ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.72.2006
sp. zn. 3 As 72/2006 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobkyň
a) E. Č. a b) H. P., obě zast. Mgr. Romanem Nacu, advokátem se sídlem Pardubice,
Bratranců Veverkových 396, proti žalovanému Magistrátu města Pardubic, se sídlem
Pardubice, Štrossova 44, za účasti 1) M. P. a 2) Mgr. I. P., oba zastoupeni M. P., obecným
zmocněncem, o kasační stížnosti žalobkyň proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové,
pobočky v Pardubicích č. j. 52 Ca 13/2006 – 45, ze dne 20. 6. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadly žalobkyně v záhlaví uvedený rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, kterým byla zamítnuta jejich
žaloba proti rozhodnutí žalovaného č.j. SÚ-OD10208/05/Pet, ze dne 20. 12. 2005 ve spojení
s opravným rozhodnutím č.j. SÚ-OD10208/05/Pet, ze dne 18. 1. 2006. Krajský soud vycházel
z následujícího skutkového stavu:
Stavební úřad Městského obvodu Pardubice IV. (dále též „stavební úřad“) rozhodl
dne 12. 10. 2005 ve sloučeném územním a stavebním řízení podle §39 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „stavební zákon“) o umístění stavby a podle §66 téhož zákona o povolení stavby garáže
u rodinného domu, ulice R. v P., na pozemku parc. č. 118/45 v k. ú. P. na základě žádosti
stavebníků, manželů M. a Mgr. I. P. Pod bodem 3. podmínek označil za součást staveniště
části přilehlých pozemků parc. č. 179, parc. č. 118/47 a parc. č. 118/46 v k. ú. P. s tím, že užití
těchto pozemků je třeba k provedení spárování režného zdiva stavby. Podmínky pod body 4. a
5. obsahově navazovaly na podmínku třetí. Námitky žalobkyň, majitelek sousedících
pozemků, týkající se nedodržení vzdáleností povolované stavby od společných hranic
pozemků, použití pozemku parc. č. 118/47 pro stavbu a omezení oslunění, proudění vzduchu
a zhoršení úrovně životního prostředí na pozemku parc. č. 118/47 stavební úřad zamítl. Dle
jeho názoru není navrhovaná stavba garáže funkčně propojena s rodinným domem ve smyslu
§139b odst. 3 písm. b) stavebního zákona, tzn. je samostatnou stavbou a její umístění se řídí §
8 odst. 1 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu (dále
jen „vyhláška“). K omezení oslunění a proudění vzduchu na pozemek parc. č. 118/47 dojde
podle stavebního úřadu pouze v minimální míře v odpoledních hodinách ze západu.
Žalovaný změnil k odvolání žalobkyň rozhodnutí stavebního úřadu tak, že vypustil
podmínky umístění stavby a stavebního povolení pod body 3., 4. a 5. s odůvodněním,
že stavební úřad nezahájil řízení podle §135 stavebního zákona, což je nezbytnou podmínkou
pro vydání rozhodnutí o uložení povinnosti strpět výkon stavebních prací. Ve zbytku
se s odůvodněním rozhodnutí ztotožnil a doplnil vymezení okruhu účastníků řízení podle §34
a §59 stavebního zákona. Okruh konkrétních účastníků přitom zůstal nezměněn. K námitce
zastínění pozemků žalobkyň povolovanou stavbou žalovaný uvedl, že vyhláška řeší
požadavky na oslunění a proslunění obytných a pobytových místností, tedy staveb, nikoli
však zastínění pozemků. Příslušným k posouzení této otázky je proto podle jeho názoru pouze
soud v občanskoprávním řízení (viz §127 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského
zákoníku).
V podané žalobě vytýkaly žalobkyně správním orgánům zejména, že samovolně
změnily koncepci projektové dokumentace, neboť podle její původní verze byla stavba garáže
zamýšlena jako součást celku spolu s rodinným domem, a mělo být proto postupováno podle
§139b odst. 3 písm. b) stavebního zákona; že při umístění stavby nebyly dodrženy odstupové
vzdálenosti staveb; samotné sloučení řízení o umístění stavby a stavebního řízení – bez
návrhu stavebníků; skutečnost, že stavební povolení neobsahuje podmínky umístění stavby
podle §19 písm. d) stavebního zákona a vymezení okruhu účastníků řízení o umístění stavby
a stavebního řízení.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu dospěl krajský soud k závěru,
že námitka týkající se podmínek sloučení řízení o umístění stavby a stavebního řízení není
důvodná, neboť o tento postup stavebníci výslovně ve své žádosti ze dne 31. 5. 2005 požádali.
Obsahem ověřené projektové dokumentace je pak podle soudu vyvrácena námitka, podle
níž správní orgány samovolně měnily koncepci této dokumentace. Žalovaný podle soudu
správně odmítl žalobkyněmi dovolávané užití §139b odst. 3 písm. b) stavebního zákona,
podle něhož jsou změnami dokončených staveb přístavby, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují
a které jsou vzájemně provozně propojeny s dosavadní stavbou. V daném případě lze podle
krajského soudu hovořit o půdorysném rozšíření, druhá, kumulativně stanovená podmínka
provozního propojení však není dána. Stavby jsou totiž provozně propojeny tehdy, spojuje-li
je účel využití k provozování, tedy vykonávání určité činnosti. Rodinný dům je přitom určen
k obývání fyzickými osobami, resp. k rodinnému životu, naproti tomu garáž je určena
k umístění automobilu. Garáž tedy není funkčně propojena s domem, nýbrž plní k rodinnému
domu doplňkovou funkci a je příslušenstvím domu ve smyslu §121 občanského zákoníku,
nikoliv jeho součástí ve smyslu §120 tohoto zákona, jak by tomu nutně bylo u přístavby.
Neopodstatněná je rovněž námitka, podle níž stavební povolení neobsahuje podmínky
umístění stavby podle §19 písm. d) stavebního zákona – viz podmínka č. 1. stavebního
povolení. Co se týká vymezení okruhu účastníků řízení, ztotožnil se krajský soud (s poukazem
na zásadu jednotnosti řízení) s názorem žalovaného, že je plně dostačující, je-li nedostatek
prvostupňového správního rozhodnutí, spočívající v neuvedení veškerých zákonných
ustanovení, podle nichž byl stanoven okruh účastníků řízení, zhojen uvedením těchto
ustanovení v rozhodnutí odvolacího orgánu za podmínky, že se okruh účastníků fakticky
nezmění.
Zvážení zachování pohody bydlení je pak podle soudu věcí správního uvážení.
Jak žalovaný, tak stavební úřad vyhodnotily situaci s ohledem na umístění stávajícího
rodinného domu č.p. 154 a navrhované stavby tak, že k zastínění tohoto domu dojde pouze
v minimální míře v odpoledních hodinách za západu. Výstup správního uvážení včetně jeho
vstupů jsou tak v napadeném rozhodnutí obsaženy. Způsob, jakým správní orgán vyhodnotí
míru omezení stávajícího oslunění, není dán. Toto omezení musí být přiměřené konkrétním
okolnostem. V daném případě bylo třeba posoudit výšku stavby, umístění a vzdálenosti další
stavby. Úvahu správního orgánu posoudil krajský soud tak, že je v souladu s pravidly
logického uvažování a plně dostačující. Pro úplnost odkázal krajský soud na rozhodnutí
zdejšího soudu č. j. 2 As 44/2005 - 116, ze dne 2. 2. 2006, publ. pod č. 850/2006 Sb. NSS,
podle kterého je mimo jiné nutno zdůraznit, že požadavky na pohodu bydlení nelze
absolutizovat a že určité zatížení okolí způsobuje každá stavba, přičemž po vlastnících
okolních staveb je spravedlivé požadovat, aby takovéto zatížení snášeli, je-li přiměřené
poměrům. Ostatně i normy soukromoprávní operují v právu imisí s pojmem zatížení
„nad míru přiměřenou poměrům“ (§127 občanského zákoníku). Vlastnické právo žalobkyň
k sousedním pozemkům a stavbám tak podle krajského soudu nezahrnuje právo na libovolné
omezování vlastníka sousedního pozemku. Dle názoru krajského soudu proto napadené
rozhodnutí není v rozporu s článkem 11 Listiny základních práv a svobod. Z uvedených
důvodů krajský soud žalobu podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“) jako nedůvodnou zamítl.
Rozsudek krajského soudu napadly žalobkyně (dále též „stěžovatelky“) kasační
stížností z důvodů vymezených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Soud podle nich nakládá
s právními předpisy ryze účelově a používá, stejně jako správní orgán, vždy pouze ten,
který je z hlediska stěžovatelek nevýhodný. V konečném důsledku tak porušuje svou
povinnost postupovat objektivně a zkoumat veškeré důkazy, které jsou mu předloženy.
Za nejpodstatnější považují stěžovatelky to, že nebyla vypracována žádná studie dokládající
zastínění sousedního pozemku zamýšlenou stavbou. Stavební úřad tak pouze „od stolu“
rozhodl, že k němu nedojde, a to přes námitky stěžovatelek. Svým nekompetentním
rozhodnutím tak žalovaný poškodil stěžovatelky a porušil zásadu rovnosti vyplývající
z Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatelky i nadále trvají na tom, že při umístění stavby nejsou dodrženy odstupové
vzdálenosti do hranic jednotlivých pozemků a zamýšlenou stavbu nelze realizovat
ani udržovat z vlastního pozemku. Umístěním stavby bude podle jejich názoru také bráněno
v údržbě staveb stávajících (oplocení). Soud dále nevzal v potaz tu skutečnost, že vlastníci
pozemků č. p. 118/47 a 179 v k. ú. P. byli správním rozhodnutím prakticky zavázáni k tomu,
aby trpěli použití části těchto pozemků stavebníky, a to zcela bez jejich souhlasu. Není rovněž
zřejmé, z čeho vycházel soud (jakož i správní orgán) pokud jde o míru zhoršení životního
prostředí na pozemku č. p. 118/47. V tomto ohledu totiž pouze konstatovaly, že zhoršení
životního prostředí je „malé“. V některých směrech jsou závěry soudu v rozporu s obsahem
spisů. Stěžovatelky proto navrhly, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského
soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Žalovaný, jakož i zúčastněné osoby podaly svá vyjádření ke kasační stížnosti dne
27. 10. 2006, resp. 5. 10. 2006. Tvrzení obsažená v kasační stížnosti považují za nepodložená.
Navrhují, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ze správního
spisu přitom zjistil tyto další rozhodné skutečnosti:
Z výkresu č. e. 02. 2. 1 – „doplňku projektové dokumentace na základě výzvy
a rozhodnutí č.j. SÚ ŽP 815/05/Ga“, zobrazujícího plochu potřebnou k realizaci stavby,
vyplývá, že povolovaná stavba garáže není žádným způsobem půdorysně propojena
s rodinným domem. Jedná se tedy o dvě samostatně stojící stavby.
O stížních námitkách uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Podle §139b odst. 3 písm. b) stavebního zákona jsou změnami dokončených staveb
přístavby, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují a které jsou vzájemně provozně propojeny
s dosavadní stavbou.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu dospěl sice krajský soud ke správnému závěru
ohledně charakteru povolované stavby, tj. že se nejedná o přístavbu rodinného domu,
s úvahami, které jej k tomuto závěru dovedly, se však již Nejvyšší správní soud ztotožnit
nemohl. V následujících odstavcích proto přistoupil k jisté korekci odůvodnění napadeného
rozsudku.
1) Krajský soud předně v projednávané věci uzavřel, že stavba garáže je sice v daném
případě půdorysně propojena s rodinným domem, není však současně dáno propojení
provozní. Z výše uvedeného výkresu projektové dokumentace, založeného ve správním spisu,
však Nejvyšší správní soud zjistil, že stavby v daném případě půdorysně propojeny nejsou –
a jedná se tedy o dvě samostatně stojící stavby.
2) Byť tedy nebylo nutné zabývat se dále otázkou provozní propojenosti obou staveb,
v důsledku chybného zodpovězení otázky půdorysného rozšíření tak krajský soud učinil.
Ani v tomto ohledu však Nejvyšší správní soud nemůže s argumentací soudu souhlasit.
Krajský soud v této souvislosti doslova uvedl: Stavby jsou… provozně propojeny tehdy,
spojuje-li je účel využití k provozování, tedy vykonávání určité činnosti. Rodinný dům
je přitom určen k obývání fyzickými osobami, resp. k rodinnému životu, naproti tomu garáž
je určena k umístění automobilu. Uvedený výklad pojmu provozní propojení není správný.
V konečném důsledku by totiž vedl ke krajně pochybným závěrům, podle nichž by nebylo
možné posoudit jako přístavbu prostory jako prádelny, dílny, kotelny apod. s poukazem na to,
že nejsou určeny k bydlení (nýbrž k praní, kutění, topení, …), a to přestože by byly
půdorysním rozšířením rodinného domu a bez ohledu na jejich komunikační propojení
s rodinným domem. Nejvyšší správní soud je naproti tomu toho názoru, že rozhodujícím
pro posouzení provozní propojenosti staveb není účel jejich využití, nýbrž existence
či neexistence jejich komunikačního propojení. Jsou-li stavby (jejich části) jakýmkoli
způsobem průchozí (dveřmi, chodbou, přístupem z jedné části stavby na plochou střechu
druhé apod.), je dle jeho názoru nutno vycházet z toho, že provozní (funkční) propojení mezi
nimi dáno je, a to bez ohledu na to, k jakému účelu ta která z nich slouží. Rovněž argumentaci
pomocí terminologie občanského práva považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadnou,
neboť otázka, zda je povolovaná stavba součástí či příslušenstvím stavby již existující,
je pro posouzení jejího stavebně - právního charakteru zcela bez významu. Jedná se o dvě
na sobě zcela nezávislé právní otázky (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
17. 5. 1994, sp. zn. 3 Cdo 199/93, publ. v Bulletinu VS v Praze pod č. 29/1994). Je proto
na místě uzavřít, že provozní propojení rodinného domu s garáží nepochybně může nastat,
a garáž tedy může být přístavbou rodinného domu ve smyslu §139b odst. 3 písm. b)
stavebního zákona [dnes §2 odst. 5 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon)].
Jak již bylo předesláno výše, závěr krajského soudu o nenaplnění zákonného pojmu
přístavba je v daném případě - přes uvedené argumentační nedostatky odůvodnění
napadeného rozsudku - zcela správný. Z toho pak vyplývá rovněž oprávněnost všech dalších
závěrů soudu na tento obsahově navazujících, zejména o tom, že na projednávanou věc
nedopadá ustanovení §8 odst. 2 vyhlášky o povinnosti dodržet předepsané vzdálenosti mezi
stavbami, resp. staveb rodinných domů od hranic pozemků. Minimální vzdálenost samostatně
stojící garáže od rodinného domu na sousedícím pozemku, resp. od společné hranice pozemků
totiž předpisy účinné v době rozhodování správních orgánů neupravovaly (k tomu však srov.
§25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území).
Důvodná pak není ani námitka, podle níž byly stěžovatelky správním rozhodnutím
prakticky zavázány k tomu, aby strpěly použití části svých pozemků stavebníky. Podmínky
prvoinstančního správního rozhodnutí, které je k tomu zavazovaly, z něj byly totiž odvolacím
správním orgánem vypuštěny. Stavební úřad podle žalovaného nepostupoval podle §135
stavebního zákona, čímž porušil ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (správního řádu). Odvoláním napadené rozhodnutí již tedy výše popsanou povinnost
vlastníků sousedících pozemků (stěžovatelek) neobsahovalo.
Co se nakonec týká námitky zastínění pozemku stěžovatelek povolovanou stavbou,
odkazuje Nejvyšší správní soud na odůvodnění napadeného správního rozhodnutí,
se kterým se plně ztotožňuje.
Závěrem považuje Nejvyšší správní soud za potřebné plně přisvědčit úvahám
krajského soudu ohledně nepřiměřenosti zatížení sousedícího pozemku, resp. stavby realizací
stavby povolované jako podmínky omezení stavebníka v jeho stavebním záměru. Rovněž
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v daném případě nepředstavuje povolovaná stavba
garáže omezení sousedících staveb, resp. pozemků nad míru přiměřenou poměrům.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek netrpí vadami podle ust. §103 odst. 1 písm. a) ani b) s. ř. s., a kasační stížnost
proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatelky neměly ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci
úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné
úřední činnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.). Osobám zúčastněným na řízení nebyly soudem uloženy žádné
povinnosti, v souvislosti s nimiž by jim mohly vzniknout náklady, na jejichž náhradu
by jim náleželo právo (§60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 27. června 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu