ECLI:CZ:NSS:2007:3.AZS.25.2007
sp. zn. 3 Azs 25/2007 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Jaroslava Vlašína, JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: M. G., zastoupeného JUDr. Filipem
Chytrým, advokátem se sídlem Praha 2, Rubešova 83/10, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, vedené
u Městského soudu v Praze pod sp.zn. 8 Az 28/2005, o přezkoumání rozhodnutí ministra
vnitra ze dne 17. 12. 2003 č.j. OAM-2097/AŘ-2002, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2006, č. j. 8 Az 28/2005 – 68,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2006, č. j. 8 Az 28/2005 – 68,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) brojí včasně podanou kasační stížností proti v záhlaví
uvedenému usnesení Městského soudu v Praze jímž byla odmítnuta jeho žaloba směřující
proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 17. 12. 2003 č.j. OAM-2097/AŘ-2002, kterým bylo
potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 24. 8. 2001, č.j. U-2044/VL-07-P18-2000
a zamítnut rozklad proti němu. Rozhodnutím žalovaného správního orgánu prvního stupně
nebyl stěžovateli k jeho žádosti udělen azyl podle ustanovení §12, §13 odst. 1, 2 a §14
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
v platném znění v době rozhodování (dále jen „zákon o azylu“), a současně bylo vysloveno,
že se na něj nevztahuje překážka vycestování ve smyslu ust. §91 téhož zákona.
Proti citovanému rozhodnutí ministra vnitra podal žalobce v zákonné lhůtě
žalobu k Městskému soudu v Praze, kterou napadl předmětné rozhodnutí v celém rozsahu
pro jeho nezákonnost způsobenou pochybením žalovaného správního orgánu při projednávání
žádosti o azyl. Nezákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného správního orgánu žalobce
spatřuje v porušení jednotlivých ustanovení zákona o azylu a zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, v platném znění v době rozhodování (dále jen „správní řád“), které vymezil
uvedením slovní citace jejich zákonného znění. V podání žalobce pouze uvedl, že odůvodnění
žaloby doplní v nejbližším možném termínu, nejpozději do 30 dnů. Žalobce navrhl zrušení
rozhodnutí ministra vnitra ze dne 17. 12. 2003 i rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne
24. 8. 2001 a vracení věci žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze předmětnou žalobu usnesením odmítl; dospěl k závěru,
že žaloba podaná žalobcem dne 11. 2. 2004 postrádá náležitosti podle ust. §71 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“). Žalobu, obsahující pouze obecný výčet porušení ustanovení zákona o azylu
a správního řádu, nelze dle názoru městského soudu v takto obecných mezích projednat
z hlediska, zda byla či nebyla porušena tato ustanovení. K doplnění žaloby ze dne 17. 3. 2004
městský soud nepřihlédl, neboť uvážil, že rozšíření žaloby o žalobní body a uvedení
skutkových a právních důvodů tvrzené nezákonnosti bylo podáno až po lhůtě pro podání
žaloby. Následně postupoval podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a návrh odmítnul
pro nesplnění podmínek řízení.
Usnesení Městského soudu v Praze napadl žalobce včas podanou kasační stížností,
ve které argumentuje důvodem dle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. soudem vydané
rozhodnutí bylo v rozporu – a tedy nezákonné – s ustanoveními soudního řádu správního
upravujícími důvody odmítnutí návrhu. Stěžovatel se domnívá, že v jeho případě nebyly
naplněny podmínky pro aplikaci ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., když jeho žaloba
neobsahovala neodstranitelné nedostatky bránící možnosti pokračovat v řízení. Je přesvědčen
o splnění všech náležitostí žaloby zákonem vyžadovaných v ust. §71 odst. 1 s. ř. s.
Avizované doplnění žaloby provedl podáním ze dne 17. 3. 2004, v němž blíže rozvedl
skutečnosti pro něž považuje postup a závěry žalovaného správního orgánu za chybné; tímto
jediný nedostatek podání ze dne 11. 2. 2004 odstranil. Dále stěžovatel uvedl, že podáním
ze dne 17. 3. 2004 žalobu nerozšířil, pouze upřesnil a blíže rozvedl žalobní body uplatněné
již v žalobě podané dne 11. 2. 2004. Soud tak svým nezákonným postupem měl porušit
ústavně zaručené právo stěžovatele na spravedlivý proces. Stěžovatel navrhl, aby usnesení
městského soudu bylo zrušeno a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti popřel oprávněnost jejího podání
a vyslovil názor, že rozhodnutí ve věci azylu i usnesení městského soudu byly vydány
v souladu s právními předpisy. Absenci skutkových důvodů pokládá za důvod věcné
neprojednatelnosti žaloby a odstranění takové vady žaloby po marném uplynutí zákonné
podací lhůty nemůže takový nedostatek zhojit. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl, nebude-li odmítnuta pro nedostatek podmínek řízení nebo pro nepřijatelnost.
Po konstatování přípustnosti se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda jsou
v daném případě splněny podmínky řízení. Vzhledem k tomu, že kasační stížnost byla podána
ve věci azylu, musel Nejvyšší správní soud především posoudit, zda je podaná kasační
stížnost přijatelná ve smyslu ust. §104a s. ř. s., tedy zda svým významem podstatně přesahuje
vlastní zájmy stěžovatele. Vycházel přitom z precedentního usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39. Podle tohoto usnesení je podstatným
přesahem vlastních zájmů stěžovatele jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je kromě
ochrany veřejného subjektivního práva jednotlivce pro Nejvyšší správní soud též nezbytné
vyslovit právní názor k určitému typu případů či právních otázek. Přesah vlastních zájmů
stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec
konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v řízení o kasačních
stížnostech ve věcech azylu je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních
práv, nýbrž také výklad právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských
(i městského) soudů.
V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud
v projednávané věci nepostupoval v souladu s právním názorem, který již k řešené otázce
zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném pod č. 534/2005 Sb. NSS a v rozsudku ze dne
20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaném pod č. 835/2006 Sb. NSS. Právě zájem
na jednotné judikatuře správních soudů proto vedl Nejvyšší správní soud k věcnému
projednání předložené kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v mezích
uplatněných stížních bodů, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti podle ust. §109 odst. 2
a 3 s. ř. s., a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud po provedeném přezkumu řízení před městským soudem
předcházejícího vydání kasační stížností napadeného usnesení o odmítnutí žaloby konstatoval,
že bylo zatíženo vadou mající za následek nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Podle
názoru Nejvyššího správního soudu nebylo možné žalobu stěžovatele bez dalšího odmítnout
s odůvodněním, že žaloba postrádá náležitosti taxativně stanovené v ust. §71 odst. 1 s. ř. s.
Měl-li městský soud zato, že žaloba postrádá specifikaci žalobních bodů, v nichž stěžovatel
zejména odkazem na ust. §3 odst. 4, §32 odst. 1, §34 odst. 1, §46 a §47 odst. 3 správního
řádu namítal vady řízení před správním orgánem, které měly podle jeho názoru za následek
nezákonnost rozhodnutí o neudělení azylu, měl postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s. usnesením
stěžovatele vyzvat, aby odstranil vady svého podání tak, aby uvedl konkrétní skutkové
a právní důvody, pro něž pokládá rozhodnutí žalovaného vlivem vad řízení za nezákonné.
K tomu měla být stěžovateli stanovena soudcovská lhůta a stěžovatel měl být upozorněn
na možnost odmítnutí žaloby v případě neodstranění vad podání v uvedené lhůtě. V případě,
že by městský soud žalobu odmítl poté, kdy by žalobce po takové předchozí výzvě
a po upozornění na možnost odmítnutí žaloby vady svého podání ve stanovené lhůtě
neodstranil, byl by takový postup soudu prvního stupně v souladu se zákonem. V souzené
věci však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odmítnutím žaloby bez předchozí výzvy
k jejímu doplnění ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s. byl stěžovatel zkrácen na svých právech,
neboť se mu nedostalo poučení o jeho procesních právech a povinnostech v takovém rozsahu,
aby v řízení neutrpěl újmu, jak soudu ukládá §36 odst. 1 s. ř. s. V konečném důsledku pak byl
takový postup městského soudu způsobilý vést až k odepření spravedlnosti (denegatio
iustitiae) a ke zkrácení stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod.
Právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku je přitom
souladný s judikaturou zdejšího soudu, vyjádřenou např. v rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném
pod č. 534/2005 Sb. NSS, v němž se mj. uvádí, že „(…) jestliže tedy soudní řád správní
požaduje, aby žaloba splňovala určité náležitosti, nečiní tak proto, aby krajské soudy
formalisticky trvaly na naplnění litery zákona, ale proto, aby žaloba mohla být podkladem
právě pro poskytování několikráte zmíněné spravedlivé ochrany veřejným subjektivním
právům v rámci soudního řízení. Krajské soudy musí mít tento základní smysl a účel žaloby
vždy na zřeteli, a dále si musí zodpovědět otázku, jaký konkrétní smysl a účel má ta která
konkrétní zákonem stanovená náležitost žaloby, a podle obsahu (samozřejmě netoliko pouze
podle slov) žaloby podané žalobcem posoudit, zda tyto náležitosti splněny jsou či nikoliv.
Na žalobu je přitom nutno pohlížet jak na jeden celek; proto nelze jednotlivé náležitosti
posuzovat izolovaně. Stejný přístup je třeba volit i při odstraňování vad žaloby,
tedy skutečných nedostatků obecných či zvláštních náležitostí žaloby, které brání tomu,
aby žaloba mohla být podkladem projednání a rozhodnutí věci. (…) Pokud je namístě vady
odstraňovat [např. žalobce neuvádí v žalobě žádné konkrétní výtky vůči napadenému
rozhodnutí, ale pouze povšechně cituje ustanovení právních předpisů], pak soud musí žalobce
vždy k odstranění těchto vad vyzvat, stanovit mu k jejich odstranění přiměřenou lhůtu,
a poučit jej jednak o následcích nesplnění této výzvy, a jednak o tom, jak má vadu odstranit.
Toto poučení přitom musí být konkrétní [pouhá parafráze vybraných ustanovení soudního
řádu správního je tedy nedostačující] a musí být diferencované v závislosti na individuální
charakteristice žalobce, vůči němuž směřuje.“
Obdobnou problematikou se Nejvyšší správní soud zabýval rovněž v rozhodnutí
rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaném
pod č. 835/2006 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud zde mj. vyložil, že obecný výčet porušených
ustanovení správního řádu nelze považovat za řádně uplatněné žalobní body jak předpokládá
ust. §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jež ukládá žalobci povinnost uvést v žalobě konkrétní
(tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení a (v témže
smyslu) konkrétní právní argumentaci, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce
napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Žalobce je tedy povinen vylíčit,
jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů
se měl správní orgán vůči němu dopustit v řízení předcházejícím vydání napadeného
rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen uvést svůj právní náhled
na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Líčení skutkových okolností přitom nemůže být
toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování
věcí určitého druhu může docházet, ale musí být individualizovaným, a tedy od jiných
skutkových okolností jednoznačně odlišitelným popisem. Právní náhled na věc pak nemůže
být toliko s obecným odkazem na určitá ustanovení zákona a na práva či povinnosti
v nich stanovené, ale musí aplikovatelné právní normy subsumovat na vylíčená skutková
tvrzení a obsahovat konkrétní - o tyto skutkové okolnosti - se opírající právní výtky, tj. tvrzení
o porušení práva. Nelze se ztotožnit s názorem, že při obecném výčtu porušených ustanovení
správního řádu soud žalobu může projednat v takto obecných mezích, tedy z hlediska,
zda nebyla porušena označená ustanovení správního řádu. Takový přezkum by nemohl
být přezkumem omezeným, naopak, pokud by soud takovou žalobu považoval
za projednatelnou, musel by vymezit všechny povinnosti, které jsou označenými
ustanoveními správnímu orgánu uloženy, podřadit jim veškeré jeho úkony a posoudit,
zda ustanovením zákona odpovídají či nikoliv, stejně jako by z těchto hledisek musel úplně
zkoumat vydané rozhodnutí. K žalobě postrádající skutkové výtky by se tak mnohdy dostalo
žalobci podrobnějšího přezkumu, než pokud by jimi byl rozsah přezkumu vymezen.
Ve vztahu k porušení předpisu hmotněprávního by nedostatek skutkového vymezení
žalobních bodů a pouhý odkaz na ustanovení právního předpisu znamenal rozbor všech
v úvahu přicházejících podmínek jeho naplnění, což je nereálné. Nakonec pak by akceptace
podobných nedostatků žalobních bodů vedla k popření povinnosti žalobní body označit.
Na základě shora uvedené úvahy vyplývá správný a zákonný závěr, a to povinnost městského
soudu v takovém případě dostatečně konkrétně a jednoznačně formulovaným způsobem
vyzvat stěžovatele k doplnění žaloby o označení žalobních bodů, z nichž musí být patrno,
z jakých skutkových a právních důvodů považuje stěžovatel napadené výroky rozhodnutí
žalovaného za nezákonné a nicotné. Teprve po neúspěšné výzvě soudu k odstranění vad
podání však může být tato skutečnost důvodem, pro který se soud věcí nebude zabývat.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že shledal naplnění důvodu kasační stížnosti podle
ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť v posuzovaném případě nebyly naplněny podmínky
pro odmítnutí podání podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost je tedy důvodná
pro nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby, a proto kasační stížností napadené usnesení
městského soudu podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil; současně věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení, v němž je tento soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle ust. §110 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud v Praze v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu