ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.33.2006
sp. zn. 1 As 33/2006 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatele
Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2, za účasti A. p.
ž. p., o. s., , zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem v Praze 4, Za
Zelenou liškou 967, v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 2. 2. 2006, č. j. 11 Ca 273/2005 - 20,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou k poštovní přepravě dne 21. 2. 2006 se Magistrát hlavního
města Prahy, odbor stavební (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení shora uvedeného
pravomocného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým tento soud zrušil jeho rozhodnutí
ze dne 21. 3. 2005, č. j. MHMP-53798/2005/OST/Ca, a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Napadeným rozhodnutím stěžovatel bez dalšího zrušil rozhodnutí Úřadu městské části Praha
4, odboru stavebního a dopravy, ze dne 14. 1. 2005, č. j. P4/6964/05/OST/IHOR/975, kterým
byla zamítnuta žádost A. p. ž. p. (dále jen „A.“) o nahlédnutí do spisového materiálu, zejména
do stanovisek orgánů ochrany přírody a krajiny, vydaných v rámci řízení o vydání stavebního
povolení stavby „Rozšíření distribuční sítě NN v ulici P. V. v P. 4“.
Městský soud v Praze považoval žalobu za důvodnou, když podle ustanovení
§78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), zrušil
žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele pro vady řízení podle §78 s. ř. s. a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V dané věci se A. domáhal – z jím tvrzení pozice opomenutého účastníka
správního řízení – poskytnutí informací o životním prostředí, které sloužily jako podklad pro
rozhodnutí stavebního úřadu ve věci povolení výše uvedené stavby. A. požádal o možnost
nahlédnout do spisu, zejména do stanovisek obou orgánů ochrany přírody a krajiny
v návaznosti na ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), a pouze pro případ
pochybností o jeho procesním postavení požádal o nahlédnutí do spisu podle zákona
č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o právu na informace o životním prostředí“), a pro případ, že by některá
z informací nesplňovala podmínky definice informace o životním prostředí, pak i podle
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“).
Dle závěru soudu se stavební úřad, a v rámci odvolacího řízení ani stěžovatel,
ve svých rozhodnutích nevypořádaly s tím, zda A. je či není účastníkem řízení ve věci
rozhodnutí o povolení stavby. V tomto postupu správních orgánů obou stupňů spatřoval
Městský soud v Praze zásadní pochybení, které způsobuje vadu řízení,
neboť od jednoznačného závěru o tom, zda A. je či není účastníkem daného stavebního řízení,
se nutně musel odvíjet další postup dotčených správních orgánů při rozhodování o žádosti o
poskytnutí informací formou nahlížení do spisové dokumentace. Pokud si podle soudu
stavební úřad neučinil jasno v otázce, zda se práva nahlížet do spisového materiálu domáhá A.
jako účastník řízení či nikoli, nemohl mít dostatek informací pro rozhodnutí, zda je na místě
postupovat podle ustanovení §133 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), nebo zda je třeba danou
žádost posoudit podle shora cit. informačních zákonů, které upravují práva třetích osob na
informace a povinnosti povinných subjektů zcela v jiné rovině, než je právo účastníka řízení
znát obsah spisového materiálu správního orgánu, tvořeného podklady pro rozhodnutí ve věci
samé. Správní orgán rozhodující v prvém stupni tak zatížil řízení podstatnou vadou, kterou
žalovaný odvolací orgán – stěžovatel – nijak nenapravil, když ani z odůvodnění jeho
rozhodnutí není patrné, zda A. považuje za účastníka předmětného stavebního řízení.
Stěžovatel sice dospěl k závěru, že rozhodnutí stavebního úřadu je třeba zrušit z důvodu
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, avšak podle názoru soudu nepostupoval
v souladu se zákonem, jestliže dovodil, že mu právní úprava neumožňuje věc vrátit správnímu
orgánu prvého stupně k novému rozhodnutí.
V kasační stížnosti ze dne 21. 2. 2006, postoupené Nejvyššímu správnímu soudu dne
13. 7. 2006, stěžovatel uplatňuje zákonné důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s., které blíže nespecifikoval, přičemž konstatoval, že napadený rozsudek
Městského soudu v Praze je nezákonný a tvrzení v jeho odůvodnění se mu jeví jako zcela
nesprávná.
Podle stěžovatele by mohl být A., jakožto o.s., jehož hlavním posláním je podle stanov
ochrana přírody a krajiny, účastníkem daného správního řízení pro povolení stavby pouze
v případě, že by prováděním dotčené stavby, tj. „rozšířením distribuční sítě NN v ulici P. V.
v P. 4“, mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, což vyplývá z ustanovení §14
odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), v návaznosti na §70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stavební úřad však
neshledal, že by prováděním uvedené stavby mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a
krajiny; vycházel přitom ze stanovisek dotčených orgánů státní správy, a proto ve smyslu cit.
ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny A. neinformoval o zahájení správního řízení,
ve kterém bylo vydáno stavební povolení na danou stavbu, ani s ním jako s účastníkem tohoto
řízení nejednal. Současně stěžovatel poukazuje na to, že v daném případě nebylo nutné
vydávat procesní rozhodnutí, neboť subjekt přestává být účastníkem řízení již prokázáním
toho, že jím není, což bylo podle jeho názoru jednoznačně prokázáno v průběhu stavebního
řízení pro shora uvedenou stavbu. V této souvislosti poznamenal, že k dané otázce zaujal též
stanovisko Nejvyšší správní soud, a sice rozsudkem ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 -
118, a proto se domnívá, že konstatování Městského soudu v Praze, že „stavební úřad a v
rámci odvolacího řízení ani žalovaný správní orgán neuvedl v odůvodnění svého rozhodnutí,
zda považuje žalobce za účastníka řízení ve věci rozhodnutí o povolení stavby či nikoli“, je
irelevantní a požadované jde nad rámec zákona o svobodném přístupu k informacím.
Stěžovatel dále tvrdí, že ustanovení §20 zákona o svobodném přístupu k informacím
nelze aplikovat; naopak podle jeho názoru citované ustanovení daný postup vylučuje.
Domnívá se tedy, že na přezkoumání rozhodnutí stavebního úřadu v dané věci nedopadá
ustanovení §59 správního řádu, ale ustanovení zvláštního předpisu, tj. §16 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Jestliže tedy odvolací orgán v průběhu odvolacího řízení
shledá, že rozhodnutí prvoinstančního orgánu bylo vydáno v rozporu se zákonem,
tak mu nezbývá, než ho zrušit. Zrušení má přitom podle stěžovatele účinky zastavení řízení,
a proto nelze souhlasit s názorem soudu, že dané řízení nebylo ukončeno. Tento svůj závěr
stěžovatel opírá o usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 11. 3. 1997,
č. j. 5 A 136/1996 - 12, z něhož vyplývá, že zrušení rozhodnutí o opravném prostředku
ve správním řízení správním orgánem, který rozhoduje o odvolání (rozkladu) bez toho,
že by věc byla vrácena správnímu orgánu prvního stupně, má účinky zastavení řízení.
V závěru své kasační stížnosti stěžovatel připomněl čl. 95 odst. 1 Ústavy České
republiky, podle něhož je soudce při rozhodování vázán zákonem a je oprávněn posoudit
soulad jiného právního předpisu se zákonem, s tím, že se domnívá, že v dané věci Městský
soud v Praze při posouzení práva na informace rozhodoval nad rámec tohoto článku.
S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti tedy stěžovatel ve své kasační
stížnosti navrhuje rozsudek Městského soudu v Praze zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
A. se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti,
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen osobou s vysokoškolským právnickým vzděláním
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uvádí důvody kasační stížnosti, aniž by je jakkoli blíže specifikoval,
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze podat
kasační stížnost z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
pro vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit;
za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost. Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze podat kasační stížnost z důvodu
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
První námitkou stěžovatele je skutečnost, že prováděním dané stavby nemohly
být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a A. tudíž nebyl účastníkem předmětného
stavebního řízení, což bylo podle názoru stěžovatele prokázáno v samotném průběhu řízení.
Současně stěžovatel konstatoval, že nemuselo být v této záležitosti vydáváno rozhodnutí,
neboť subjekt přestává být účastníkem řízení již prokázáním toho, že jím není a odkázal
přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 - 118.
S touto námitkou stěžovatele by bylo možné souhlasit, avšak pouze za předpokladu,
že by shora uvedené závěry ohledně účastenství A. byly transparentním a přezkoumatelným
způsobem obsaženy v rozhodnutí stěžovatele, což se ovšem nestalo. K případnému
účastenství A. se stěžovatel vyjádřil až ve své kasační stížnosti, přičemž z jeho rozhodnutí
napadeného žalobou není zřejmé, zda vůbec a případně jakým způsobem se vypořádal
s namítaným účastenstvím A.. Stěžovatel se bez dalšího – stejně jako prvoinstanční správní
orgán – zabýval možnostmi poskytnout požadovanou informaci formou nahlédnutí do spisu,
aniž by v odůvodnění svého rozhodnutí dal průchod úvahám ohledně tvrzeného účastenství A.
a vypořádal se tak primárně s tím, zda je či není účastníkem dotčeného stavebního řízení. Jeho
účastenství přitom bylo určujícím faktorem pro další postup ve věci. Ostatně takto
argumentoval i Městský soud v Praze, kterému lze v tomto ohledu plně přisvědčit, neboť je
skutečně nezbytné vypořádat se nejprve s otázkou, zda se A. práva nahlížet do spisu domáhá
jako účastník řízení či nikoli a teprve poté postupovat dalším pořadem práva. Danou námitku
lze tedy uzavřít s tím, že stavební úřad a v následném odvolacím řízení i stěžovatel pochybil,
když postupoval podle výše cit. informačních zákonů, aniž by se jakkoli vypořádal
s namítaným účastenstvím A..
Závěrem je třeba k této námitce stěžovatele ještě poznamenat, že shora uvedené není
v rozporu s cit. rozsudkem Nejvyššího správního soudu (publikovaným pod č. 825/2006 Sb.
NSS, www.nssoud.cz), kterým stěžovatel argumentuje a který hovoří o tom, že subjekt
přestává být účastníkem řízení již okamžikem prokázání toho, že jím není. Prokázání
této skutečnosti lze totiž v daném případě dovozovat toliko z postupu stěžovatele,
který až teprve ve své kasační stížnosti explicitně uvedl, že A. nebyl účastníkem řízení,
neboť prováděním dotčené stavby nemohly být dotčeny zájmy přírody a krajiny. To měl však
s patřičným odůvodněním – podloženým stanovisky dotčených orgánů státní správy – učinit
již ve svém rozhodnutí, čímž by odůvodnil svůj další postup ve věci, který vedl podle zákona
o právu na informace o životním prostředí, resp. zákona o svobodném přístupu k informacím.
Stěžovatel, jakož i před ním rozhodující stavební úřad, je vázán obsahem žádosti A. a pokud ji
tento formuloval tak, že žádá o možnost nahlédnout do spisu, zejména do stanovisek obou
orgánů ochrany přírody a krajiny, a pouze pro případ pochybností o jeho procesním postavení
žádá o nahlédnutí do spisu podle cit. informačních zákonů, je shora nastíněný postup, který ve
svém rozsudku naznačil již Městský soud v Praze, nanejvýš opodstatněný.
Další stížnostní námitkou je přesvědčení stěžovatele, že mu právní úprava
neumožňovala věc vrátit správnímu orgánu prvého stupně k novému rozhodnutí,
a to s odkazem na znění §20 zákona o svobodném přístupu k informacím; proto napadené
rozhodnutí stavebního úřadu pouze zrušil s tím, že rozhodnutí má účinky zastavení řízení.
Své přesvědčení přitom stěžovatel opřel o výklad §20 cit. zákona a o usnesení Vrchního
soudu v Praze ze dne 11. 3. 1997, č. j. 5 A 136/1996 - 12.
I v případě této námitky Nejvyšší správní soud uvážil tak, že lze přisvědčit Městskému
soudu v Praze, který ve svém rozhodnutí zcela správně uvedl, že dané správní řízení nemohlo
skončit toliko rozhodnutím o zrušení rozhodnutí stavebního úřadu o neposkytnutí požadované
informace. Právo na svobodný přístup k informacím patří mezi základní práva vyplývající
z Listiny základních práv a svobod (čl. 17 odst. 5) a je mu poskytnuta odpovídající procesní
ochrana, která je zajištěná právem podat odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu
o odepření informací tak, jako tomu bylo i v daném případě. Způsob rozhodnutí odvolacího
orgánu, jakož i orgánu rozhodujícího v I. instanci, sice zákon o svobodném přístupu
k informacím nepopisuje, avšak v ustanovení §20 odst. 4 vcelku jednoznačně hovoří
o podpůrném využití správního řádu mimo jiné ve vztahu k rozhodování podle §16,
tj. rozhodování o odvolání. Podle §20 odst. 4 cit. zákona totiž pokud zákon nestanoví jinak,
vztahuje se na počítání lhůt a na řízení podle §15 a 16 správní řád, s výjimkou ustanovení
o obnově řízení a o přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Lze tedy hovořit
o jakési koncepci částečného využití správního řádu, která vyplývá z daného ustanovení
a která je plně opodstatněná, vezme-li se v potaz potřeba určité garance základních pravidel,
která umožňují přezkoumatelnost vydaných rozhodnutí o odepření informací
a jejich případnou nápravu. Tato náprava ze strany odvolacího orgánu, případně soudu,
je přitom v zásadě možná pouze potud, pokud odvolací řízení či řízení před soudem umožní
buď rozhodnutí ve věci samé nebo její vrácení zpět k dalšímu řízení. Jakýkoli jiný postup,
včetně pouhého zrušení napadeného rozhodnutí bez dalšího tak, jako to udělal stěžovatel,
je ve své podstatě rezignací na možnost nápravy v rámci daného správního řízení. Reductio
ad absurdum by odvolání v případě rozhodnutí o odepření informace ztrácelo jakéhokoli
smyslu, a to i v případě, že by dotčený subjekt – ve světle rozhodnutí odvolacího orgánu,
který zrušil rozhodnutí orgánu I. instance – podal novou žádost, jak ostatně stěžovatel
ve svém rozhodnutí nabádal A.. Prvoinstanční orgán, rozhodujíce o této nové žádosti, by totiž
nebyl v novém správním řízení vázán závěry odvolacího orgánu a mohl by žádost
o poskytnutí informace opětovně zamítnout. Řečeno metaforou by se tak žadatel
„točil v kruhu“, aniž by měl přitom možnost efektivně se domáhat svého základního práva
na svobodný přístup k informacím.
Pokud jde o výše uvedené usnesení Vrchního soudu v Praze, kterým stěžovatel
argumentuje ve prospěch svého závěru ohledně toho, že odvolací řízení bylo možné ukončit
rozhodnutím o zrušení rozhodnutí prvoinstančního orgánu a že toto rozhodnutí má účinky
zastavení řízení, Nejvyšší správní soud konstatuje následující. Dané rozhodnutí, podobně
jako dříve cit. rozsudek Nejvyššího správního soudu, kterým stěžovatel argumentoval
ve své kasační stížnosti, nelze považovat za relevantní, neboť na daný případ vůbec nedopadá
a jeho ratio decidendi je zcela jiné. Vychází z toho, že rozhodnutím, kterým byla část
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (v daném případě Českého telekomunikačního
úřadu) o platební povinnosti zrušena, aniž by bylo zároveň vysloveno, že se věc vrací
prvoinstančnímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí, odvolací orgán (v daném případě
Ministerstvo hospodářství) vyjádřil toliko svůj procesní názor, že o platební povinnosti
v daném případě není možné rozhodovat ve správním řízení. Tomu ostatně odpovídá i právní
věta uvozující předmětné rozhodnutí, která zní
takto:„Rozhodnutí, kterým bylo
podle ustanovení §59 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvého
stupně s odůvodněním, že věc nespadá do pravomoci správních orgánů, ale je dána pravomoc
soudů, je rozhodnutím procesním, které je z přezkumu soudem podle ustanovení
§248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. vyloučeno. Soud proto řízení o žalobě proti takovému rozhodnutí
správního orgánu zastaví“. Jakkoli se tedy i v českém právním prostředí začíná uznávat
specifická normativní síla judikatury, včetně zásady stare decisis, tj. setrvat u rozhodnutého,
tak typické pro právní uvažování ve světě common law, v daném případě Nejvyššímu
správnímu soudu nezbývá než konstatovat normativní irelevanci stěžovatelem použité
judikatury pro souzenou věc.
Konečně k námitce stěžovatele, že Městský soud v Praze rozhodoval nad rámec
čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky, který stanoví, že soudce je při rozhodování vázán
zákonem, Nejvyšší správní soud uvádí, že ve světle výše uvedeného tuto námitku považuje
za nepřípadnou a zcela vyvrácenou.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti tedy kasační stížnost byla shledána
nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s.,
zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší
a Ateliér nárok na náhradu nákladů řízení neuplatnil a ani ze soudního spisu nevyplynulo,
že by mu nějaké náklady řízení v souvislosti s řízením o kasační stížnosti vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu