ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.53.2006
sp. zn. 2 As 53/2006 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: S. D.
z m. k., proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Wonkova
1142, Hradec Králové, a osob zúčastněných na řízení: 1) obchodní společnost P. K., s. r. o.,
2) F. K., zastoupen JUDr. Ivanem Burešem, advokátem se sídlem Badeniho 1, Praha 6, 3) E.
M., 4) ing. M. M., v řízení o kasační stížnosti zúčastněné osoby F. K. proti usnesení
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2005, č. j. 30 Ca 62/2004 - 43,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2005,
č. j. 30 Ca 62/2004 - 43 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se zúčastněná osoba F. K. jako stěžovatel
domáhá zrušení shora uvedeného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, kterým byla
odmítnuta žaloba občanského sdružení „S. D.z m. k.“ proti rozhodnutí Krajského úřadu
Královéhradeckého kraje, odboru regionálního rozvoje, územního plánování a stavebního
řádu ze dne 22. 10. 2004, zn. 20503/RR/2004/Do.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání občanského sdružení „S. D.z m. k.“ a
potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Kostelec nad Orlicí, odboru územního plánu a
stavebního úřadu ze dne 14. 6. 2004, č. j. 5008/ÚPSÚ/04/Ša, o využití území pro dobývání
ložiska nevyhrazeného nerostu na konkrétně označených pozemcích v k. ú. K. H. pro I. etapu
těžby štěrkopísku na dobu 20-ti let na celkové ploše 34,1543 ha a o umístění dočasné stavby
technického zázemí písníku včetně monitorovacích vrtů.
Krajský soud odmítl žalobu občanského sdružení „S. D.z m. k.“ z důvodů uvedených
v §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž nesplnění podmínek řízení spatřoval v tom, že bylo
napadeno nepravomocné rozhodnutí. Žalovaný se totiž řádně nevypořádal s okruhem
účastníků řízení, v jehož průběhu bylo stavebním úřadem nejprve jednáno s Ing. M. M., a aniž
bylo rozhodnuto o tom, že účastníkem řízení není, bylo mu toto postavení následně upřeno, a
to navíc nedůvodně. Žalovaný nejen tuto vadu neodstranil, ale vůbec se věcně nezabýval
odvoláním ing. M. rovněž podaným. V důsledku toho, že žalovaný rozhodl jen o odvolání
žalobce, nenabylo rozhodnutí vůbec právní moci, a proto je krajský soud nemohl přezkoumat.
Tento nedostatek podmínek řízení je neodstranitelný. V dalším řízení pak podle krajského
soudu bude třeba doručit rozhodnutí o odvolání všem účastníkům územního řízení znovu,
neboť jinak by byli ti, jimž doručeno bylo, zkráceni na svých právech bránit se proti němu
správní žalobou.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítl nezákonnost soudního rozhodnutí podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. vyplývající z nesprávného právního názoru soudu. Správní rozhodnutí
nabylo právní moci, neboť bylo doručeno všem účastníkům řízení, jejichž okruh byl
vyhodnocen v souladu se zákonem. Petice, která je založena ve správním spise, nemůže být
podkladem pro stanovení okruhu účastníků řízení, a proto ani není rozhodné, zda na ní byl
či nebyl podepsán Ing. M.. Jmenovaný se sice zúčastnil jednání u Městského úřadu v Kostelci
nad Orlicí dne 11. 5. 2004, ale pouze jako zástupce B. D., což je zřejmé z prezenční listiny.
Stejně tak z přílohy č. 3 protokolu, z níž vycházel soud, nelze dovodit nic, z čeho by bylo
možno soudit na účastenství Ing. M., ani to, že by se takového postavení dovolával.
V průběhu řízení ani osobně ani ústně Ing. M. neprojevil vůli být účastníkem řízení. Stejně
tak nebyl důvod k tomu, aby městský úřad oslovoval všechny obyvatele K. H. s dotazem, zda
se cítí být účastníky řízení a případně o jejich účastenství rozhodoval. Ust. §14 zákona č.
71/1967 Sb., o správním řízení, vymezovalo jednoznačně okruh účastníků řízení, takové
tvrzení ze strany jiných osob nebylo vzneseno a tudíž nelze akceptovat ani soudem užitou
judikaturu. Postup městského úřadu odpovídal ust. §34 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. a
Ing. M. správně nebyl zahrnut mezi dotčené vlastníky studní, neboť ve vztahu k němu nebylo
vodoprávním orgánem vydáno povolení k odběru vod. Ani podání Ing. M. ze dne 29. 6. a
1. 7. 2004 na tom nemohou nic změnit, neboť při následném jednání mu byla situace
vysvětlena, k tomu nic nenamítal a ani dále nečinil nic z hlediska svého účastenství v řízení.
Městský úřad vymezil okruh účastníků územního řízení velmi široce, a to i nad rámec
striktního sousedství s budovaným ložiskem, a také se všemi, kteří zájem o účastenství
nějakým způsobem projevili, jednal. Ing. M. tak neučinil a nelze dospět k závěru, že jemu a
ostatním aktérům petice mělo být přiznáno postavení účastníka řízení podle §14 správního
řádu. Při akceptaci takového názoru by řízení nikdy nemohlo skončit, neboť obecně
nesouhlasný postoj zaujímalo více lidí, než kterým přísluší ze zákona postavení účastníka
řízení. Krajský soud rovněž vzal v úvahu materiál zpracovaný až po skončení správního řízení
a vyšel z jeho nesprávných a zavádějících závěrů.
Z těchto důvodů považuje stěžovatel rozhodnutí soudu za nezákonné a zasahující
do jeho práv, neboť byl zpochybněn výsledek řízení, což má vliv na jeho činnost a narušuje
uzavřené smlouvy. Proto navrhuje zrušení napadeného usnesení.
Zúčastněná osoba Ing. M. M. ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je vlastníkem
studny s povoleným odběrem vod, a to studny, která by podle posudku mohla být povolenou
těžbou ohrožena. Tvrzení, které jej vyloučilo z účastenství na řízení, tak bylo nepravdivé.
Proto považuje za potřebné obnovení řízení, v němž by byla práva vlastníků studní
respektována a bylo přijato opatření pro případ ztráty vody ve studních včetně krytí škod
s těžbou souvisejících.
Žalobce „S. D. z m. k.“ ve vyjádření ke kasační stížnosti namítl nedodržení lhůty
k podání kasační stížnosti stěžovatelem stanovenou §106 odst. 2 s. ř. s., neboť mu rozsudek
soudu byl doručen v červenci r. 2005, kdy si jej nevyzvedl. V té době byl stěžovatel zastoupen
advokátem, k doručení proto došlo podle 48b odst. 3, případně §46 odst. 4 o. s. ř., a §42
odst. 5 s. ř. s. mu bylo usnesení doručeno. Doba doručení také není uvedena v kasační
stížnosti, ač je to podle §106 odst. 1 s. ř. s. náležitostí kasační stížnosti. Usnesení soudu
odpovídá zákonu; i žaloba stála na tom, že ve správním řízení byl nesprávně vymezen okruh
účastníků řízení včetně opomenutí Ing. M.. Dotčení, které stěžovatel tvrdí, neodpovídá
skutečnosti a nelze hovořit o žádné jeho újmě. Navrhuje proto odmítnutí kasační stížnosti.
Žalovaný možnosti k vyjádření ke kasační stížnosti nevyužil.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda podaná kasační stížnost je přípustná,
včasná a zda má zákonem předpokládané náležitosti.
Kasační stížnost může podle §102 s. ř. s. proti pravomocnému rozhodnutí krajského
soudu ve správním soudnictví mimo jiné podat i osoba zúčastněná na řízení. Postavení osoby
zúčastněné na řízení vychází z podmínek §34 s. ř. s. a v daném případě stěžovatel takové
postavení měl. Není proto na místě vážit míru dotčení jeho práv napadeným usnesením soudu.
Lhůta pro podání kasační stížnosti činí podle §106 odst. 1 s. ř. s. dva týdny
od doručení rozhodnutí. V daném případě krajský soud usnesení v červenci r. 2005 doručoval
přímo stěžovateli, který si je v úložní době nevyzvedl. Stěžovatel pak dne 8. 2. 2006 soud
upozornil, že v rozhodnutí ČBÚ ze dne 16. 1. 2006 je konstatována právní moc předmětného
usnesení soudu, a to přesto, že jemu nikdy nebylo doručeno. Soud pak stěžovateli znovu
usnesení doručil, a to dne 15. 3. 2006. Tvrdí-li žalobce, že usnesení bylo doručeno
stěžovatelovu advokátovi, není to pravda. Zastoupení bylo ukončeno dříve, než soud přikročil
k doručení usnesení, a postup soudu, pokud doručoval přímo stěžovateli, byl správný. V tom
případě je však třeba posoudit, zda prvé neúspěšné doručení nezaložilo fikci řádného doručení
podle §46 odst. 3 o. s. ř. (§42 odst. 5 s. ř. s.). Není tomu tak proto, že doručenka založená
na č. l. 48 spisu nemá náležitosti stanovené v §50f odst. 3 o. s. ř. a z údajů v ní uvedených
nelze dovozovat řádné doručení uložením zásilky. Za doručení usnesení stěžovateli je proto
třeba považovat až doručení dne 15. 3. 2006, přičemž nesprávný údaj o právní moci usnesení
soudem vyznačený, na to nemá žádný vliv. Kasační stížnost byla podána v zákonné lhůtě
od tohoto doručení a tedy včas.
Pokud jde o náležitosti kasační stížnosti, pak je pravdou, že podle §106 odst. 1 patří
mezi ně i údaj o tom, kdy bylo napadené rozhodnutí soudu stěžovateli doručeno. Jde však
o náležitost, jejíž nedostatek nebrání jejímu věcnému projednání, je-li ze spisu zřejmé datum
doručení. (K tomu srovnej např. rozsudek NSS ze dne 11. 5. 2004, č. j. 3 Azs 85/2004 - 49,
dostupný na www.nssoud.cz). Navíc se jedná o odstranitelný nedostatek náležitostí,
přičemž takový postup by byl na místě zejména při pochybnostech o dni doručení.
Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod k odmítnutí kasační stížnosti
ani pro její opožděnost, ani pro nedostatek jejích náležitostí.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V prvé řadě je třeba uvést, že v případě odmítnutí projednání žaloby krajským soudem
přichází pojmově v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nikoliv
důvod podle písm. a) téhož ustanovení, jak označil stěžovatel. Není ovšem rozhodné, jakému
ustanovení stěžovatel svá kasační tvrzení podřadil, neboť soud je posuzuje podle jejich
obsahu a nikoliv podle jejich formálního označení. V daném případě kasační stížnost svým
obsahem brojí právě proti tomu, že krajský soud žalobu nedůvodně odmítl, tedy míří
k naplnění kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Odmítnout návrh lze podle §46 odst. 1 s. ř. s., jestliže:
a) soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li
splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu
nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat,
b) návrh byl podán předčasně nebo opožděně,
c) návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
d) návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
Krajský soud užil ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť dospěl k závěru,
že napadené rozhodnutí nebylo doručeno všem účastníkům, a proto nemohlo nabýt právní
moci.
Žaloba podaná proti správnímu rozhodnutí, které nebylo řádně doručeno, může vést
za určitých okolností k jejímu posouzení jako předčasné, a tedy k odmítnutí podle §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. Tak by tomu bylo, pokud by žalobu podal ten, komu nebylo rozhodnutí
doručeno. O takovou situaci se nejedná, neboť žalobci, který jediný žalobu podal, rozhodnutí
žalovaného doručeno bylo a žalobu také podal v zákonné lhůtě. V případě nedoručení jiným
účastníkům řízení by nepřicházelo v úvahu posouzení žaloby jako předčasné, neboť každý
z účastníků správního řízení má samostatnou lhůtu k podání žaloby vázanou na den, kdy jemu
bylo správní rozhodnutí doručeno.
Z logiky soudního přezkumu správních rozhodnutí by bylo lze dovodit,
že předpokladem přezkumu je, aby napadené rozhodnutí bylo pravomocné. Soudní řád
správní takovou podmínku však výslovně nestanoví.
Otázkou tak je, zda nedoručení správního rozhodnutí jiným účastníkům řízení
než žalobci je důvodem pro odmítnutí návrhu pro nesplnění podmínek řízení. Je třeba
vycházet z toho, že odmítnout žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze pouze v případě,
že se jedná o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Mezi ty typicky patří
např. překážka litispendence nebo překážka rei iudicatae. Pokud jde o nedostatek doručení
jiným účastníkům řízení, lze vycházet z rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 2 As 27/2004 - 78 (zveřejněno: Sb. NSS 450/2005). Podle
tohoto rozhodnutí nedostatek řádného doručení napadeného správního rozhodnutí žalobci
spočívající v tom, že rozhodnutí bylo v rozporu s ustanovením §25 odst. 3 správního řádu
doručeno přímo jemu, a nikoli jeho zástupci, brání bez dalšího projednání žaloby; takový
nedostatek je však odstranitelný. Soud proto nejprve uloží správnímu orgánu řádně doručit
napadené rozhodnutí a teprve po jeho doručení pokračuje v řízení o žalobě. Samotná vada
doručení není důvodem k odmítnutí žaloby pro předčasnost. I když toto rozhodnutí směřovalo
k důvodům odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. , lze je plně užít i v daném případě.
Doručení opomenutým účastníkům řízení tedy odstraní překážku projednání žaloby
v daném případě, když nic nebrání tomu, aby případné žaloby následně jinými účastníky
správního řízení podané byly projednány ve společném řízení (§39 s. ř. s.). Požadavek
krajského soudu na nové doručení všem účastníkům řízení nemá v ničem oporu ve vztahu
k těm účastníkům, kterým rozhodnutí žalovaného bylo již zcela řádně doručeno. Je zjevné,
že soud tímto požadavkem mínil eliminovat důsledek odmítnutí této žaloby vůči žalobci
spočívající v tom, že žalobce by po doručení rozhodnutí opomenutým účastníkům již sám
možnost podat novou včasnou žalobu neměl. Již z tohoto důsledku je však zřejmé,
že odmítnutí návrhu pro nedoručení správního rozhodnutí jinému účastníku řízení nebylo
na místě.
Postup cestou odstranění překážky řízení doručením správního rozhodnutí účastníkům,
jimž doručeno nebylo, přichází v úvahu pouze tam, kde jde o opomenutí známých účastníků.
Také žalobní námitka opomenutí jiného účastníka řízení než žalobce musí být vážena z toho
hlediska, že každý v řízení střeží svá práva postupem či rozhodnutím dotčená. Pokud
by však správní orgán vůbec v řízení nezjišťoval a nevymezil okruh účastníků řízení
a nejednal s nimi, což se mohlo projevit na zákonnosti vydaného rozhodnutí, šlo by o důvod
pro zrušení takového rozhodnutí. To však je již součástí věcného posouzení, k němuž
zde soud nepřikročil. Zdůraznit je jen třeba, že právě tomto případě, kdy nebyl vůbec řádně
vymezen okruh účastníků řízení, je věcně rozhodováno o žalobě proti rozhodnutí, které právní
moci zpravidla nenabylo.
V každém případě však rozhodnutí o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. nebylo důvodné a v tom je třeba přisvědčit stěžovateli. Z tohoto hlediska byla
kasační námitka podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. naplněna.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným
(§110 odst. 1, 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti ve smyslu §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu