ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.50.2007
sp. zn. 2 Afs 50/2007 - 94
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce:
K., a. s., proti žalovanému: Finanční arbitr ČR, se sídlem Washingtonova 25, Praha 1,
zastoupenému JUDr. Irenou Helmovou, advokátkou se sídlem nám. Kinských 7, Praha 5,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
11. 1. 2007, č. j. 10 Ca 162/2005 - 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Včas podanou kasační stížností brojil žalovaný (dále též „stěžovatel“) proti shora
uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele
ze dne 6. 5. 2005, evidenční číslo 574/2005, registrační číslo 1320051-94/2004 a rozhodnutí
stěžovatele ze dne 22. 4. 2005, evidenční číslo 510/2005, registrační číslo 1320051-94/2004.
Uvedeným rozhodnutím ze dne 6. 5. 2005 byly zamítnuty námitky žalobce a bylo potvrzeno
uvedené rozhodnutí stěžovatele ze dne 22. 4. 2005 o uložení pokuty žalobci podle §23
odst. 2 zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o finančním arbitrovi“) ve výši 18 646 Kč.
[2] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) – namítá
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem. Stěžovatel
nesouhlasí s právním názorem městského soudu, že pokud finanční arbitr při rozhodování
sporu mezi klientem a institucí [„institucí“ se pro účely zákona o finančním arbitrovi podle
jeho §3 odst. 1 rozumí převádějící instituce a vydavatel elektronických platebních
prostředků, tedy subjekty definované v §1 odst. 1 písm. a) a b) uvedeného zákona] nedospěl
k závěru, že došlo k porušení zákona č. 124/2002 Sb., o převodech peněžních prostředků,
elektronických platebních prostředcích a platebních systémech (zákon o platebním styku),
nemohl uložit instituci za porušení jiného právního předpisu než zákona o platebním styku
pokutu. Soud podle stěžovatele směšuje vymezení pravomoci stěžovatele k rozhodování sporů
mezi navrhovatelem a institucí (§1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi) a vymezení
pravomoci stěžovatele ukládat pokuty podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi. Obojí
pak vykládá nepatřičným způsobem, a to na základě systematického výkladu zákona
o finančním arbitrovi a zákona o platebním styku, přičemž městský soud se ztotožnil
s argumentem stěžovatele, podle něhož nemají poznámky pod čarou v zákoně o finančním
arbitrovi normativní význam.
[3] Stěžovatel nesouhlasí s právním názorem městského soudu, podle kterého je v této věci
rozhodující vzájemný vztah mezi §23 odst. 2, §1 odst. 1 písm. a) zákona o finančním
arbitrovi a §12 a §21 zákona o platebním styku. Podle stěžovatele okruh sporů, k jejichž
rozhodování je stěžovatel příslušný, je v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi určen
věcným vymezením okruhu právních vztahů (mj. spory mezi převádějícími institucemi
a jejich klienty při provádění převodů peněžních prostředků podle zvláštního právního
předpisu a spory mezi vydavateli elektronických platebních prostředků, a držiteli
elektronických platebních prostředků při vydávání a užívání elektronických platebních
prostředků). Jedná se tedy o veškeré spory mezi uvedenými subjekty při provádění převodů
peněžních prostředků, resp. při vydávání a užívání elektronických platebních prostředků.
Podle stěžovatele není tedy limitující pro vymezení okruhu sporů spadajících do působnosti
stěžovatele to, zda příčinou vzniklého sporu je porušení zákona o platebním styku, ale to,
zda spor mezi klientem a převádějící institucí, resp. vydavatelem elektronických platebních
prostředků vznikl v souvislosti s převodem peněžních prostředků, resp. při vydávání a užívání
elektronických platebních prostředků.
[4] Finanční arbitr je povinen zkoumat, zda došlo či nedošlo k porušení jakýchkoli
právních předpisů, které se vztahují k danému sporu. Vymezení okruhu sporů pomocí
povinnosti, kterou jedna ze stran porušila, by bylo v celém právním řádu bezprecedentní.
Je ostatně právě předmětem rozhodovací činnosti finančního arbitra zjištění, která ze stran
sporu porušila nějakou právní povinnost a jaké právní důsledky z toho porušení plynou.
Stěžovatel k tomu dodává, že je pravidlem, že veškeré orgány rozhodující spory mezi
soukromoprávními subjekty rozhodují v souladu s celým právním řádem, a nikoli izolovaně
podle jednoho právního předpisu. Tomu podle stěžovatele korespondují i zmiňovaná
ustanovení §12 a §21 zákona o platebním styku, která hovoř í o sporech, které vzniknou
při provádění převodů peněžních prostředků podle části třetí zákona, resp. při vydávání
a užívání elektronických platebních prostředků. Okruh sporů, jejichž řešení ve zvláštním
režimu zákon o platebním styku předjímá, není tedy podle stěžovatele vymezen tím,
že by muselo dojít ke sporu porušením tohoto zákona. Zákon tedy nezakotvil rozhodovací
pravomoc pro spory vzniklé nedodržením povinností stanovených zákonem o platebním
styku, nýbrž spory vzniklé při realizaci určitých vztahů upravených zákonem o platebním
styku.
[5] Hodný přehodnocení je podle stěžovatele i názor soudu opíraný o rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001 - 46, spočívající v tom,
že při vymezení pravomocí rozhodovacího orgánu je vždy nutné volit výklad restriktivní.
Stěžovatel uvádí, že s přihlédnutím k cíli zavedení účinných mechanismů mimosoudního
řešení spotřebitelských sporů, zejména pak na evropské komunitární úrovni (např. doporučení
Komise 98/257/ES z 30. 3. 1998) má za to, že eventuální ne zcela jasné vymezení pravomoci
rozhodovacího orgánu by nemělo být vykládáno na újmu spotřebitele. Městský soud tedy
podle stěžovatele interpretoval §1 odst. 1 zákona o finančním arbitru způsobem přepjatě
formalistickým a nerespektujícím text zákona ani jeho účel. Z tohoto výkladu pak odvozuje
i interpretaci §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, když - dle názoru soudu - toto
ustanovení svým obsahem navazuje na §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi.
[6] Stěžovatel konečně namítá, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku,
který právní předpis se rozumí zvláštním právním předpisem podle smyslu §23 odst. 2
zákona o finančním arbitrovi a za jakých podmínek stěžovatel ukládá pokuty podle
zmíněného ustanovení. Podle stěžovatele zákonné zakotvení pokut pouze za porušení zákona
o platebním styku by nebylo smysluplné s ohledem na skutečnost, že zákon o platebním styku
představuje pouze menší část právní úpravy oblasti, která patří do rozhodovací pravomoci
stěžovatele. Stěžovatel upozorňuje, že pokud okruh právních předpisů, za jejichž porušení
má být ukládána pokuta podle §23 odst. 12 zákona o finančním arbitrovi, odráží (jak tvrdí
městský soud) okruh právních předpisů aplikovaných finančním arbitrem v jeho rozhodovací
činnosti vymezené v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, pak je arbitr v souladu s výše
uvedeným oprávněn ukládat pokuty podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi
za porušení jakéhokoli právního předpisu, jestliže je takové porušení povinnosti konstatováno
v nálezu. Měl - li by být zvláštním právním předpisem podle §23 odst. 2 zákona o finančním
arbitrovi pouze zákon o platebním styku, docházelo by k dublování pokut, jež jsou ukládány
Českou národní bankou na základě §22 zákona o platebním styku. Ustanovení §23 odst. 2
zákona o finančním arbitrovi však sleduje podle stěžovatele jiný účel, a to penalizovat
instituci, jestliže v souvislosti se sporem projednávaným stěžovatelem porušila ustanovení
právních předpisů, a to i jiných předpisů než zákona o platebním styku. Navíc vzhledem
k charakteru úpravy obsažené v zákoně o platebním styku nelze ve sporech projednávaných
stěžovatelem zpravidla shledat přímé porušení ustanovení zákona o platebním styku. Závěrem
stěžovatel konstatuje, že ukládání pokud podle smyslu §23 odst. 2 zákona o finančním
arbitrovi ve smyslu výkladu podaného výše je v souladu s textem i s cílem evropských
komunitárních předpisů regulujících vztahy spadající do rozhodovací pravomoci stěžovatele,
neboť přispívá k dodržování předpisů institucemi a tím k ochraně spotřebitele (navrhovatele).
[7] Z výše uvedených důvodů navrhuje stěžovatel rozhodnutí Městského soudu v Praze
zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
III.
[8] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti sděluje, že se zcela ztotožňuje s napadeným
soudním rozhodnutím. Nadto žalobce konstatuje, že za zásadní považuje především
skutečnost, že stěžovatel při své rozhodovací praxi postupuje v souladu se svým,
podle žalobce zcela chybným, výkladem svých pravomocí, když vykládá zákon o finančním
arbitrovi extenzivně, nikoliv restriktivně, jak státnímu orgánu s ohledem na ústavní limity
přísluší. Žalobce má za to, že hodnotou, kterou by měl stěžovatel při své rozhodovací praxi
především akcentovat, je soulad jeho rozhodování s ústavními principy omezení státní moci.
Žalobce závěrem navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
IV.
[9] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel má
za to, že Městský soud v Praze na jeho případ nesprávně aplikoval ustanovení §23 odst. 2
zákona o finančním arbitrovi, neboť nesprávně usoudil, že podle uvedeného ustanovení
lze postihnout toliko porušení podle zákona o platebním styku; podle stěžovatele je správným
výkladem uvedeného ustanovení, že k postihu postačí, je-li v nálezu arbitra shledáno porušení
jakékoli zákonné povinnosti institucí.
[10] Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
V.
[11] Nejvyšší správní soud zjistil z obsahu správního a soudního spisu následující rozhodné
skutečnosti: Dne 15. 2. 2005 vydal finanční arbitr nález evidenční číslo 197/2005, registrační
číslo 94/2004 týkající se zneužití odcizené platební karty v obchodním místě instituce,
v němž rozhodl, že instituce je povinna vrátit navrhovateli (E. spol. s. r. o.) odčerpané
finanční prostředky v celkové výši 186 462,86 Kč s příslušnými úroky z prodlení.
V odůvodnění finanční arbitr uvedl zejména, že instituce porušila ustanovení §39 občanského
zákoníku mj. tím, že neakceptovala doporučení České národní banky uvedené v čl. VIII. bodu
1 Vzorových obchodních podmínek pro vydávání a užívání elektronických platebních
prostředků, podle kterého nese držitel platební karty odpovědnost za finanční ztrátu utrpěnou
v důsledku ztráty a odcizení platební karty až do okamžiku ohlášení do výše nepřesahující
4500 Kč. Finanční arbitr v této souvislosti upozornil na ustanovení §16 zákona o platebním
styku, podle něhož Česká národní banka vydává vzorové obchodní podmínky za účelem
ochrany držitelů elektronických platebních prostředků. Tím, že instituce nepřevzala zmíněné
ustanovení vzorových podmínek, zhoršila postavení držitelů platebních karet, což finanční
arbitr považuje za smluvní ujednání příčící se dobrým mravům. Na základě zjištěných
skutečností, posouzení důkazů a za použití §375 a §331 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního
zákoníku, finanční arbitr dospěl k závěru, že instituce odpovídá za škodu vzniklou
navrhovateli, neboť instituce k tomu, aby mohla splnit svou povinnost, která ji vyplývá
ze závazkového vztahu uzavřeného s navrhovatelem dne 30. 6. 1993, byla nucena použít třetí
osobu, tj. banku obchodníka, která je odpovědna vůči instituci stejným způsobem jako
instituce vůči navrhovateli (§331 a §375 obchodního zákoníku). Tím, že obchodník této třetí
osoby provedl transakci platební kartou předloženou jejím neoprávněným držitelem, porušil
závazkový vztah mezi touto třetí osobou a ním a zároveň způsobil porušení závazkového
vztahu mezi institucí a třetí osobou, tj. bankou obchodníka. Dále instituce nevyloučila
ve svých obchodních podmínkách ustanovení čl. V. bodu 6. písm. a) Vzorových obchodních
podmínek pro vydávání a užívání elektronických platebních prostředků, ve kterém
je stanovena povinnost vydavatele v případě sporu s držitelem prokazovat, že operace,
jíž se spor týká, byla správně zaznamenána a zaúčtována, a tím neunesla své důkazní
břemeno.
[12] Poté, co řízení ve věci navrhovatele (registrační číslo 94/2004) bylo pravomocně
skončeno, vydal arbitr vůči žalobci následné rozhodnutí ze dne 22. 4. 2005, evidenční číslo
510/2005, registrační číslo 1320051 - 94/2004, kterým žalobci uložil pokutu ve výši
18 646 Kč podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi podle výše uvedeného
pravomocného nálezu.
[13] O námitkách proti rozhodnutí o udělení pokuty rozhodl arbitr dne 6. 5. 2005,
evidenční číslo 574/2005, registrační číslo 1320051-94/2004, tak, že se námitky instituce
zamítají a rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 18 646 Kč se potvrzuje. V odůvodnění tohoto
rozhodnutí arbitr odkázal na §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, ve znění ke dni vydání
rozhodnutí. Uvedl, že pokutu arbitr uloží instituci která podle pravomocného nálezu porušila
povinnosti stanovené zvláštním právním předpisem. V nálezu finančního arbitra registrační
číslo 94/2004 je konstatováno porušení smluvních povinností mezi navrhovatelem a institucí a
současně porušení ustanovení občanského a obchodního zákoníku o odpovědnosti za škodu.
[14] Proti druhoinstančnímu rozhodnutí arbitra ve věci uložení pokuty podala instituce
žalobu, v níž namítala, že stěžovatel je podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi
oprávněn uložit instituci pokutu jen tehdy, shledá–li v jiném řízení, že instituce porušila
ustanovení zvláštního zákona, tedy zákona o platebním styku, resp. jiných právních předpisů,
které upravují práva a povinnosti subjektů, o nichž je finanční arbitr podle §1 zákona
o finančním arbitrovi oprávněn rozhodovat. Z rozhodnutí o uložení pokuty a dokonce
ani z nálezu, na který rozhodnutí o pokutě odkazuje, není zřejmé, kterou konkrétní povinnost
stanovenou těmito předpisy žalobce porušil.
[15] Městský soud v Praze setrval na svém stanovisku v souladu s dosavadní judikaturou
senátu 10 Ca a konstatoval, že stěžovatel byl v době vydání napadeného rozhodnutí oprávněn
na základě nálezu, jímž rozhodl o sporu mezi vydavatelem a držitelem elektronického
platebního prostředku, uložit pokutu pouze tehdy, jestliže v tomto nálezu shledal, že vydavatel
porušil povinnosti stanovené zákonem o platebním styku.
VI.
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Městského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[17] V souzeném případě je podstatou sporu výklad ustanovení §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi, ve znění do změny zmíněného §23 provedené novelizačními body
č. 27 a 28 v části čtrnácté zákona č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti
se sjednocením dohledu nad finančním trhem. Výkladem tohoto ustanovení se již Nejvyšší
správní soud zabýval v rozsudku ze dne 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 96, publikovaném
pod č. 1258/2007 Sb. NSS, a dospěl přitom k závěru, že pokutou podle §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi lze postihnout toliko porušení povinnosti převádějící instituce
nebo vydavatele elektronických platebních prostředků podle zákona o platebním styku.
[18] V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že předtím, než bude lze
přikročit k výkladu samotného ustanovení §23 odst. 3 zákona o finančním arbitrovi, nutno
uvážit, jakou povahu vůbec mají ta která rozhodnutí arbitra vydávaná podle zákona
o finančním arbitrovi a jaké vůbec je právní postavení arbitra. Arbitr je institucí v českém
právním řádu novou a vcelku neobvyklou, zřízenou zejména s ohledem na požadavek článku
10 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/5/ES ze dne 27. ledna 1997 o přeshraničních
převodech, který členským státům ukládá zajistit, aby existovaly vhodné a účinné postupy
vyřizování stížností a zjednávání nápravy při řešení sporů mezi příkazcem a jeho institucí
nebo mezi příjemcem a jeho institucí, případně za použití stávajících postupů. Arbitr
má být pro spotřebitele vhodně, účinně a rychle fungujícím a z hlediska nákladů
nenáročným prostředkem řešení sporů mezi finančními institucemi a jejich
klienty (srov. obecnou část důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o Finanční
arbitráži - tisk 1097, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001, elektronická verze
na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=1097&CT1=0).
[19] V §1 odst. 1 písm. a) a b) zákona o finančním arbitrovi, a to jak v jeho znění
účinném do 31. 12. 2004, tak v jeho zněních účinných po tomto datu (tj. ve zněních
nejprve - od 1. 1. 2004 do 31. 3. 2004 – zákona č. 558/2004 Sb., kterým se mění zákon
č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
a poté - od 1. 4. 2006 – též zákona č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti
se sjednocením dohledu nad finančním trhem), se relativně abstraktně, přesto však zcela
jednoznačně taxativně vymezuje hlavní okruh působnosti arbitra. Ten lze charakterizovat
• z hlediska osobního tím, že se pravomoc arbitra vztahuje na spory mezi osobami,
které provádějí převody peněžních prostředků, a jejich klienty [§1 odst. 1 písm. a) zmíněného
zákona ve všech jeho dosavadních zněních] resp. na spory mezi osobami, které vydávají
elektronické platební prostředky, a držiteli elektronických platebních prostředků [§1 odst. 1
písm. b) zákona ve všech jeho dosavadních zněních], tj. na spory mezi soukromými osobami,
• z hlediska věcného tím, že se musí jednat o spory z taxativně definovaných typů
transakcí prováděných na účet klienta resp. držitele elektronického platebního prostředku
osobami, které provádějí převody peněžních prostředků resp. vydávají elektronické platební
prostředky, tedy vztahy svojí povahou soukromoprávními,
• z hlediska právní povahy arbitrem řešených věcí tím, že arbitr má – jakožto na stranách
sporu nezávislý třetí subjekt – pravomoc k rozhodování právních sporů týkajících
se soukromoprávních vztahů mezi zákonem definovanými osobami, tj. na rozhodování
o subjektivních soukromých právech; nutnou podmínkou pravomoci arbitra je, aby ve sporu,
který má rozhodovat, byla dána pravomoc českého soudu ve věcech soukromého práva,
tj. v nalézacím řízení soudním podle části třetí občanského soudního řádu,
• z hlediska procesních prostředků, které arbitr používá, tím, že řízení před ním
je fakultativní (není povinné a navrhovatel má volbu, zda se návrhem na zahájení řízení obrátí
na arbitra, anebo na soud) a návrhové (viz §8 a 14 zákona o finančním arbitrovi),
• z hlediska postavení arbitra jako orgánu, který rozhoduje, se jedná o rozhodování orgánu
veřejné moci, který není soudem, byť má jisté atributy nezávislosti (viz §4 až 7, zejm. pak §
5 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi), a který v řízení postupuje podle zákona o finančním
arbitrovi a subsidiárně podle správního řádu (§24 zákona o finančním arbitrovi), přičemž
předmětem rozhodování jsou individuální práva sporných stran a výsledkem rozhodování je
individuální správní akt (rozhodnutí ve smyslu §67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu), který je závazný a nuceně vykonatelný (viz §17 zákona o finančním arbitrovi) .
[20] Znamená to tedy, že rozhodovací pravomoc arbitra vyplývající z §1 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi je pravomocí správního orgánu rozhodovat v individuálních případech
o subjektivních soukromých právech účastníků řízení před ním. Soudní k ontrola rozhodovací
činnosti arbitra ve věcech spadajících do jeho působnosti vymezené §1 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi proto spadá do režimu části páté občanského soudního řádu, a nikoli
do režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[21] Pravomoci arbitra se však nevyčerpávají vymezením v §1 odst. 1 zákona o finančním
arbitrovi. Ustanovení §23 ve znění rozhodném pro projednávaný případ, avšak i ve znění
pozdějším, konstituovaném novelou provedenou zákonem č. 57/2006 Sb., dává arbitrovi
pravomoc udělovat v některých případech pokuty. Pokuty jsou v českém právním prostředí
tradičně finančními sankcemi za porušení veřejnoprávních povinností, typicky sankcemi
za přestupek či jiný správní delikt; nejčastěji ukládají pokuty správní úřady v přestupkovém
či jiném deliktním řízení správním. V soukromém právu je pojem pokuty užíván též,
avšak řidčeji a zpravidla s určitým adjektivem (zejména „smluvní pokuta“ jako smluvně
sjednaná sankce za porušení určité smluvní povinnosti). Užívá-li zákon pojmu „pokuta“
ve spojení se založením pravomoci určitého správního orgánu o udělení takové pokuty
rozhodnout, nutno mít, nejsou-li vážné důvody pro jiný závěr, za to, že se touto pokutou míní
sankce za veřejnoprávní delikt a že tuto sankci lze uložit tehdy (a jen tehdy), je-li tím,
komu má být pokuta uložena, naplněna skutková podstata deliktního jednání či způsobení
protiprávního stavu nebo následku. Zákonná možnost uložení pokuty tedy je spojena s určitou
skutkovou podstatou veřejnoprávního deliktu. Definování skutkové podstaty pak musí být
dostatečně určité, konkrétní a jednoznačné, neboť jen tak bude odpovídat ústavní kautele
vyjádřené explicitně pro trestné činy v čl. 39 Listiny základních práv a svobod a v čl. 7
Úmluvy o lidských právech a základních svobodách ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (vyhlášena
pod č. 209/1992 Sb.), již však v zásadě není důvodu nepoužít i na správní delikty. Správně
a soudně postihované veřejnoprávní delikty totiž sice od sebe odlišuje jejich různá
společenská nebezpečnost, míra tvrdosti postihu, jenž za ně hrozí, a nezřídka
též kvalifikovanost subjektivního vztahu pachatele deliktu k naplnění znaků skutkové
podstaty (zatímco u trestných činů je zavinění požadováno bezvýjimečně, u správních deliktů,
jakkoli je zavinění pro odpovědnost za ně též často vyžadováno, je nezřídka sankcionováno
i nezaviněné naplnění skutkové podstaty), ve své podstatě však jde o delikty téhož
druhu - vyznačující se rozporem určitého jednání, stavu či následku s objektivním veřejným
právem a veřejným zájmem na jeho postihu, který se zpravidla (ne však vždy) projeví
stíháním takových deliktů z úřední povinnosti a postihem v podobě uložení zákonem
předvídané sankce. Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní
regulace a umožnil každému předem „volit“ mezi jednáním v souladu se zákonem
(za které nebude postižen) a jednáním v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih
veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání
je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní (srov. z novější doby
např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Veeber proti Estonsku ze dne
21. 1. 2003, z něhož vyplývá, že požadavkům čl. 7 Úmluvy odpovídá jen takové vnitrostátní
zakotvení trestnosti určitého činu, na základě něhož jednotlivec může vědět ze znění
relevantních ustanovení, a je-li to třeba za pomoci soudního výkladu, za jaké jednání
a opominutí bude trestně odpovědný; podobně viz rozsudky téhož soudu např. ve věci
Cantoni proti Francii z 15. 12. 1996 či Coeme a další proti Belgii z 22. 6. 2000).
[22] V této souvislosti dlužno připomenout, že ostatně i Ústavní soud svým nálezem ze dne
3. 6. 1998 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 25/97 (publikován pod č. 159/1998 Sb. a pod č. 53 ve sv. 11,
str. 25 Sb. ÚS) pro nedostatečně konkrétní vymezení skutkové podstaty, za niž mohla být
uložena veřejnoprávní sankce, a pro přílišnou obecnost zrušil ustanovení §14 odst. 1 písm. f)
tehdejšího zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní
Republiky, které umožňovalo uložit cizinci správní sankci vyhoštění, jestliže porušil
povinnost stanovenou tímto zákonem (míněn zákon o pobytu cizinců – pozn. NSS) nebo jiným
obecně závazným právním předpisem.
[23] Ustanovení §23 zákona o finančním arbitrovi mělo v rozhodném znění definice
skutkových podstat deliktů, za něž bylo možno uložit pokutu, ve svých odst. 1 a 2. Podle
odst. 1 za nesplnění povinnosti uložené instituci v §11, §12 odst. 6, 7 a 9, §19 (zákona
o finančním arbitrovi – pozn. NSS) může arbitr podle povahy a závažnosti porušení zákona
uložit instituci pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Pokutu lze uložit i opakovaně, jestliže
porušení povinnosti trvá. Podle odst. 2 pak arbitr uloží pokutu ve výši 10 % sporné částky,
nejméně však 10 000 Kč, instituci, která podle pravomocného nálezu porušila povinnosti
stanovené zvláštním právním předpisem. V poznámce pod čarou č. 1) vztahující se k tomuto
odstavci je odkaz na zákon o platebním styku.
[24] Ustanovení §23 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi nevyvolává – alespoň prima
facie – pochyb o dostatečně určité specifikaci skutkových podstat, za které lze uložit pokutu.
Definice je provedena odkazem na konkrétní ustanovení zákona o finančním arbitrovi,
v nichž jsou instituci uloženy konkrétní povinnosti.
[25] Jinak tomu však je u skutkové podstaty podle §23 odst. 2 zákona. Tato skutková
podstata je konstruována jako akcesorická ve vztahu k předchozímu pravomocně ukončenému
(soukromoprávnímu) řízení podle §1 zákona o finančním arbitrovi, jež muselo
skončit - aby bylo lze aplikovat sankční ustanovení v §23 odst. 2 – takovým nálezem
arbitra, kterým tento shledal, že instituce porušila určitou právní povinnost. I sankce,
jak je v §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi formulována, má akcesorickou povahu,
neboť je odvozena procentem ze „sporné částky“ z řízení před arbitrem vedeného ve sporu
podle §1 zákona. Celková konstrukce skutkové podstaty podle §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi vykazuje právě kvůli své akcesorické povaze řadu nejednoznačností.
[26] Je nepochybné, že postih podle uvedeného ustanovení připadá v úvahu toliko
v případě, že bylo ve věci řízení podle §1 zákona pravomocně rozhodnuto. Nejasným však
se může jevit, zda postih připadá v úvahu toliko v případě, že instituci byla arbitrem uložena
povinnost k finančnímu plnění vůči klientovi, anebo zda postačí, že předmětem sporu bylo
zaplacení finanční částky, kterou lze označit za „spornou částku“, i když instituci v konečném
důsledku nebylo zaplacení peněžité částky uloženo, třebaže arbitr v odůvodnění rozhodnutí
shledal, že ty či ony své povinnosti porušila. Teleologickou redukcí, čili vyloučením těch
interpretačních alternativ, jež vedou z pohledu smyslu a účelu normy k nepřijatelným
důsledkům (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 41/02,
publikovaný pod č. 98/2004 Sb. a pod č. 10 ve sv. 32, str. 61 Sb. ÚS), nutno dospět k závěru,
že správný je v tomto ohledu restriktivní výklad, tedy takový, který jako vstupní podmínku
aplikovatelnosti ustanovení §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi postuluje, že v řízení
před arbitrem vedeném ve sporu podle §1 odst. 1 zmíněného zákona byla instituci
pravomocně uložena povinnost zaplatit klientovi peněžitou částku. Smysl a účel tohoto
sankčního ustanovení totiž lze stěží vidět v něčem jiném než v penalizaci instituce za to,
že klientovi způsobila majetkovou újmu v určité výši. Svědčí pro to právě akcesorická povaha
veřejnoprávní sankce zakotvená v §23 odst. 2 – ta nastoupí pouze v případě, kdy klient utrpěl
majetkovou újmu a kdy byla instituci uložena povinnost k náhradě této újmy klientovi.
Povinnost k náhradě ukládaná v režimu rozhodování sporu podle §1 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi má funkci restorativní (obnovuje p ředešlý právní stav narušený
protiprávním jednáním instituce), zatímco povinnost podle §23 odst. 2 zákona má funkci
punitivní a funkci speciální i generální prevence (instituci je nad rámec povinnosti napravit
škodlivé následky porušení své povinnosti ve sféře soukromého práva uloženo zaplatit
ve prospěch státu reprezentovaného Českou národní bankou veřejnoprávní peněžní sankci
odvislou od výše způsobené soukromoprávní újmy).
[27] Sankce podle §23 odst. 2 zákona měla zřejmě plnit vedle výše uvedených funkcí také
funkci paušalizované náhrady nákladů na činnost arbitra, na které takto přispívá „procesně
neúspěšná“, ve sporu s klientem prohravší, instituce. Tomuto názoru svědčí následný
legislativní vývoj, neboť zákonem č. 57/2006 Sb. s účinností od 1. 4. 2006 (tedy dlouho
po vydání předmětného rozhodnutí arbitra) bylo do zákona o finančním arbitrovi vloženo
ustanovení nového §17a, které určuje, že přímo v nálezu, jímž arbitr vyhovuje,
byť i jen zčásti, návrhu navrhovatele, uloží současně instituci povinnost zaplatit sankci ve výši
10 % z částky, kterou je instituce podle nálezu povinna zaplatit navrhovateli, nejméně však
10 000 Kč. Zaplacení 10 000 Kč uloží i v případech, kdy předmětem sporu není peněžitá
částka. Sankce je příjmem České národní banky, která ji vybírá a vymáhá a postupuje
při tom podle zvláštního právního předpisu (poznámka pod čarou zde odkazuje na zákon
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů – pozn. NSS).
Tato konstrukce je ovšem odlišná od původní, především je zcela jednoznačná v tom,
že uložení pokuty nezáleží na porušení povinnosti stanovené zvláštním právním předpisem,
ale je důsledkem skutečnosti, že finanční arbitr vyhověl (dokonce byť i jen zčásti
a též v případech, kdy předmětem sporu nebyla peněžitá částka) návrhu navrhovatele.
Ustanovení nynějšího §17a zákona o finančním arbitrovi je tedy plně akcesorické
k meritornímu rozhodnutí o sporu podle §1 odst. 1 zákona a povinnost platit sankci nastoupí
„automaticky“ tehdy, neuspěje-li instituce ve sporu s klientem. Přestože sankce podle
nynějšího §17a zákona o finančním arbitrovi je „automaticky“ odvozena od neúspěchu
v soukromoprávním sporu před arbitrem, nezbavuje ji to jejího veřejnoprávního charakteru;
ten je však „převrstven“ automatismem nástupu sankce tehdy, je-li instituce shledána
„procesně neúspěšnou“ v řízení o soukromém právu. Z hlediska soudní kontroly
je proto podstatné, že uvedená sankce je součástí rozhodnutí arbitra v „hlavní“ věci, tedy věci
soukromého práva, a sdílí její procesní osud i při případném následném rozhodování civilního
soudu o „hlavní“ věci v režimu části páté občanského soudního řádu. Soud proto spolu
s „hlavní“ věcí automaticky rozhodne i o případné povinnosti podle §17a zákona o finančním
arbitrovi, pokud ve výsledku klientovi, byť i jen zčásti, vyhoví (ať již žalobu podle části páté
občanského soudního řádu podala instituce nebo klient). Pro uvedený závěr lze podpůrně
argumentovat i terminologií užívanou zákonem o finančn ím arbitrovi ve znění zákona
č. 57/2006 Sb. a normativním okolím příslušných ustanovení – zatímco pro veřejnoprávní
sankci užívá současné znění §23 zákona o finančním arbitrovi důsledně pojmu „pokuta“,
přičemž výslovně upravuje např. i prekluzívní lhůtu pro její uložení a pro zahájení řízení
o pokutě (§23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi ve znění zákona č. 57/2006 Sb.),
§17a zákona naopak hovoří o „sankci“, jež je ukládána v rámci rozhodnutí o „hlavní“ věci
soukromého práva a u níž není samostatně upravena prekluze či promlčení jejího uložení.
[28] Pravidla výše popsaná pro rozhodování podle nynějšího §17a zákona o finančním
arbitrovi však nelze přenést na rozhodování podle §23 odst. 2 téhož zákona ve znění
před účinností zákona č. 57/2006 Sb. Jakkoli i rozhodování podle staré právní úpravy
je „akcesorické“ v tom smyslu, že je možné pouze tehdy, bylo-li určitým způsobem
rozhodnuto ve věci soukromého práva, řada argumentů hovoří spíše pro závěr, že i řízení
o pokutě podle tehdejšího §23 odst. 2 bylo – vedle řízení o pokutě podle §23 odst. 1,
u něhož o tom není a ani dříve nebylo jakýchkoli pochyb – samostatným řízením ve věci
veřejného práva. Pro uvedený závěr hovoří systematika zákona, argumenty opřené o zákonem
užitou terminologii, způsob definování sankční skutkové podstaty i další podpůrné argumenty
opírající se o ústavní požadavky na právní regulaci. Uvedený výklad není v rozporu
ani se smyslem a účelem interpretovaného ustanovení v kontextu se smyslem a účelem
zákona o finančním arbitrovi jako celku.
[29] „Jazykovým“ argumentem pro zařazení sankce podle §23 odst. 2 zákona o finančním
arbitrovi mezi sankce veřejnoprávní je užitá terminologie definující postih instituce
při naplnění skutkové podstaty – hovoří se zde o „pokutě“, stejně jako v §23 odst. 1 zákona
a stejně jako v řadě jiných veřejnoprávních předpisů definujících skutkové podstaty správních
deliktů a sankce za ně. Zvláštní důvod, proč by se právě zde mělo přes zákonem užitou
typicky „veřejnoprávní“ terminologii jednat o sankci soukromoprávní, není patrný.
[30] Systematika zařazení skutkové podstaty podle §23 odst. 2 právě do tohoto paragrafu
označeného nadpisem „Pokuty“, jenž je vzhledem ke svému obsahu zjevně koncipován
jako relativně ucelené a samostatné ustanovení o sankcích za porušení povinností,
jichž se právní úprava postavení arbitra dotýká, je dalším argumentem pro tento závěr.
Na pokutu podle §23 odst. 2 se nepochybně vztahují i ustanovení o prekluzi práva uložit
pokutu a zahájit řízení o ní, obsažená v odst. 3 téhož ustanovení (ve znění před novelizací
zákonem č. 57/2006 Sb.).
[31] Způsob definování skutkové podstaty deliktu podle §23 odst. 2 zákona o finančním
arbitrovi sice zčásti vychází z akcesority sankce (podmínění možnosti jejího uložení
předchozím rozhodnutím arbitra v soukromoprávní věci, jež vyznělo zákonem předvídaným
způsobem), avšak zčásti definuje vlastní autonomní podmínky sankční odpovědnosti,
byť svou podstatou též vázané na předmět řízení v předchozím soukromoprávním řízení
před arbitrem. Touto relativně autonomní podmínkou je, že pro nástup sankční odpovědnosti
je třeba, aby instituce podle pravomocného nálezu porušila povinnosti stanovené zvláštním
právním předpisem. Uvedená podmínka má dvě klíčové komponenty: Jednak „porušení
povinnosti stanovené zvláštním právním předpisem“, jednak to, že k porušení mělo dojít
„podle pravomocného nálezu“ arbitra.
[32] V souvislosti s podmínkou porušení povinnosti stanovené zvláštním právním
předpisem se v §23 odst. 2 odkazuje v poznámce pod čarou č. 1) na zákon
o platebním styku. V současné době je – vzhledem k relevantní judikatuře Ústavního
soudu, jež vešla v právnické obci ve všeobecnou známost (viz např. nález Ústavního
soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, publikovaný pod č. 173 ve sv. 16,
str. 259 Sb. ÚS) - notorietou, že poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní,
přesněji závaznou součástí pravidla chování. Proto stejně jako jiné části právního předpisu,
jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu (nadpis právního
předpisu, označení částí, hlav, dílů, oddílů, paragrafů), jsou pouhou legislativní pomůckou,
která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel
chování. Pokud právní předpis nehodlá stanovit takové pravidlo přímo, musí odkázat na jiný
předpis nebo jinou formu vyjádření pravidel chování (obyčej, smlouva, morální pravidla,
cizí právní předpis atd.). Znamená to tedy, že obsah poznámky pod čarou sám o sobě nedává
normativní obsah pojmu „zvláštního právního předpisu“ v textu §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi. Přesto však uvedenou poznámku nelze ignorovat, naopak,
bude ve spojení s některými právními argumenty významnou interpretační pomůckou.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti poznamenává, že jeho filozofie pohledu na výklad
veřejného práva sankčního vychází krom jiného ze zásady, kt erou Ústavní soud formuloval
sice v souvislosti s právem daňovým, jež však podle Nejvyššího správního soudu má širší
dopad než jen na toto právní odvětví. V nálezu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02,
publikovaném pod č. 145 ve sv. 31, str. 291 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl, že „za situace,
kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní
orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne,
že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí
části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny
šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat
mírněji (in dubio mitius)“; obdobně viz nejnověji nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007,
sp. zn. I. ÚS 643/06, www.nssoud.cz, ve věci tzv. globálních celních záruk. Co platí
pro ukládání daní, které má toliko kvazisankční povahu (viz k tomu více v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006, č. j. 2 Afs 178/2005-64, www.nssoud.cz),
musí tím spíše platit pro ukládání plnohodnotných veřejnoprávních sankcí.
[33] První ze dvou v úvahu připadajících výkladových alternativ je, že „zvláštním právním
předpisem“ bude jakýkoli zákon (pouze na základě zákona totiž lze, jak stanoví Listina
základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1, stanovit povinnosti soukromým osobám, mezi
něž patří i „instituce“ ve smyslu zákona o finančním arbitrovi), který instit uci stanoví nějakou
právní povinnost, ať již jakoukoli, přičemž pramenem této povinnosti by mohla být jakákoli
norma práva soukromého i veřejného. V této interpretační alternativě je poznámka pod čarou
pouze příkladným odkazem na jeden ze zákonů, který instituce často aplikují, takže jeho
porušení může v praxi často znamenat důvod pro uložení sankce. Shledal-li by arbitr
při rozhodování o sporech spadajících do jeho působnosti, že instituce nějakou takovou
povinnost v tomto či jakémkoli jiném zákoně porušila, připadalo by v úvahu uložení sankce.
V popsané alternativě bude možnost uložení pokuty arbitrem z věcného hlediska definována
neobyčejně široce a v podstatě neomezeně a hrozba pokuty bude pro instituci velmi
nepředvídatelná – sankce hrozí za ve své podstatě jakékoli porušení normy, jež je součástí
právního řádu. Je zjevné, že uvedená interpretační alternativa je – vzhledem k tomu,
že se jedná o veřejnoprávní sankci – stěží přijatelná pro naprostou obecnost jednoho ze znaků
sankční skutkové podstaty, podobně jako tomu bylo v případě Ústavním soudem zrušeného
§14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské
Federativní Republiky. Absentuje zde shora v souvislosti s judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva zmíněná možnost předem rozpoznat, jaké jednání je zákonem či judikaturou
považováno za zákonné a jaké za protiprávní; právní úprava je tedy pro instituci ve svých
důsledcích nepředvídatelná a nezaručuje dostatečnou míru právní jistoty. Z uvedených
důvodů ji proto je nutno odmítnout.
[34] Druhou výkladovou alternativou je „vzetí poznámky pod čarou vážně“. Sankční
ustanovení v §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi pak bude vnímáno jako to,
které nebude aplikováno automaticky po každém uložení povinnosti instituci k zaplacení
peněžité částky v řízení o soukromoprávním sporu podle §1 odst. 1 tohoto zákona,
nýbrž pouze tehdy, bude-li v uvedeném soukromoprávním řízení zjištěno porušení
„kvalifikované“ právní povinnosti. Tou bude povinnost, která přímo a bezprostředně souvisí
se smyslem a účelem institutu arbitra a se základní příčinou sporů před ním, tedy některá
z povinností podle zákona o platebním styku, na který jediný se ostatně odkazuje
i v poznámce pod čarou v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi v jeho znění účinném
do 31. 12. 2004, jež je vzhledem k době, v níž mělo k údajně deliktnímu jednání stěžovatele
dojít, rozhodné [zákonem č. 558/2004 Sb. byla s účinností od 1. 1. 2005 spolu se změnou
dikce uvedeného ustanovení zákona o finančním arbitrovi do něho přidána i poznámka
pod čarou č. 1a) odkazující na §20c zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění zákona
č. 126/2002 Sb.; zákonem č. 57/2006 Sb. pak byla s účinností od 1. 4. 2006 přidána poznámka
pod čarou č. 1b) odkazující na zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech
a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplně ní zákona České národní rady
č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; odkaz na občanský soudní
řád v poznámce pod čarou č. 2), který je v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi přítomen
po celou dobu od jeho přijetí, pak se zde řešeným právním problémem vůbec nesouvisí].
Znamená to tedy, že instituci lze podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi uložit pokutu
za podmínky, že 1) jí byla v soukromoprávním řízení před arbitrem uložena povinnost zaplatit
peněžitou částku a současně 2) bylo „podle pravomocného nálezu“ shledáno porušení některé
z povinností této instituce uložené jí zákonem o platebním styku. Uvedená výkladová
alternativa poskytuje soukromé osobě dostatečný komfort právní jistoty, neboť suma
povinností podle zákona o platebním styku, za jejichž porušení může být sankcionována,
je pro instituci, tedy profesionála v oboru platebního styku, bezpochyby přehlédnutelná,
a tedy jsou pro ni důsledky povinností plynoucích pro ni z objektivního práva v dostatečné
míře předvídatelné.
[35] Smysl a účel zákona o finančním arbitrovi není takovýmto výkladem, v maximální
míře respektujícím ústavní požadavek právní jistoty, nijak dotčen – v soukromoprávní rovině
bude mít porušení jakékoli právní povinnosti institucí, bude-li relevantní pro posouzení,
zda je ve vztahu mezi ní a klientem, spadajícím pod §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi,
povinna uhradit tomuto klientovi nějakou peněžitou částku, vést ke vzniku soukromoprávní
povinnosti instituce takovou částku uhradit a arbitr jí to také bude moci uložit. Základní smysl
a účel zákona o finančním arbitrovi, tedy poskytnout klientům efektivní prostředek
k prosazení jejich práv týkajících se některých tr ansakcí prováděných institucemi,
bude bezezbytku naplněn. V rovině veřejnoprávní pak budou „policejní“ oprávnění arbitra,
svou povahou v rámci zákona o finančním arbitrovi sekun dární, vyložena způsobem,
který arbitrovi umožní veřejnoprávními sankcemi postihovat porušení „jádrových“ povinností
institucí, tedy těch, které vyplývají ze zákona o platebním sty ku. Nejvyšší správní soud
proto konstatuje, že se stěžovatelem lze souhlasit, že finanční arbitr je oprávněn vyhovět
návrhu navrhovatele při porušení jakékoli právní povinnosti institucí ve vztahu mezi ní
a klientem, spadajícím pod §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi. Tato právní otázka
však nemá vliv na výše uvedený výklad §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi,
který je předmětem sporu. Lze rovněž znovu zopakovat, že soudní kontrola rozhodovací
činnosti arbitra ve věcech spadajících do jeho působnosti vymezené §1 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi spadá do režimu části páté občans kého soudního řádu, a nikoli
do režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[36] Výše uvedený výklad ustanovení §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi odpovídá
podle názoru Nejvyššího správního soudu nejlépe základním zásadám, jimiž musí být výklad
práva v materiálním právním státě veden. Obecný soud je povinen volit mezi možnými
výkladovými alternativami tu, která je ústavně konformní. Pokud lze takový výklad nalézt,
je soud povinen jej aplikovat; v tomto případě, tj. existuje-li alespoň jedna ústavně konformní
interpretační alternativa ustanovení, jež má být aplikováno, není důvodu k postupu
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť tento postup musí být pro obecný soud zásadně ultima
ratio. Ustanovení §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi ve znění rozhodném
pro stěžovatele ústavně konformní interpretační alternativu nabízí, a to právě za pomoci
výkladu opřeného o poznámku pod čarou, a proto nebylo důvodu navrhnout jeho zrušení
Ústavním soudem. Oproti tomu ve shora zmíněném případě ustanovení §14 odst. 1 písm. f)
dřívějšího zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní
Republiky ústavně konformní výkladová alternativa neexistovala, a proto bylo nutno je zrušit.
[37] Nejvyšší správní soud ještě pro předejití případným nejasnostem dodává, že porušení
povinnosti podle zákona o platebním styku institucí nutno v souladu se základními zásadami
veřejnoprávního trestání, jež se vedle práva trestního uplatní i ve správním právu deliktním,
posuzovat podle znění zákona o platebním styku účinného v okamžiku deliktního jednání
instituce.
[38] Dále jeví se vhodným poznamenat, že ani v období od účinnosti zákona č. 558/2004 Sb., kterým byla mj. změněna dikce §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi a vložena od něj
poznámka pod čarou č. 1a), tj. od 1. 1. 2005, do změny §23 zákona o finančním arbitrovi
provedené zákonem č. 57/2006 Sb., tj. do zrušení sankčního ustanovení jeho odst. 2, k němuž
došlo s účinností od 1. 4. 2006, nebylo možno instituci uložit pokutu podle uvedeného
sankčního ustanovení za porušení jiných povinností než těch, které pro ni vyplývají ze zákona
o platebním styku. I když se v ustanovení §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi měnil
a rozšiřoval okruh vztahů, jež spadají do rozhodovací působnosti arbitra, přičemž legislativně
technicky došlo i ke rozšíření odkazů na příslušné právní předpisy přidáním poznámky
pod čarou 1a) odkazující na §20c zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění zákona
č. 126/2002 Sb., ustanovení §23 odst. 2 v původním znění zůstalo novelizacemi nedotčeno.
Racionální zákonodárce by jistě, pokud by chtěl rozšířit též okruh povinností, jejichž porušení
má být postihováno podle tohoto ustanovení, změny v §1 odst. 1 zákona promítl i do něho,
aplikoval-li stejnou legislativně technickou metodu (tj. vložení nové poznámky pod čarou
odkazující na zvláštní zákon, jímž se řídí vztahy nově podřízené pravomoci arbitra podle §1
odst. 1 zákona) na jiném místě tohoto zákona. Neučinil-li tak, nelze než zůstat u výkladové
alternativy, že i nadále zákonodárce v textu zákona o finančním arbitrovi projevil vůli
postihovat podle §23 odst. 2 pouze porušení zákona o platebním styku a že porušení
povinností stanovených jiným zákonem, a sice zákonem o bankách, jakkoli se jeho postavení
novelou č. 558/2004 Sb. stalo pro účely soukromoprávního řízení podle zákona o finančním
arbitrovi z věcného hlediska v řadě ohledů srovnatelným se zákonem o platebním styku,
sankčnímu režimu nepodrobil. I zde nutno totiž trvat na dostatečně určitém vymezení
povinností, jejichž porušení lze postihovat, a teleologickým výkladem okruh těchto povinností
rozšiřovat jen krajně obezřetně; v pochybnostech proto nutno sankční ustanovení vykládat
restriktivně ve prospěch osoby, na niž může sankční ustanovení dopadnout.
[39] Poslední otázkou, kterou je nutno vyřešit, je výklad té části ustanovení §23 odst. 2
zákona o finančním arbitrovi, která uložení sankce podmiňuje porušením povinnosti
stanovené zvláštním právním předpisem „podle pravomocného nálezu“ arbitra. Je zjevné,
že arbitr ve výroku svého nálezu ve věci soukromoprávní nedeklaruje porušení p ovinnosti
institucí, nýbrž jí toliko ukládá (je-li důvodu tak rozhodnout) povinnost zaplatit peněžitou
částku. Zjištění či konstatace porušení povinnosti proto nemůže než být obsahem odůvodnění.
Nelze ovšem přehlédnout, že pokuta podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi se ukládá
v samostatném správním řízení před arbitrem, na které se subsidiárně vztahuje správní řád.
Znamená to tedy, že naplnění znaků sankční skutkové podstaty musí být shledáno v řádném
důkazním řízení a že instituce musí mít zaručena příslušná procesní práva. To, že arbitr
v odůvodnění předchozího soukromoprávního rozhodnutí konstatuje porušení povinnosti,
nezbavuje jej ještě v řízení o uložení pokuty povinnosti řádně zjistit, zda k porušení
povinnosti, popsanému v odůvodnění soukromoprávního rozhodnutí, vskutku došlo.
Odůvodnění:
nelze považovat za rozhodnutí příslušného orgánu o předběžné otázce ve smyslu
§57 odst. 3 správního řádu z roku 2004, neboť obsahem soukromoprávního rozhodnutí je
uložení povinnosti zaplatit peněžitou částku – konstatace porušení určité povinnosti je toliko
důvodem, pro který bylo určitým způsobem rozhodnuto. Jakkoli je existence takového
odůvodnění, v němž se konstatuje porušení povinnosti podle zákona o platebním styku
institucí, nutnou, byť ne dostatečnou, podmínkou uložení pokuty podle §23 odst. 3 zákona
o finančním arbitrovi, není samo o důvodnění rozhodnutí ničím více než důkazem, jenž může
být „přebit“ jinými důkazy, jež budou v řízení o uložení pokuty provedeny.
VII.
[40] Městský soud v Praze proto posoudil rozhodnou právní otázku správně, dospěl-li
k závěru, že pokutou podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, ve zněním účinném
do 31. 3. 2006, lze postihnout toliko porušení povinnosti institucí podle zákona o platebním
styku.
VIII.
[41] Nejvyšší správní soud tedy nezjistil naplnění žádných z důvodů kasační stížnosti
uplatňovaných stěžovatelem a kasační stížnost proto podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl.
IX.
[42] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona. Žalobce měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady řízení
o kasační stížnosti. Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. října 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu