ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.26.2006
sp. zn. 2 Afs 26/2006 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: M. T.,
zastoupený advokátem JUDr. Martinem Kopeckým se sídlem Revoluční 24, Praha 1, proti
žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 11. 2005, sp. zn. 6 Ca 152/2004,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 11. 2005, sp. zn. 6 Ca 152/2004,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým městský soud odmítl jeho žalobu
proti rozhodnutí Generálního ředitelství cel (dále jen „žalovaný“) ze dne 14. 5. 2004,
zn. 2004/3443/2, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Celního
ředitelství Praha ze dne 18. 11. 2003, č. j. 1700/735/97-21/D, jímž byla ve smyslu §32 odst. 7
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“), ověřena neplatnost
rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 24. 4. 1997, č. j. 1700/10/735/97.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), když namítá
nezákonnost usnesení o odmítnutí své žaloby.
Stěžovatel trvá na nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, jež napadl odmítnutou
žalobou, když bylo tímto rozhodnutím zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí
Celního ředitelství Praha ze dne 18. 11. 2003, kterým byla ověřena neplatnost rozhodnutí
ze dne 24. 4. 1997. Stěžovatel trvá na tom, že žádné rozhodnutí Celního ředitelství Praha,
č. j. 1700/10/735/97, ze dne 24. 4. 1997 nebylo nikdy vydáno, takže ověření jeho neplatnosti
podle §32 odst. 7 daňového řádu je nutně nezákonné. Pochybení spočívá dle stěžovatele
v tom, že orgán nazvaný „Celní ředitelství Praha“ vznikl až účinností zákona č. 113/1997 Sb.,
tedy dne 1. 7. 1997, a Celní ředitelství Praha tak patrně zamýšlelo ověřit neplatnost
rozhodnutí bývalého Oblastního celního úřadu Praha ze dne 24. 4. 1997. Toto rozhodnutí
navíc nebylo vydáno podle daňového řádu, nýbrž podle zákona č. 71/1967 Sb., správního
řádu, na nějž v té době odkazovalo ustanovení §320 písm. b) zákona č. 13/1993 Sb., celního
zákona, jako na obecný předpis o správním řízení. Z toho důvodu nemohlo být při vyslovení
neplatnosti argumentováno ve smyslu §32 odst. 7 daňového řádu tím, že danému rozhodnutí
chyběla náležitost podle §32 odst. 2 písm. c) téhož zákona, když se jeho formální náležitosti
měly ve skutečnosti řídit správním řádem a nikoli daňovým řádem. Správní řád navíc institut
„ověřování neplatnosti nicotného rozhodnutí“ ani nezná.
Rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 18. 11. 2003 ve spojení s rozhodnutím
žalovaného ze dne 14. 5. 2004 tak nezákonně zasáhlo do dříve pravomocně skončené věci,
v níž bylo vydáno rozhodnutí Oblastního celního úřadu Praha ze dne 24. 4. 1997. Rozhodnutí
žalovaného je proto nutno chápat jako rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a protože není
zároveň rozhodnutím, proti němuž by zákon možnost podání žaloby vylučoval, byla žaloba
proti němu nutně přípustná. Městský soud proto neměl žalobu odmítnout pro domnělou
nepřípustnost, ale měl napadené správní rozhodnutí věcně posoudit. Odmítnutím žaloby bylo
naopak stěžovateli odňato právo na posouzení toho, zda byla neplatnost dřívějšího správního
rozhodnutí ověřena zákonně. Stěžovatel přitom trvá na tom, že rozhodnutí o ověření
neplatnosti dřívějšího správního rozhodnutí se může dotknout subjektivních práv účastníků
řízení, když v důsledku takového rozhodnutí bude o této věci rozhodnuto znovu.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje napadené usnesení Městského soudu v Praze
zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti připomíná, že věcnými námitkami
stěžovatele se městský soud nezabýval, když jeho žalobu odmítl, s čímž se žalovaný plně
ztotožňuje. Rozhodnutí, jehož neplatnost byla ověřena, bylo adresováno Stavební firmě T.,
tedy někomu, kdo vůbec není osobou v právním smyslu slova, namísto stěžovateli, jenž podal
odvolání. Stěžovatel tak tímto úkonem správního orgánu nemohl být nijak zkrácen na svých
právech, neboť nicotné rozhodnutí nemohlo zasáhnout do jeho práv či právem chráněných
zájmů. Ve správním soudnictví tak dle žalovaného bude přezkoumatelné teprve rozhodnutí,
jež vyjde z řízení založeného úkony celních orgánů následujících po vydání tohoto nicotného
rozhodnutí. Ohledně věcných námitek žalovaný odkazuje na své vyjádření k žalobě
a navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Z obsahu předmětného správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne
26. 2. 1997 vydal Celní úřad Praha-Holešovice rozhodnutí č. j. 1281/97, kterým byla
stěžovateli vyměřena pohledávka celního dluhu a daně z přidané hodnoty v úhrnné výši
80 974 Kč za nedodržení podmínek stanovených pro propuštění zboží do režimu dočasného
použití s částečným osvobozením od cla.
V reakci na stěžovatelovo odvolání vydal Oblastní celní úřad Praha rozhodnutí ze dne
24. 4. 1997, č. j. 1700/10/735/97, kterým určil, že vyměřená pohledávka celního dluhu činí
v důsledku změny výše sazby daně z přidané hodnoty 78 896 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu k Městskému soudu v Praze. Řízení
o této žalobě městský soud zastavil usnesením ze dne 17. 9. 1998, sp. zn. 38 Ca 196/97,
pro její zpětvzetí stěžovatelem.
Po tomto zpětvzetí a následném zastavení řízení městským soudem vydalo Celní
ředitelství Praha rozhodnutí ze dne 18. 11. 2003, č. j. 1700/735/97-21/D, jímž ověřilo
neplatnost výše uvedeného rozhodnutí ze dne 24. 4. 1997, a to z důvodu nesprávně uvedeného
dlužníka a příjemce rozhodnutí. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání
odůvodněné námitkou, že Celní ředitelství Praha označovalo rozhodnutí ze dne 24. 4. 1997
jako „rozhodnutí Celního ředitelství Praha“, přestože tento orgán vznikl až ke dni 1. 7. 1997.
Toto odvolání bylo zamítnuto výše uvedeným rozhodnutím žalovaného ze dne
14. 5. 2004, kde žalovaný uvedl, že po novele celního zákona zákonem č. 113/1997 Sb. přešla
práva a povinnosti oblastních celních úřadů na celní ředitelství, v jejichž územním obvodu
měly ke dni účinnosti tohoto zákona tyto oblastní celní úřady sídlo. Správní orgán
tak v daném případě ověřoval neplatnost u rozhodnutí vydaného bývalým Oblastním celním
úřadem Praha, jehož práva a povinnosti přešly na Celní ředitelství Praha, což je ostatně
uvedeno i v odůvodnění vydaného rozhodnutí.
Stěžovatel napadl toto rozhodnutí žalobou k Městskému soudu v Praze, jež byla
opřena o argumentaci obdobnou předchozímu odvolání a následné kasační stížnosti.
Tuto žalobu městský soud odmítl usnesením ze dne 1. 11. 2005 napadeným nyní
posuzovanou kasační stížností. Městský soud zde připomněl, že podle §65 odst. 1 s. ř. s.
lze za rozhodnutí přezkoumatelná soudem považovat jedině takové úkony správního orgánu,
jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti. Napadeným
rozhodnutím žalovaného ovšem nemohl být stěžovatel na svých právech zkrácen, neboť
se jím o žádných právech nerozhodovalo, a proto bylo namístě chápat úkon žalovaného
formálně jako rozhodnutí, nicméně rozhodnutí, jež je ze soudního přezkumu vyloučeno podle
§70 písm. a) s. ř. s. Městský soud přitom vyložil §32 odst. 7 daňového řádu, z nějž vyvodil,
že zde uvedené řízení není řízením o skutečném opravném prostředku, jehož pojmovým
znakem by bylo založení právního nároku. Dojde-li k ověření neplatnosti, přichází podle
městského soudu v úvahu další rozhodnutí, kterým bude teprve zasaženo do práv a povinností
daňového subjektu, a teprve toto rozhodnutí bude po vyčerpání opravných prostředků
ve správním řízení přezkoumatelné podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti kritizuje jak rozhodnutí městského soudu,
tak rozhodnutí žalovaného a orgánu prvého stupně; ovšem vzhledem k tomu, že napadeno
je usnesení o odmítnutí jeho žaloby, a jediným přípustným důvodem kasační stížnosti je proto
namítaná nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
může zdejší soud svůj přezkum zaměřit výhradně na otázku, zda bylo namístě stěžovatelovu
žalobu odmítnout či nikoli.
Odpověď na ni je závislá na posouzení soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí správce
daně o ověření splnění podmínek neplatnosti podle §32 odst. 7 daňového řádu. K této otázce
se již Nejvyšší správní soud jednoznačně vyjádřil, a to ve svém rozsudku ze dne 13. 12. 2006,
sp. zn. 1 Afs 92/2006 (publ. na www.nssoud.cz), kde uvedl: „Rozhodnutí, kterým správce
daně ověřuje neplatnost svého rozhodnutí dle §32 odst. 7 daňového řádu, podléhá soudnímu
přezkoumání.“
K tomu lze doplnit, že procesní legitimace ve správním soudnictví se obecně
nezakládá zkrácením na právech, nýbrž tvrzením o tom, že ke zkrácení došlo. Závěr o tom,
zda žalobce skutečně byl či nebyl zkrácen, je už závěrem o legitimaci věcné, a je tedy určující
pro úspěšnost či neúspěšnost žaloby. Nelze jím ovšem podmiňovat věcné projednání žaloby,
resp. její přípustnost či nepřípustnost, jak to učinil městský soud.
To, že nebyly splněny podmínky řízení ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., lze najisto
vyslovit jen tehdy, pokud napadený úkon není rozhodnutím [zde pak skutečně platí
kompetenční výluka podle §70 písm. a) s. ř. s. uplatněná v daném případě městským
soudem], pokud žalobce netvrdí, že byl zkrácen na právech (v takovém případě by však
patrně ani nepodával žalobu, resp. jeho podání ke správnímu soudu by nebylo možno jako
žalobu kvalifikovat), nebo pokud je takové zkrácení pojmově vyloučeno: tak tomu bude
nejspíše v případech, kdy správní orgán svým rozhodnutím plně vyhoví žalobcově žádosti
nebo kdy zcela odklidí dřívější rozhodnutí vydané v neprospěch žalobce, a žalobcovo právní
postavení se tak vrátí do stavu před vydáním onoho dřívějšího rozhodnutí (k tomu srov.
usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 1. 2000, sp. zn. 6 A 77/98, publikované pod
č. 709/2000 Soudní judikatury ve věcech správních). V daném případě však nelze shledat
žádnou z těchto možností a nezbývá tak než následovat předchozí judikaturu zdejšího soudu a
napadené usnesení městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení již městský soud posoudí napadené rozhodnutí meritorně.
To v daném případě znamená, že se nejprve bude muset vypořádat s námitkou, že napadené
rozhodnutí ze dne 18. 11. 2003 vůbec nemělo být vydáno dle daňového řádu, nýbrž podle
zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, jenž byl subsidiárně aplikovatelný na některé otázky
celního řízení v době vydání původního celního rozhodnutí z dubna 1997. Městský soud tak
bude muset zejména posoudit, zda opravná řízení vedená po účinnosti zákona č. 113/1997 Sb.
proti rozhodnutím vydaným před jeho účinností měla probíhat v režimu daňového řádu
či správního řádu, a pokud by přisvědčil druhé možnosti, bude muset řešit otázku následnosti
těchto dvou procesních předpisů a opravných prostředků v nich uvedených. Pokud naopak
dospěje k závěru, že řízení vedené Celním ředitelstvím Praha mělo opravdu probíhat výhradně
v režimu daňového řádu, je nutné připomenout, že rozsah soudního přezkoumání napadeného
rozhodnutí vydaného dle §32 odst. 7 daňového řádu je omezen pouze na zkoumání podmínek
pro jeho vydání. Tyto podmínky jsou vyjádřeny v §32 odst. 2 daňového řádu; toto ustanovení
upravuje základní náležitosti daňových rozhodnutí, přičemž jen absence některých z nich
zakládá neplatnost rozhodnutí, kterou je poté správní orgán povinen deklarovat postupem
upraveným v §32 odst. 7 daňového řádu. Správní orgán však ověří neplatnost svého
rozhodnutí i v jiné situaci, je-li zatíženo jinou závažnou vadou, je zmatečné, nesrozumitelné
či zcela nicotné. K výkladu nicotnosti i neplatnosti rozhodnutí a rozdílům mezi nimi odkazuje
Nejvyšší správní soud na rozhodnutí svého rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005,
sp. zn. 6 A 76/2001 (publ. pod č. 793/2006 Sb. NSS).
Ze všech shora uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná a napadené usnesení Městského soudu v Praze je nezákonné
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a proto jej zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení, v němž je vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu
(§110 odst. 3 s. ř. s.); bude se tedy podanou žalobou zabývat věcně a přezkoumá rozhodnutí
žalovaného na základě žalobních námitek.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. března 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu