ECLI:CZ:NSS:2007:4.ADS.54.2006
sp. zn. 4 Ads 54/2006 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: V. Z., zast.
Mgr. Dagmar Dřímalovou, advokátkou, se sídlem Praha 6, Muchova 9/223, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, odbor sociální péče a zdravotnictví, se sídlem Praha 1,
Mariánské náměstí 2, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 31. 5. 2005, č. j. 3 Ca 9/2004 - 17,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2005, č. j. 3 Ca 9/2004 - 17,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Zástupkyni žalobkyně Mgr. Dagmar Dřímalové, advokátce, se p ř i z n á v á
odměna za zastupování ve výši 650 Kč, která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 6. 2004, č. j. MHMPP/78386/04 SSP/164/04, zamítl
odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4, odboru státní sociální
podpory ze dne 11. 5. 2004, č. j. 1780/3/ADA-1/6, kterým byla žalobkyni uložena povinnost
vrátit přeplatek na dávce státní sociální podpory přídavek na dítě přiznaný nezletilé oprávněné
osobě Z. R., ve výši 10 820 Kč do dne 10. 7. 2004. Rozhodnutím ze dne 16. 6. 2004, č. j.
MHMPP/78386/04 SSP/165/04, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí
Úřadu městské části Praha 4, odboru státní sociální podpory ze dne 11. 5. 2004, č. j.
2301/3/ADA/3, kterým byla žalobkyni uložena povinnost vrátit přeplatek na dávce státní
sociální podpory sociální příplatek ve výši 8400 Kč do dne 10. 8. 2004. V odůvodnění obou
rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobkyně nesplnila zákonnou oznamovací povinnost a
zavinila neoprávněné vyplacení dávky a vznik přeplatku. Žalobkyně nenahlásila jako společně
posuzovanou osobu svého nezletilého nezaopatřeného syna R. Z., který žil se žalobkyní ve
společné domácnosti a neměl povolen trvalý pobyt na území České republiky. Nezletilému R.
Z. nárok na přídavek na dítě nevznikl, neboť nebyly splněny podmínky zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, když společně posuzovaná osoba
neměla povolen pobyt na území České republiky.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž namítala, že správní orgány
zaměňovaly jejího syna a vnuka. Sociální dávky byly vypláceny na vnuka žalobkyně, ale byly
odejmuty proto, že nepřísluší jejímu synovi. Žalovaný se tak podle žalobkyně celou záležitostí
nezabýval řádně a svědomitě (§3 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení [správní
řád], ve znění pozdějších předpisů) a nezjistil přesně a úplně skutečný stav věci (§32 odst. 1
správního řádu). Žalobkyně zdůraznila, že její syn žil do konce školního roku 2004
u své sestry, nemá v České republice povolen dlouhodobý, ani trvalý pobyt a žalobkyně
na něj nežádala výplatu žádné ze sociálních dávek. Žalobkyně podotkla, že tvrzení základní
školy o docházce jejího nezletilého syna nic nevypovídá o skutečnosti, kde R. bydlel. Vnuk
žalobkyně se narodil na území České republiky, splňoval zákonné podmínky nezaopatřeného
dítěte, proto mu byly sociální dávky vypláceny oprávněně a vázat jejich odejmutí na syna
žalobkyně je v rozporu s platným právem. Žalobkyně konstatovala, že i kdyby byl její
nezletilý syn společně posuzovanou osobou spolu s jejím vnukem, dávky státní sociální
podpory by byly vypláceny pouze vnukovi tak, jako tomu bylo do doby odejmutí těchto
dávek. Rozhodnutí správních orgánů podle žalobkyně porušují ustanovení §46 správního
řádu, neboť nejsou v souladu se zákony a nevyšla ze spolehlivě zjištěného stavu věci.
Napadené rozhodnutí je nepřesvědčivé, protože žalovaný nevzal v úvahu veškeré skutečnosti
vztahující se k případu žalobkyně, což měl podle §47 odst. 3 správního řádu učinit.
Žalobkyně navrhla, aby byla rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí prvostupňového správního
orgánu zrušena.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 5. 2005, č. j. 3 Ca 9/2004 - 17, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že ve správním řízení bylo bezpečně prokázáno, že syn
žalobkyně R. Z. jako společně posuzovaná osoba neměl povolen trvalý pobyt na území České
republiky a žalobkyně při podání žádostí nenahlásila, že sem přicestoval dne 23. 6. 2002,
přestože obě žádosti byly podány později. Žalobkyně proto nesplnila podmínky ustanovení §
3 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, když nenahlásila příjezd svého syna R. Z., ani
skutečnost, že nemá povolen trvalý pobyt na území České republiky, a neuvedla jej jako
společně posuzovanou osobu. Žalobkyně tím zavinila neoprávněné vyplácení dávek a je podle
§62 zákona o státní sociální podpoře povinna vrátit vzniklý přeplatek. Městský soud v Praze
konstatoval, že nedošlo k namítané záměně vnuka a syna žalobkyně, ale nárok na dávky státní
sociální podpory na vnuka R. Z. náleží pouze fyzické osobě, jestliže osoba a osoby s ní
společně posuzované jsou na území České republiky hlášeny k trvalému pobytu. Zákonné
podmínky nároku na vyplacení uvedených dávek tedy nebyly splněny, a proto Městský soud v
Praze žalobu podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., požádala o ustanovení právního
zástupce a o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §107 s. ř. s.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 4. 11. 2005, č. j. 3 Ca 9/2004 - 34, ustanovil
zástupkyní stěžovatelky pro řízení o kasační stížnosti Mgr. Dagmar Dřímalovou, advokátku.
K výzvě soudu stěžovatelka prostřednictvím ustanovené zástupkyně doplnila kasační
stížnost podáním ze dne 10. 2. 2006, ve kterém namítala, že syn stěžovatelky R. v rozhodné
době nežil ve společné domácnosti se stěžovatelkou a jejím vnukem R., což dokazuje čestné
prohlášení majitele ubytovny, ve které se stěžovatelka zdržuje již od roku 1998. Syn
stěžovatelky R. žil do konce školního roku 2004 u své sestry, navíc neměl v té době v České
republice povolen dlouhodobý, ani trvalý pobyt a stěžovatelka na něj nežádala výplatu žádné
sociální dávky. Stěžovatelka popřela, že dne 31. 3. 2004 nahlásila do protokolu, že s ní ve
společné domácnosti žije i její syn R. Stěžovatelka kvůli špatné znalosti českého jazyka
neporozuměla otázce, kterou pochopila tak, zda má v České republice ještě nějaké příbuzné, a
odpověděla, že má zde dceru a syna. Stěžovatelka konstatovala, že její syn nesplňoval
podmínku pobytu na území České republiky, ani podmínku trvalého soužití se stěžovatelkou.
Informace ze základní školy dosvědčují pouze to, že syn stěžovatelky navštěvoval základní
školu, ale nehovoří o tom, kde se zdržoval a bydlel. S ohledem na uvedené stěžovatelka
navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že tvrzení stěžovatelky
jsou účelová, a navrhl podanou kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 26. 5. 2006, č. j. 4 Ads 54/2006 - 55, přiznal
kasační stížnosti odkladný účinek.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. a shledal přitom vady, k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti;
to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné.
Z obsahu dávkového spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti podané kasační stížnosti.
Stěžovatelka dne 31. 3. 2004 nahlásila Úřadu městské části Praha 4 změnu - doplnění
nové osoby, a to svého syna R. Z., bytem V. 5/289 (myšleno zřejmě v P.).
Podle protokolu o ústním jednání ze dne 31. 3. 2004 stěžovatelka téhož dne nahlásila
odboru státní sociální podpory Úřadu městské části Praha 4, že s ní a jejím vnukem žije
ve společné domácnosti ještě její syn R. Z., a to od srpna 2002. Od září 2002 navštěvuje
základní školu v T. ulici. Správní orgán syna stěžovatelky od srpna 2002 zařadil do okruhu
společně posuzovaných osob pro dávky: přídavek na dítě č. j. 1780/3, sociální příplatek č. j.
2301/3 a sociální příplatek č. j. 9652/3. Stěžovatelka k výzvě k doložení pobytu syna sdělila,
že syn není k pobytu hlášen. Správní orgán stěžovatelku poučil o povinnosti dávky vrátit.
Stěžovatelka protokol podepsala.
Ze sdělení Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie
ze dne 7. 4. 2004, č. j. SCPP-2129/E2-2004, bylo zjištěno, že R. Z. nemá a nikdy neměl na
území České republiky povolen přechodný pobyt na dlouhodobé vízum nad 90 dnů, ani pobyt
trvalý. R. Z. na území České republiky přicestoval dne 23. 6. 2002 na jednorázové vízum k
pobytu do 90 dnů, platné na 20 dnů pobytu, a není evidován jako žadatel o udělení azylu.
Z potvrzení podepsaného zástupcem ředitele Základní školy T. 45 vyplývá, že R. Z. je
od 1. 9. 2002 žákem této školy, kam byl přijat na základě potvrzení o pobytu jeho matky
(stěžovatelky).
Podle sdělení Úřadu městské části Praha 4, odbor humanitní, ze dne 3. 5 .2004
stěžovatelce nejsou vypláceny žádné dávky sociální péče. Stěžovatelka žije se svým vnukem
R. na ubytovně pro cizince P., V. 5/289. Ze sociálního šetření bylo zjištěno, že zde žije ještě
syn stěžovatelky R. Z., který navštěvuje základní školu v T., nemá podánu žádost o azyl, ani
nemá povolení k trvalému pobytu.
Rozhodnutím Úřadu městské části Praha 4, odboru státní sociální podpory ze dne
11. 5. 2004, č. j. 1780/3/ADA-1/6, byla stěžovatelce uložena povinnost vrátit přeplatek
na dávce státní sociální podpory přídavek na dítě přiznaný nezletilé oprávněné osobě Z. R., ve
výši 10 820 Kč do dne 10. 7. 2004. V odůvodnění správní orgán uvedl, že stěžovatelka
nesplnila zákonnou oznamovací povinnost, když nedoplnila společně posuzovanou osobu,
nezletilého nezaopatřeného syna R. Z., který nemá na území České republiky povolen
přechodný pobyt na dlouhodobé vízum nad 90 dnů, ani trvalý pobyt. Stěžovatelka tím
zavinila, že jí uvedená dávka byla přiznána a vyplacena neprávem, a to ode dne 1. 7. 2002
do 29. 2. 2004 ve výši 541 Kč měsíčně. Na dávce vznikl přeplatek ve výši 10 820 Kč, který je
stěžovatelka povinna vrátit.
Rozhodnutím Úřadu městské části Praha 4, odboru státní sociální podpory ze dne
11. 5. 2004, č. j. 2301/3/ADA/3, byla stěžovatelce uložena povinnost vrátit přeplatek na dávce
státní sociální podpory sociální příplatek ve výši 8400 Kč do dne 10. 8. 2004. V odůvodnění
správní orgán uvedl, že stěžovatelka nesplnila zákonnou oznamovací povinnost,
když nedoplnila společně posuzovanou osobu, nezletilého nezaopatřeného syna R. Z., který
nemá na území České republiky povolen přechodný pobyt na dlouhodobé vízum nad 90 dnů,
ani trvalý pobyt. Stěžovatelka tím zavinila, že jí uvedená dávka byla přiznána a vyplacena
neprávem, a to ode dne 1. 7. 2002 do 30. 6. 2003 ve výši 700 Kč měsíčně. Na dávce vznikl
přeplatek ve výši 8400 Kč, který je stěžovatelka povinna vrátit.
Proti těmto rozhodnutím podala stěžovatelka odvolání, ve kterém namítala, že její syn
R. nikdy během svého pobytu na území České republiky neobýval s ní a jejím vnukem
společnou domácnost a nikdy pro něj nežádala o dávky státní sociální podpory. Stěžovatelka
uvedla, že v současné době jako žadatelka o azyl nemá na tyto dávky nárok,
čímž se její situace stala velmi tíživou, neboť je pro ni obtížné najít zaměstnání. Stěžovatelka
požádala o zohlednění své situace a navrhla zrušení obou správních rozhodnutí.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 6. 2004, č. j. MHMPP/78386/04 SSP/164/04, zamítl
odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4, odboru státní sociální
podpory ze dne 11. 5. 2004, č. j. 1780/3/ADA-1/6. Rozhodnutím ze dne 16. 6. 2004,
č. j. MHMPP/78386/04 SSP/165/04, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil
rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4, odboru státní sociální podpory ze dne 11. 5. 2004,
č. j. 2301/3/ADA/3.
Podle §73 zákona o státní sociální podpoře se v řízení podle tohoto zákona postupuje
podle obecných předpisů o správním řízení, pokud se v tomto zákoně nestanoví jinak.
Podle §47 odst. 1 správního řádu rozhodnutí musí obsahovat výrok, odůvodnění
a poučení o odvolání (rozkladu). Odůvodnění není třeba, vyhovuje-li se všem účastníkům
řízení v plném rozsahu.
Podle §47 odst. 3 správního řádu v odůvodnění rozhodnutí správní orgán uvede,
které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení
důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.
Nejvyšší správní soud zastává názor, že pokud mají soudy ve správním soudnictví
přezkoumávat rozhodnutí vydané v oblasti veřejné správy [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.],
je z povahy věci nutné, aby bylo možno z přezkoumávaného rozhodnutí usoudit,
z čeho správní orgán vycházel a jakými skutkovými a právními úvahami se řídil. V opačném
případě je totiž nutné napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušit.
Sémanticky vzato již samotný pojem odůvodnění v sobě zahrnuje požadavek,
aby v něm byly uvedeny konkrétní důvody, které vedly příslušný orgán k danému rozhodnutí.
Pokud by rozhodnutí o opravném prostředku ve správním řízení nemuselo být řádně
odůvodněno a správní orgán by se nemusel vypořádat s jednotlivými důvody uvedenými
v řádném opravném prostředku účastníka řízení, postrádal by tento opravný prostředek
svůj smysl.
Podle konstantní judikatury správních soudů, se kterou se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje, nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku
se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí
zpravidla spočívající v nedostatku jeho důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] (srov. rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 11. 4. 2006, č. j. 31 Ca 39/2005 - 70, schválený k publikaci
ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, dosud nepublikován, podobně též rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 1. 2006, č. j. 31 Ca 53/2005 - 33, nebo rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92 - 23).
V projednávané věci Nejvyšší správní soud zjistil, že žalovaný zcela pominul
v odvolání obsaženou žádost stěžovatelky, aby zohlednil její tíživou sociální situaci.
Tato žádost nepochybně představuje požadavek stěžovatelky na odstranění tvrdosti zákona.
V posuzovaném případě lze přitom za klíčové ustanovení považovat §3 odst. 1 zákona
o státní sociální podpoře, jehož tvrdost může být pro stěžovatelku shledána nepřiměřenou.
Podle §3 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře dávky státní sociální podpory náleží
při splnění dále stanovených podmínek pouze fyzické osobě (dále jen "osoba"), jestliže osoba
a osoby společně s ní posuzované jsou na území České republiky hlášeny k trvalému pobytu
podle zvláštních předpisů. Za trvalý pobyt se podle tohoto zákona považuje též pobyt cizince
na území České republiky hlášeného k pobytu podle zvláštních právních předpisů
upravujících pobyt cizinců na území České republiky s výjimkou žadatele o udělení azylu,
a to ode dne, kterým uplynulo 365 dnů ode dne hlášení. Podmínka uplynutí 365 dnů ode dne
hlášení se nezkoumá u dětí cizinců hlášených k pobytu na území České republiky
a narozených na území České republiky, do jednoho roku jejich věku.
Citované ustanovení určuje nezbytnou podmínku pro vznik nároku na dávku státní
sociální podpory, tj. že všechny společně posuzované osoby musí být na území České
republiky hlášeny k trvalému, resp. dlouhodobému pobytu. Ke zmírnění této striktní
podmínky a k předcházení nespravedlnostem, které může tato podmínka založit, slouží
ustanovení §3 odst. 3 téhož zákona, podle něhož může Magistrát hlavního města Prahy
nebo krajský úřad příslušný podle místa pobytu osoby v odůvodněných případech podmínku
trvalého pobytu prominout.
Nejvyšší správní soud vycházeje z obecných principů dobré správy je toho názoru,
že zmíněné ustanovení §3 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře implikuje povinnost
správního orgánu poučit účastníka správního řízení, který nesplňuje podmínky pro vznik
nároku na dávku státní sociální podpory, neboť on sám nebo osoba s ním společně
posuzovaná nemají na území České republiky trvalý pobyt ve smyslu §3 odst. 1
téhož zákona, o možnosti požádat o prominutí této podmínky.
Poučovací povinnost orgánů veřejné moci v řízeních, která vedou, je součástí
základního práva na soudní a jinou právní ochranu chráněného v čl. 36 Listiny základních
práv a svobod, resp. práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí
č. 209/1992 Sb.). Konkrétnější poučovací povinnost v rovině správního řízení stanovuje §3
odst. 2 správního řádu, podle kterého jsou správní orgány povinny postupovat v řízení v úzké
součinnosti s občany a organizacemi a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy
účinně hájit, zejména se vyjádřit k podkladu rozhodnutí, a uplatnit své návrhy. Občanům
a organizacím musí správní orgány poskytovat pomoc a poučení, aby pro neznalost právních
předpisů neutrpěli v řízení újmu.
Tato povinnost je také jedním z důležitých principů dobré správy, jejichž katalog
je uceleně formulován v Souhrnné zprávě o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2006,
www.ochrance.cz, a v řadě mezinárodních dokumentů vytvořených zejména na půdě Rady
Evropy. Poučovací povinnosti je proto třeba věnovat náležitou pozornost, přičemž každý
správní orgán musí v souvislosti s každým svým úkonem poskytnout dotčené osobě
přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu
a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Poučovací povinnost jako základní zásadu
činnosti správních orgánů takto formuluje rovněž zákon č. 500/2004 Sb., správní řád,
který s účinností od 1. 1. 2006 nahradil dosavadní správní řád (srov. jeho §4 odst. 2).
V dané souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že prominutí podmínky trvalého
pobytu, stanovené v §3 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, přichází v úvahu především
v situaci, kdy o dávku státní sociální podpory žádá osoba, která není občanem České
republiky, resp. kdy je tato dávka takové osobě odnímána, případně je jí stanovena povinnost
vrátit přeplatek na dávce. Je zřejmé, že taková osoba většinou nebude dokonale ovládat český
jazyk a nebude ani alespoň v minimální míře znalá českého práva. Tyto skutečnosti
mimo veškerou pochybnost vedou k závěru o povinnosti správního orgánu srozumitelně
a důkladně dotčenou osobu poučit o obsahu §3 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře
a o možnosti jeho uplatnění. Tuto povinnost však žalovaný porušil.
Jak již bylo výše zmíněno, odvolání podané stěžovatelkou zahrnuje její žádost
o zohlednění její tíživé situace, která měla žalovanému implikovat výše popsanou poučovací
povinnost. Předmětnou žádostí o odstranění tvrdosti zákona se však žalovaný vůbec
nezabýval, ani se s ní v odůvodnění svých rozhodnutí nikterak nevypořádal, čímž způsobil,
že jeho rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
Pokud žalovaný v posuzovaném případě žádost stěžovatelky o odstranění tvrdosti
zákona (žádost o zohlednění její tíživé situace) nepovažoval za žádost o prominutí podmínky
trvalého pobytu jejího syna jakožto společně posuzované osoby, ani stěžovatelku nepoučil
o možnosti vznést takovou žádost, měl tento svůj postup ve svých rozhodnutích náležitě
odůvodnit, neboť se jedná o vybočení z výše postulované zásady, které však nemůže být
učiněno bez závažného důvodu a které by mohlo představovat nepřípustnou libovůli
v postupu správního orgánu.
Nejvyšší správní soud rovněž vážil, zda shora vyjádřenému právnímu názoru nebrání
ustanovení §73a zákona o státní sociální podpoře, podle kterého jsou ze soudního přezkumu
vyloučena rozhodnutí o prominutí podmínky trvalého pobytu podle §3 odst. 3. Dospěl přitom
k závěru, že toto ustanovení nevylučuje přezkum takového rozhodnutí jako subsumovaného
správního aktu podle §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s., podle kterého byl-li závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce
také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout
takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Samostatný soudní přezkum rozhodnutí vydaných podle §3 odst. 3 zákona o státní
sociální podpoře, výslovně vyloučený citovaným ustanovením §73a téhož zákona,
rovněž postrádá smysl, neboť ne každé takové rozhodnutí musí nutně vyústit v rozhodnutí
o nepřiznání či odnětí dávky státní sociální podpory, resp. v rozhodnutí o povinnosti vrátit
přeplatek na takové dávce. Teprve následné rozhodnutí o dávce představuje potenciální zásah
do práv účastníka řízení.
Ačkoliv je rozhodnutí správního orgánu vydané podle §3 odst. 3 zákona o státní
sociální podpoře formálně označeno jako rozhodnutí a je vydáváno v samostatném správním
řízení, samo o sobě nezasahuje do právní sféry účastníka správního řízení, neboť nezakládá,
nemění, neruší, ani závazně neurčuje jeho práva nebo povinnosti, a jeho obsah vnějších
účinků nabývá, až je-li pojat do finálního správního aktu, tedy rozhodnutí o přiznání či odnětí
dávky státní sociální podpory, případně rozhodnutí o povinnosti vrátit přeplatek na takové
dávce. Rozhodnutí vydané podle §3 odst. 3 zmíněného zákona je proto podle Nejvyššího
správního soudu nutno považovat za subsumovaný správní akt.
Pokud správní orgán uvedený v §3 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře v průběhu
řízení o přiznání či odnětí dávky státní sociální podpory, resp. v řízení o vrácení přeplatku
na této dávce, splní svou poučovací povinnost a účastník řízení požádá o prominutí podmínky
trvalého pobytu (což může pochopitelně učinit, aniž by byl poučen), správní orgán probíhající
řízení přeruší a zahájí samostatné řízení o této žádosti, o níž rozhodne samostatným
rozhodnutím. Poté správní orgán pokračuje v přerušeném řízení a rozhodne o příslušné dávce,
jejím odnětí či povinnosti vrátit přeplatek. Správní soudy následně v případném soudním
řízení k žalobní námitce přezkoumají nejen finální akt, tedy rozhodnutí o dávce státní sociální
podpory, ale též zákonnost aktu subsumovaného, tj. rozhodnutí, kterým správní orgán zamítl
žádost o prominutí podmínky trvalého pobytu.
Rozhodnutí, které závisí výlučně na správním uvážení správního orgánu, totiž nemůže
být zcela vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť pouze přezkoumání nestranným
a nezávislým soudem může zabránit libovůli v rozhodování, která je v příkrém rozporu
s právem na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
a která je v právním státě pojmově nepřípustná.
Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud podotýká,
že za odůvodněný případ ve smyslu §3 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře je mimo jiné
nutno považovat situaci, kdy vzniku nároku určité osoby na dávku státní sociální podpory
brání nesplnění podmínky trvalého pobytu osobou s ní společně posuzovanou,
která je nezletilým nezaopatřeným dítětem. Opačný přístup by představoval zjevnou
nespravedlnost, neboť nezletilé nezaopatřené dítě jako společně posuzovaná osoba
nejen nezvyšuje celkový příjem rozhodný pro nárok na dávky a jejich výši, ale naopak samo
část tohoto příjmu odčerpává. V demokratickém právním státě, který dbá na minimální
standard životních podmínek svých obyvatel, nelze tedy připustit, aby ze dvou potřebných
osob nárok na dávku státní sociální podpory nevznikl ani jedné jenom proto, že společně
posuzované nezletilé nezaopatřené dítě nesplňuje podmínku §3 odst. 1 zákona o státní
sociální podpoře.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadená rozhodnutí žalovaného
jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, neboť se v nich žalovaný nevypořádal
se všemi podstatnými skutečnostmi uvedenými v odvolání stěžovatelky proti rozhodnutím
o povinnosti vrátit přeplatky na dávkách státní sociální podpory přídavek na dítě a sociální
příplatek. K nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí měl přitom Městský soud v Praze
přihlédnout z úřední povinnosti a bez ohledu na žalobní námitky napadená rozhodnutí
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušit.
Podle své konstantní judikatury Nejvyšší správní soud není vázán důvody kasační
stížnosti podle §109 odst. 3 s. ř. s., je-li rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný.
Takový je i rozsudek zamítající žalobu na základě nedůvodnosti v žalobě uplatněných námitek
a nepřihlížející přitom ke skutečnosti, že samo správní rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost spočívající ve vnitřní rozpornosti výroku a ve vzájemné rozpornosti
výroku a odůvodnění. Takové rozhodnutí měl krajský soud zrušit bez ohledu na žalobní
námitky (§76 s. ř. s.). [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 33/2003 - 78, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 523/2005, www.nssoud.cz].
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem v mezích žalobních bodů zamítl žalobu
proti správním rozhodnutím, která měl pro jejich nepřezkoumatelnost zrušit,
proto Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než rozsudek Městského soudu v Praze zrušit
a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení, neboť napadený rozsudek je nepřezkoumatelný
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Jedná se o natolik zásadní vadu, že k ní Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 3 s. ř. s. musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Za této procesní situace se Nejvyšší správní soud nezabýval jednotlivými kasačními
námitkami stěžovatelky, neboť kasační soud může přezkoumat pouze přezkoumatelné soudní
rozhodnutí.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na Městském soudu v Praze
tedy nyní bude, aby napadená správní rozhodnutí pro jejich nepřezkoumatelnost (§76 odst. 1
písm. a) s. ř. s.) zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a uložil mu, aby postupoval
a rozhodl v souladu s výše uvedenými závěry.
V novém rozhodnutí ve věci Městský soud v Praze rozhodne i o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti podle §110 odst. 2 s. ř. s.
Odměna zástupkyni stěžovatelky Mgr. Dagmar Dřímalové, advokátce, která byla
stěžovatelce ustanovena usnesením Městského soudu v Praze č. j. 3 Ca 9/2004 - 34, ze dne
4. 11. 2005, byla stanovena za dva úkony právní služby ve výši 250 Kč podle §9 odst. 2
vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších
předpisů (první porada s klientem včetně převzetí a přípravy zastoupení a písemné podání
soudu týkající se věci samé podle §11 odst. 1 písm. b) a d) této vyhlášky) a režijní paušál
podle §13 odst. 3 téže vyhlášky ve výši 75 Kč za každý úkon. Zástupkyni stěžovatelky bude
vyplacena částka ve výši 650 Kč, a to z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní
moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. srpna 2007
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu