ECLI:CZ:NSS:2007:3.AZS.24.2007
sp. zn. 3 Azs 24/2007 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Jaroslava Vlašína, JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyň: a) V. G., b) nezl. A. G., c) nezl. A.
G., nezletilé žalobkyně b) a c) zastoupeny zákonnou zástupkyní V. G., všechny právně
zastoupeny JUDr. Filipem Chytrým, advokátem se sídlem Praha 2, Rubešova 83/10, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem Praha 7, Nad
Štolou 3, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 4 Az 20/2005, o přezkoumání
rozhodnutí ministra vnitra ze dne 17. 12. 2003 č.j. OAM-2098/AŘ-2002, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyň proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2006, č. j. 4 Az
20/2005 – 70,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2006, č. j. 4 Az 20/2005 – 70,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále též „stěžovatelky“) brojí včasně podanou kasační stížností proti
v záhlaví uvedenému usnesení Městského soudu v Praze jímž byla odmítnuta jejich žaloba
směřující proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 17. 12. 2003 č.j. OAM-2098/AŘ-2002,
kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 24. 8. 2001, č.j. U-2043/VL-07-
P18-2000 a zamítnut rozklad proti němu. Rozhodnutím žalovaného správního orgánu prvního
stupně nebyl stěžovatelkám k jejich žádosti udělen azyl podle ustanovení §12, §13 odst. 1, 2
a §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, v platném znění v době rozhodování (dále jen „zákon o azylu“), a současně bylo
vysloveno, že se na ně nevztahuje překážka vycestování ve smyslu ust. §91 téhož zákona.
Proti citovanému rozhodnutí ministra vnitra podala žalobkyně a) jménem svým
a jménem nezletilých žalobkyň b) a c) v zákonné lhůtě žalobu k Městskému soudu v Praze,
kterou napadla předmětné rozhodnutí v celém rozsahu pro jeho nezákonnost způsobenou
pochybením žalovaného správního orgánu při projednávání jejich žádosti o azyl. Nezákonnost
napadeného rozhodnutí žalovaného správního orgánu žalobkyně spatřují v porušení
jednotlivých ustanovení zákona o azylu a zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, v platném
znění v době rozhodování (dále jen „správní řád“), které vymezily uvedením slovní citace
jejich zákonného znění. V podání žalobkyně pouze uvedly, že odůvodnění žaloby doplní
v nejbližším možném termínu, nejpozději do 30 dnů. Žalobkyně navrhly zrušení rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 17. 12. 2003 i rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 24. 8. 2001
a vracení věci žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze předmětnou žalobu usnesením odmítl; dospěl k závěru,
že žaloba podaná žalobkyněmi dne 11. 2. 2004 postrádá náležitosti podle ust. §71 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“). Žalobu, obsahující pouze obecný výčet porušení ustanovení zákona o azylu
a správního řádu, nelze dle názoru městského soudu v takto obecných mezích projednat
z hlediska, zda byla či nebyla porušena tato ustanovení. K doplnění žaloby ze dne 17. 3. 2004
městský soud nepřihlédl, neboť uvážil, že rozšíření žaloby o žalobní body a uvedení
skutkových a právních důvodů tvrzené nezákonnosti bylo podáno až po lhůtě pro podání
žaloby. Následně postupoval podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a návrh odmítnul
pro nesplnění podmínek řízení.
Usnesení Městského soudu v Praze napadla žalobkyně a) i jako zákonná zástupkyně
za žalobkyně b) a c) včas podanou kasační stížností, ve které argumentuje důvodem
dle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. soudem vydané rozhodnutí bylo v rozporu – a tedy
nezákonné – s ustanoveními soudního řádu správního upravujícími důvody odmítnutí návrhu.
Stěžovatelky se domnívají, že v jejich případě nebyly naplněny podmínky pro aplikaci
ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., když jejich žaloba neobsahovala neodstranitelné nedostatky
bránící možnosti pokračovat v řízení. Jsou přesvědčeny o splnění všech náležitostí žaloby
zákonem vyžadovaných v ust. §71 odst. 1 s. ř. s. Avizované doplnění žaloby provedly
podáním ze dne 17. 3. 2004, v němž blíže rozvedly skutečnosti pro něž považují postup
a závěry žalovaného správního orgánu za chybné; tímto jediný nedostatek podání ze dne
11. 2. 2004 odstranily. Dále stěžovatelky uvedly, že podáním ze dne 17. 3. 2004 žalobu
nerozšířily, pouze upřesnily a blíže rozvedly žalobní body uplatněné již v žalobě podané
dne 11. 2. 2004. Soud tak svým nezákonným postupem měl porušit ústavně zaručené právo
stěžovatelek na spravedlivý proces. Stěžovatelky navrhly, aby usnesení městského soudu bylo
zrušeno a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti popřel oprávněnost jejího podání
a vyslovil názor, že rozhodnutí ve věci azylu i usnesení městského soudu byly vydány
v souladu s právními předpisy. Absenci skutkových důvodů pokládá za důvod věcné
neprojednatelnosti žaloby a odstranění takové vady žaloby po marném uplynutí zákonné
podací lhůty nemůže takový nedostatek zhojit. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl, nebude-li odmítnuta pro nedostatek podmínek řízení nebo pro nepřijatelnost.
Po konstatování přípustnosti se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda jsou
v daném případě splněny podmínky řízení. Vzhledem k tomu, že kasační stížnost byla podána
ve věci azylu, musel Nejvyšší správní soud především posoudit, zda je podaná kasační
stížnost přijatelná ve smyslu ust. §104a s. ř. s., tedy zda svým významem podstatně přesahuje
vlastní zájmy stěžovatelek. Vycházel přitom z precedentního usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39. Podle tohoto usnesení je podstatným
přesahem vlastních zájmů stěžovatele jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je kromě
ochrany veřejného subjektivního práva jednotlivce pro Nejvyšší správní soud též nezbytné
vyslovit právní názor k určitému typu případů či právních otázek. Přesah vlastních zájmů
stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec
konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v řízení o kasačních
stížnostech ve věcech azylu je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních
práv, nýbrž také výklad právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských
(i městského) soudů.
V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud
v projednávané věci nepostupoval v souladu s právním názorem, který již k řešené otázce
zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném pod č. 534/2005 Sb. NSS a v rozsudku ze dne
20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaném pod č. 835/2006 Sb. NSS. Právě
zájem na jednotné judikatuře správních soudů proto vedl Nejvyšší správní soud k věcnému
projednání předložené kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v mezích
uplatněných stížních bodů, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti podle ust. §109 odst. 2
a 3 s. ř. s., a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud po provedeném přezkumu řízení před městským soudem
předcházejícího vydání kasační stížností napadeného usnesení o odmítnutí žaloby konstatoval,
že bylo zatíženo vadou mající za následek nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Podle
názoru Nejvyššího správního soudu nebylo možné žalobu stěžovatelek bez dalšího odmítnout
s odůvodněním, že žaloba postrádá náležitosti taxativně stanovené v ust. §71 odst. 1 s. ř. s.
Měl-li městský soud zato, že žaloba postrádá specifikaci žalobních bodů, v nichž stěžovatelky
zejména odkazem na ust. §3 odst. 4, §32 odst. 1, §34 odst. 1, §46 a §47 odst. 3 správního
řádu namítaly vady řízení před správním orgánem, které měly podle jejich názoru za následek
nezákonnost rozhodnutí o neudělení azylu, měl postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s. usnesením
stěžovatelky vyzvat, aby odstranily vady svého podání tak, aby uvedly konkrétní skutkové
a právní důvody, pro něž pokládají rozhodnutí žalovaného vlivem vad řízení za nezákonné.
K tomu měla být stěžovatelkám stanovena soudcovská lhůta a stěžovatelky měly být
upozorněny na možnost odmítnutí žaloby v případě neodstranění vad podání v uvedené lhůtě.
V případě, že by městský soud žalobu odmítl poté, kdy by žalobkyně po takové předchozí
výzvě a po upozornění na možnost odmítnutí žaloby vady svého podání ve stanovené lhůtě
neodstranily, byl by takový postup soudu prvního stupně v souladu se zákonem. V souzené
věci však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odmítnutím žaloby bez předchozí
výzvy k jejímu doplnění ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s. byly stěžovatelky zkráceny
na svých právech, neboť se jim nedostalo poučení o jejich procesních právech a povinnostech
v takovém rozsahu, aby v řízení neutrpěly újmu, jak soudu ukládá §36 odst. 1 s. ř. s.
V konečném důsledku pak byl takový postup městského soudu způsobilý vést až k odepření
spravedlnosti (denegatio iustitiae) a ke zkrácení stěžovatelek na přístup k soudu ve smyslu
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku je přitom
souladný s judikaturou zdejšího soudu, vyjádřenou např. v rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném
pod č. 534/2005 Sb. NSS, v němž se mj. uvádí, že „(…) jestliže tedy soudní řád správní
požaduje, aby žaloba splňovala určité náležitosti, nečiní tak proto, aby krajské soudy
formalisticky trvaly na naplnění litery zákona, ale proto, aby žaloba mohla být podkladem
právě pro poskytování několikráte zmíněné spravedlivé ochrany veřejným subjektivním
právům v rámci soudního řízení. Krajské soudy musí mít tento základní smysl a účel žaloby
vždy na zřeteli, a dále si musí zodpovědět otázku, jaký konkrétní smysl a účel má ta která
konkrétní zákonem stanovená náležitost žaloby, a podle obsahu (samozřejmě netoliko pouze
podle slov) žaloby podané žalobcem posoudit, zda tyto náležitosti splněny jsou či nikoliv.
Na žalobu je přitom nutno pohlížet jak na jeden celek; proto nelze jednotlivé náležitosti
posuzovat izolovaně. Stejný přístup je třeba volit i při odstraňování vad žaloby, tedy
skutečných nedostatků obecných či zvláštních náležitostí žaloby, které brání tomu, aby žaloba
mohla být podkladem projednání a rozhodnutí věci. (…) Pokud je namístě vady odstraňovat
[např. žalobce neuvádí v žalobě žádné konkrétní výtky vůči napadenému rozhodnutí,
ale pouze povšechně cituje ustanovení právních předpisů], pak soud musí žalobce vždy
k odstranění těchto vad vyzvat, stanovit mu k jejich odstranění přiměřenou lhůtu, a poučit
jej jednak o následcích nesplnění této výzvy, a jednak o tom, jak má vadu odstranit. Toto
poučení přitom musí být konkrétní [pouhá parafráze vybraných ustanovení soudního řádu
správního je tedy nedostačující] a musí být diferencované v závislosti na individuální
charakteristice žalobce, vůči němuž směřuje.“
Obdobnou problematikou se Nejvyšší správní soud zabýval rovněž v rozhodnutí
rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaném
pod č. 835/2006 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud zde mj. vyložil, že obecný výčet porušených
ustanovení správního řádu nelze považovat za řádně uplatněné žalobní body jak předpokládá
ust. §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jež ukládá žalobci povinnost uvést v žalobě konkrétní
(tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení a (v témže
smyslu) konkrétní právní argumentaci, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce
napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Žalobce je tedy povinen vylíčit,
jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl
správní orgán vůči němu dopustit v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí
či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen uvést svůj právní náhled na to,
proč se má jednat o nezákonnosti. Líčení skutkových okolností přitom nemůže být toliko
typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí
určitého druhu může docházet, ale musí být individualizovaným, a tedy od jiných skutkových
okolností jednoznačně odlišitelným popisem. Právní náhled na věc pak nemůže být toliko
s obecným odkazem na určitá ustanovení zákona a na práva či povinnosti v nich stanovené,
ale musí aplikovatelné právní normy subsumovat na vylíčená skutková tvrzení a obsahovat
konkrétní - o tyto skutkové okolnosti - se opírající právní výtky, tj. tvrzení o porušení práva.
Nelze se ztotožnit s názorem, že při obecném výčtu porušených ustanovení správního řádu
soud žalobu může projednat v takto obecných mezích, tedy z hlediska, zda nebyla porušena
označená ustanovení správního řádu. Takový přezkum by nemohl být přezkumem omezeným,
naopak, pokud by soud takovou žalobu považoval za projednatelnou, musel by vymezit
všechny povinnosti, které jsou označenými ustanoveními správnímu orgánu uloženy, podřadit
jim veškeré jeho úkony a posoudit, zda ustanovením zákona odpovídají či nikoliv, stejně jako
by z těchto hledisek musel úplně zkoumat vydané rozhodnutí. K žalobě postrádající skutkové
výtky by se tak mnohdy dostalo žalobci podrobnějšího přezkumu, než pokud by jimi byl
rozsah přezkumu vymezen. Ve vztahu k porušení předpisu hmotněprávního by nedostatek
skutkového vymezení žalobních bodů a pouhý odkaz na ustanovení právního předpisu
znamenal rozbor všech v úvahu přicházejících podmínek jeho naplnění, což je nereálné.
Nakonec pak by akceptace podobných nedostatků žalobních bodů vedla k popření povinnosti
žalobní body označit. Na základě shora uvedené úvahy vyplývá správný a zákonný závěr,
a to povinnost městského soudu v takovém případě dostatečně konkrétně a jednoznačně
formulovaným způsobem vyzvat stěžovatelky k doplnění žaloby o označení žalobních bodů,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považují stěžovatelky
napadené výroky rozhodnutí žalovaného za nezákonné a nicotné. Teprve po neúspěšné výzvě
soudu k odstranění vad podání však může být tato skutečnost důvodem, pro který se soud věcí
nebude zabývat.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že shledal naplnění důvodu kasační stížnosti podle
ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť v posuzovaném případě nebyly naplněny podmínky
pro odmítnutí podání podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost je tedy důvodná
pro nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby, a proto kasační stížností napadené usnesení
městského soudu podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil; současně věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení, v němž je tento soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle ust. §110 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud v Praze v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu