněného žalobkyní v kasační stížnosti a shledal tuto kasační stížnost
nedůvodnou.
V prvé řadě bylo třeba posoudit námitku žalobkyně, že předmětem sporu je veřejná
komunikační služba upravená zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích.
Podle §75 odst. 1 s. ř. s. vychází soud ve správním soudnictví při přezkoumávání
rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního
orgánu. Městský soud v Praze by tudíž musel při přezkoumávání rozhodnutí vycházet
z právního stavu, který zde existoval v okamžiku rozhodování žalovaného a předsedy.
To znamená, že by musel vztah mezi žalobkyní a BDO posuzovat podle zákona
č. 151/2000 Sb., a nikoli podle zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích,
který zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, s účinností od 1. 5. 2005 nahradil. Pro účely
řízení o dané kasační stížnosti je tedy třeba vycházet ze zákona č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích.
Pokud jde o posouzení, zda ve výroku sub II rozhodnutí žalovaného bylo rozhodováno
o soukromém či veřejném subjektivním právu, pak s odkazem na usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003 - 50 je třeba uvést,
že „nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující
se metodě právního regulování (srov. Macur, J.: Občanské právo procesní v systému práva.
UJEP, Brno, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický způsob
právního regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního
vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. (…) Zpravidla tedy platí, že soukromoprávní
metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný
účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat
povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu
je tedy stejná, zatímco veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden
ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat
povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho
vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování
jeho obsahu je tedy zcela odlišná.“
Jak je dále uvedeno v citovaném usnesení rozšířeného senátu, existují však i výjimky,
které nelze jednoznačně zařadit do jedné z uvedených kategorií. K nim lze přiřadit
např. i problematiku spotřebitelských smluv. „V rámci spotřebitelských smluv je sice na jednu
stranu patrné, že jejich účastníci nemají absolutně rovné postavení, neboť dodavatele
tíží daleko více povinností než spotřebitele, avšak děje se tak za účelem odstranění reálné
ekonomické nerovnosti a dosažení alespoň přibližné smluvní spravedlnosti, přičemž i míra
dispoziční autonomie obou stran je i přes jistá omezení značně rozsáhlá, neboť
se zde uplatňuje zásada vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno.“
Za použití metody právní regulace je třeba dojít k závěru, že zákon č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích, obsahuje normy jak veřejnoprávní, upravující zejména výkon státní
správy a regulaci ve věcech telekomunikací (například rozhodování o udělení, změně
či odnětí licencí, schvalování koncových zařízení), tak i normy soukromoprávní povahy,
které regulují vztahy mezi poskytovateli telekomunikačních služeb a jejich uživateli.
Předmětem té části řízení, jehož se týkal žalobou napadený výrok rozhodnutí
správního orgánu, bylo určení práva, resp. povinnosti, vyplývajících ze smluvního vztahu
mezi žalobkyní a BDO. Tento vztah se jako smluvní majetkový vztah mezi právnickými
osobami (§1 odst. 2 občanského zákoníku) obecně řídí obecnými předpisy soukromého práva
(Z hlediska posuzování povahy tohoto vztahu není rozhodné, zda tento právní vztah řídí
pouze občanským zákoníkem nebo také obchodním zákoníkem.). Zákon č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích, pak představuje zvláštní právní úpravu některých práv a povinností
smluvních stran. Přitom smyslem úpravy obsažené v tomto zákoně je mimo jiné také
odstranění reálné ekonomické nerovnosti uživatelů telekomunikačních služeb jako jedné
ze smluvních stran, když tato úprava ukládá nesrovnatelně více povinností druhé smluvní
straně – poskytovateli telekomunikačních služeb. Lze zde tedy spatřovat určitou podobnost
se spotřebitelskými smlouvami. Nicméně i přes tuto nerovnoměrnost v objemu povinností
není ani podle tohoto zákona možné, aby jedna z uvedených smluvních stran jednostranně
a závazně určovala práva povinnosti strany druhé.
Lze tedy uzavřít, že právní vztah mezi žalobkyní a BDO má soukromoprávní
charakter, a pokud tedy o určení některého práva či povinnosti nejprve rozhodl správní orgán,
nepatří přezkum jeho rozhodnutí do správního soudnictví.
Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud ve svém usnesení ze dne 14. 8. 2003
č. j. Na 747/20003 - 4, v němž ze soudního přezkumu v rámci správního soudnictví vyloučil
rozhodnutí, jímž předseda ČTÚ potvrdil rozhodnutí vydané tímto úřadem podle
§95 bod 8. písm. d) zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích. V tomto případě se jednalo
o rozhodnutí žalovaného správního orgánu, kterým byla žalobci uložena povinnost uhradit
poskytovateli telekomunikačních služeb dlužnou částku za poskytnuté telekomunikační
služby. Nejvyšší správní soud konstatoval, že „právní vztah založený smlouvou o poskytování
telekomunikačních služeb má soukromoprávní charakter, neboť jeho účastníci se nacházejí
v rovném právním postavení“.
Obdobně rozhodl Nejvyšší správní soud také v usnesení ze dne 30. 9. 2003
č. j. 6 A 60/2000 - 46, kdy posuzoval povahu rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů,
jímž byla uložena povinnost zaplatit dlužné telekomunikační úhrady za specifikovaná
zúčtovací období, a to na základě zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích. Nejvyšší
správní soud uvedl, že „Rozhodnutí správního orgánu vydané na základě
§8 odst. 1 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, je rozhodnutím v soukromoprávní
věci, neboť předmětem rozhodnutí je spor mezi uživatelem a poskytovatelem
telekomunikační služby o plnění za poskytnuté služby, tj. spor o povinnosti uživatele platit
za poskytnuté telefonní služby úhradu v rozsahu tehdy stanoveném Telefonním řádem
a o oprávnění poskytovatele telefonních služeb jen v takto stanoveném rozsahu úhradu
požadovat.“
K námitce žalobkyně v tom směru, že celý spor byl zahájen BDO právě
„soukromoprávní žalobou, která byla na základě výsledku kompetenčního sporu postoupena
jako vztah z veřejné služby k projednání a rozhodnutí správnímu orgánu“, postačí uvést,
že spory či jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných
či obchodních vztahů mohou rozhodovat i správní orgány, pokud jim k tomu zákon svěřuje
pravomoc (§7 odst. 1 o. s. ř.). Na tom nic nezměnila ani úprava části páté občanského
soudního řádu účinná od 1. 1. 2003 i ustanovení §2, §46 odst. 2, §68 písm. b) s. ř. s.
Rozhodnutí zvláštního senátu č. j. Konf 10/2003 - 6, jímž bylo rozhodnuto o negativním
kompetenčním konfliktu mezi soudem a správním orgánem ve smyslu §1 odst. 1 písm. a)
zákona č.131/2002 Sb., se přitom otázky, zda správní orgán bude rozhodovat o soukromých
nebo veřejných právech, vůbec nedotýká.
Navíc, podle výše citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2003
č. j. 6 A 60/2000 - 46, dokonce ani „sama skutečnost, že řízení je regulováno správním řádem,
nemá pro posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru věci význam, neboť
všechny orgány veřejné správy, jejichž rozhodnutí se projednávají podle části páté
občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2003, se v procesních otázkách řídí
právními předpisy veřejného práva.“
Kasační soud se tak ztotožnil se závěrem Městského soudu v Praze o odmítnutí žaloby
směřující proti rozhodnutí žalovaného podle §46 odst. 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud shledal námitky žalobkyně nedůvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1
věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobkyně neměla ve věci úspěch a proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. nemá právo na náhradu
nákladů řízení vůči žalovanému. Žalovaný neuplatnil nárok na náhradu nákladů řízení
a ani ze soudního spisu nevyplynulo, že by mu nějaké náklady řízení vznikly. Osobě
zúčastněné na řízení nebylo soudem uloženo plnění žádných povinností, a tudíž nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu