ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.57.2006
sp. zn. 4 As 57/2006 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobců:
a) Ing. R. S., b) S. S., oba zast. JUDr. Tomášem Pohlem, advokátem, se sídlem Praha 2,
Šafaříkova 1, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem Liberec 2, U
Jezu 642/2a, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem,
pobočka v Liberci ze dne 16. 5. 2006, č. j. 59 Ca 86/2004 - 39,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 16. 5. 2006,
č. j. 59 Ca 86/2004 – 39, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobci jako stěžovatelé domáhají
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci,
kterým byla zamítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje,
odboru územního plánování a stavebního řádu č. j. KULK/10274/2003 - rozh., ze dne
23. 4. 2004, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobců a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu
ve C., stavebního úřadu, ze dne 30. 9. 2003, č. j. Výst.: 2149/2003, kterým bylo zastaveno
řízení ve věci odstranění vodoměrné šachty a přípojky na pozemku p. č. 307/7 v k. ú. K. u. C..
V naposledy uvedeném rozhodnutí správní orgán prvního stupně zastavil řízení o odstranění
stavby, neboť dospěl k závěru, že stavba rodinného domu s přípojkami inženýrských sítí
stavebníka K. M. byla kolaudačním rozhodnutím Městského národního výboru C. ze dne 13.
11. 1985, č. j. Výst. 2219/85-332/5, které nabylo právní moci dne 5. 12. 1985, řádně
zkolaudována tak, jak byla provedena. Dále konstatoval, že uvedené rozhodnutí Městského
národního výboru C. (dále též „stavební úřad”) není přezkoumatelné podle ust. §65 zákona č.
71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), neboť od nabytí právní moci již uplynula
zákonem stanovená lhůta tří l et. Uzavřel, že vzhledem ke skutečnosti, že stavby byly řádně
zkolaudovány, nelze nařídit jejich odstranění a odkázal účastníky sporu na soud, neboť se
podle jeho názoru jedná o občanskoprávní spor, který nelze řešit prostřednictvím orgánu státní
správy.
K odvolání, ve kterém žalobci namítali, že se v dané věci jedná o zřejmé naplnění
ust. §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), že prvostupňový správní orgán nesprávně posoudil skutečný stav
oproti schválené projektové dokumentaci k vydání stavebního povolení a že pochybil
rovněž při hodnocení všech dostupných a prokazatelných skutečností, bylo prvoinstanční
rozhodnutí žalovaným potvrzeno. V odůvodnění žalovaný konstatoval, že se jedná o stavbu
vodovodní šachty a přípojky které byly řádně zkolaudovány a užívány od roku 1985 současně
s rodinným domem na p. č. 381 v k. ú. K. u. C. Žalovaný dále uvedl, že pravomocné
kolaudační rozhodnutí na tuto stavbu skutečně nelze přezkoumat podle ust. §65 správního
řádu, neboť od právní moci již uplynula tříletá lhůta. Konstatoval, že ze spisového materiálu
zjistil, že žalobkyně S. S. získala celou nemovitost p. č. 307/7 v k. ú. K. u. C. dne 29. 11. 1978
a žalobce Ing. R. S. nabyl 1/2 nemovitosti na základě darovací smlouvy od žalobkyně s
právními účinky vkladu ke dni 1. 1. 1993. Z uvedeného podle žalovaného vyplývá, že
žalobkyně od roku 1985 o umístění vodovodní šachty věděla, neboť ji měla na očích při každé
návštěvě své nemovitosti a toto umístění nikdy nezpochybňovala. Teprve až následně v
souvislosti s vytyčením hranice pozemku se žalobci domáhali u stavebního úřadu odstranění
stavby z důvodů, že není zrealizována v souladu s projektovou do kumentací, bez toho,
že by toto tvrzení jakkoliv doložili. Žalovaný uzavřel, že geometrický plán zaměření
předmětné šachty nebyl ve spise nalezen a nelze tedy ani jednoznačně prokázat,
na které pozemkové parcele se předmětná vodovodní šachta nachází. Na základě výše
uvedeného dospěl žalovaný k závěru, že v řízení nebylo prokázáno, že by se v případě
vodovodní šachty jednalo o stavbu postavenou v rozporu se stavebním povolením
a kolaudačním rozhodnutím a prvostupňový správní orgán tudíž postupoval v souladu
se stavebním zákonem a správním řádem pokud řízení o odstranění stavby zastavil.
Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu
v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, v níž namítali že stavba vodoměrné šachty
ve vlastnictví třetí osoby, měla být postavena na pozemku p. č. 2915/4 v k. ú. K. u. C.
a vodovodní přípojka měla být připojena na vodovodní řad u komunikace na pozemku
p. č. 2915/1 v k. ú. K. u. C., přičemž tuto skutečnost žalobci stavebnímu úřadu doložili.
Stavební úřad tedy kromě tvrzení žalobců měl k dispozici i listinné důkazy a měl provést i
řízení na místě samém, kde byla stavba zřízena a tento s tav měl porovnat se stavem
projektové dokumentace skutečného provedení stavby. Důvodem podání návrhu ve smyslu §
88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona bylo, že stavba předmětné vodoměrné šachty, jejímž
stavebníkem byl K. M., byla postavena bez souhlasu tehdejšího vlastníka na pozemku, který v
době podání návrhu na odstranění stavby již byl ve vlastnictví žalobkyně. Žalobci dovodili, že
stavba byla postavena v rozporu se stavebním povolením, což mohl stavební úřad zjistit
porovnáním listinných důkazů předložených žalobci se skutečným stavem umístění stavby.
Žalobci dále namítali porušení čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, §3 odst. 1, 3 a
4 správního řádu a §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Žalobci mají za to, že žalovaný a
stavební úřad porušili rovněž ust. §137 stavebního zákona, když žalobce nevyzvali k podání
občanskoprávní žaloby a řízení nepřerušili, ale pouze paušálně je odkázali na řízení ve věcech
občanskoprávních. Podle žalobců je vyloučeno, aby stavebník K. M. užíval vodoměrnou
šachtu v dobré víře, neboť věděl, jaká je schválená projektová dokumentace ke stavebnímu
povolení, tedy v jakém místě a na jakém pozemku měla být vodoměrná šachta zřízena.
Jestliže žalovaný neměl k dispozici geometrický plán uvedený na výkresu č. 2/3 z původní
projektové dokumentace, pak podle žalobců došlo ze strany stavebního úřadu k zatajení
stěžejního důkazu k posouzení nepovolené stavby. Pokud se Severočeské vodovody a
kanalizace vyjadřují k předmětné stavbě umístěné na pozemku p. č. 307/7 v k. ú. K. u. C. tak,
že ji takto schválily a že tato byla řádně zkolaudována, je to podle žalobců v přímém rozporu
s jejich stanoviskem z 18. 10. 1982 k projektové dokumentaci a k výkresu č. 2/8, z kterého je
patrné, jak má být vedena vodovodní přípojka přes potok u mostku a tedy přes parcely č.
2915/1, 291/4, 3181/1, 2965/1, až na parcelu č. 381 vše v k. ú.K. u. C., na níž je postaven dům
K. M.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě konstatoval, že v průběhu řízení před prvostupňovým
správní orgánem bylo dne 23. 9. 2003 provedeno ústní jednání a místní šetření na místě
samém, kterého se zúčastnil žalobce a K. M. Z obsahu protokolu vyplývá, že provedení
vodovodní přípojky a vodoměrné šachty pro stavebníky manžele M. bylo provedeno po
konzultaci s pracovníky S. v. a. k., a. s. (dále jen S.) z důvodu vhodnějšího technického řešení
v jiné trase. Tato změna byla stavebním úřadem v rámci ústního projednání návrhu na
kolaudaci projednána, o čemž svědčí obsah protokolu z tohoto projednání ze dne 8. 11. 1985,
kde je uvedeno, že k jednání bylo doloženou potvrzení S., ve kterém se konstatuje, že jak
vodovodní tak i kanalizační přípojka byly provedeny dle platných norem a odpovídají tudíž
všem požadavkům na trvalý provoz. Podle žalovaného nelze tedy než dospět ke stejnému
závěru jako prvostupňový správní orgán, že stavební úřad v rámci projednání ná vrhu na
kolaudaci vzal změnu ve vedení vodovodní přípojky a umístění vodoměrné šachty na vědomí
a takto ji také zkolaudoval. Z tohoto důvodu nelze přisvědčit tvrzení žalobce, že změna
ve vedení trasy předmětné stavby nebyla stavebním úřadem projednána a akceptována.
Od právní moci kolaudace je proto předmětná stavba včetně rodinného domku a el. přípojky,
jehož je součástí, užívána v do bré víře, že byla takto zkolaudována. Rovněž žalobci
proti užívání vodovodní přípojky nic nenamítali a teprve na základě vytyčení svých pozemků
v roce 2003, z kterého zjistili, že se na jejich pozemku nachází vodoměrná šachta
ve vlastnictví manželů M., vyzvali tyto k jejímu odstranění. Prvostupňový správní orgán k
návrhu žalobců poté zahájil řízení o odstranění stavby s tím, že po provedeném ústním jednání
a místním šetření dospěl k závěru, že důvod v pokračování řízení o odstranění předmětné
stavby není dán. Umístění stavby vodoměrné šachty včetně trasy vodovodní přípojky bylo v
rámci kolaudace vzato na vědomí a proto jde podle žalovaného o stavbu řádně zkolaudovanou
a v dobré víře užívanou. Prvostupňový správní orgán dospěl podle žalovaného na základě
dochovaných rozhodnutí a listin ve správním spise ke správnému závěru, že představují
dostatečný důkaz o tom, že provedení stavby vodovodní přípojky a vodoměrné šachty
na základě protokolu z provedeného kolaudačního jednání bylo takto projednáno a dáno
do užívání a není pochybnost o legálnosti stavby a to i vzdor skutečnosti, že dochované
kolaudační rozhodnutí má nedostatek v tom, že tuto skutečnost neobsahuje. K tomu žalovaný
poznamenává, že kolaudační rozhodnutí je z roku 1985 a je vyhotoveno způsobem strojového
doplňování do formuláře a o jeho nedokonalosti svědčí to, že jak v tomto rozhodnutí,
tak i ve stavebním povolení z roku 1982, nejsou vůbec uvedena čísla pozemkových parcel,
na kterých byla vodovodní přípojka spolu s vodoměrnou šachtou (včetně dalších i nženýrských
sítí), povolena a dána do užívání. Žalovaný dále vyjádřil názor, že je zde dán důvod
pro odmítnutí žaloby, neboť žalobci nemohli být žalobou napadeným rozhodnutím zkráceni
na svých právech. Podle žalovaného se právní situace žalobců, která existovala v době
před vydáním napadnutého rozhodnutí žalovaného a po jeho vydání nezměnila. Předmětná
stavba byla a je na cizím pozemku, z napadeného rozhodnutí žalovaného neplynou
pro nikoho žádná práva ani povinnosti. Na závěr žalovaný konstatoval, že z výše uvedených
důvodů, kdy se jedná o stavbu povolenou, avšak na pozemku jiného vlastníka je nutné
tento stav řešit v rovině soukromoprávní podle ust. §135c zákona č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník a nikoli v rovině veřejnoprávní podle ust. §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.
Žalobci v replice k vyjádření žalovaného zdůraznili, že v dané věci bylo správní řízení
v prvním stupni podle §30 správního řádu zastaveno, ačkoliv toto ustanovení umožňuje řízení
zastavit pouze tehdy, vzal-li účastník návrh na zahájení řízení zpět a souhlasí -li s tím ostatní
účastníci řízení, nebo odpadne-li důvod řízení zahájeného z podnětu správního orgánu.
O žádný z těchto případů se však v projednávané věci nejednalo. Dále konst atovali,
že v posuzovaném případě prokazovali, že stavba byla postavena v rozporu s dokumentací
pro stavební povolení a pokládají za právně nemožné, aby ve stavebním řízení stavební úřad
v případě, kdy stavba bude takovýmto nepovoleným způsobem postavena, vzal uvedený
rozpor na vědomí a ná sledně takto stavbu zkolaudoval a nadále z uvedeného protiprávního
stavu vycházel. Žalobci se domnívají, že stavební povolení nemůže být vydáno tak,
aby stavba byla bez vědomí a souhlasu vlastníka postavena na jeho pozemku, což se v daném
případě stalo. Opětovně poukázali na to, že způsob, jakým se žalovaný vypořádal s možnou
občanskoprávní námitkou ve stavebním řízení podle jejich mínění odporuje zákonu. Uzavřeli,
že se i nadále domnívají, že řízení před žalovaným trpělo procesními chybami,
na které je v žalobě podrobně poukázáno, přičemž vyjádření žalovaného závěry žalobců
o těchto procesních pochybeních žádným způsobem nevyvrátilo.
Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 16. 5. 2006,
č. j. 59 Ca 86/2004 – 39, žalobu zamítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Soud předně nesouhlasil s námitkou žalovaného, že žalobci nejsou
aktivně legitimováni k podání žaloby (kterou žalovaný uplatnil až ve vyjádření k žalobě),
když jinak se žalobci jako s řádnými účastníky řízení jednal. V této souvislosti zdůraznil,
že předmětem řízení je stavba ve vlastnictví subjektu odlišného od žalobců, avšak nelze
opomenout od počátku řízení nespornou skutečnost, že stavba (vodoměrná šachta) se nachází
na pozemku, který je v majetku obou žalobců. Jsou tudíž dot čena jejich subjektivní práva
a tito jsou aktivně legitimování k podání žaloby podle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.”). Krajský soud dále konsta toval, že není sporu o tom, že stavba
byla pořízena na základě stavebního povolení a byla posléze také zkolaudována. Předmětem
správního řízení tudíž bylo, zda stavba byla postavena v rozporu se stavebním povolením
či nikoliv. Podle názoru krajského soudu z obsahu napadeného správního rozhodnutí,
které je v souladu s obsahem správního spisu vyplývá, že v celém průběhu řízení nebyly
předloženy takové skutečnosti - důkazy, kterými by bylo prokázáno, že stavba byla
realizována v rozporu se stavebním povolením. Ani sami žalobci v podané žalobě nepředložili
nic, co by závěry žalovaného zvrátilo. Krajský soud dále konstatoval, že žalobcům je potřeba
přisvědčit v tom, že kolaudační rozhodnutí vydané v roce 1985 vskutku není precisní,
avšak tento nedostatek sám o sobě neprokazuje, že změna trasy vodovodní přípojky
a vodoměrné šachty nebyla řádně projednána v kolaudačním řízení. Naopak z průběhu celého
řízení lze odvodit a žalobci nepředložili žádný důkaz, který by vyvrátil závěr, že tuto změnu
příslušný stavební úřad akceptoval. Krajský soud odkázal na potvrzení S. ze dne 25. 10. 1985,
podle kterého je stavba vodovodního díla v souladu s příslušnými normami a na stanovisko S.
ze dne 29. 7. 2003, ve kterém je výslovně uvedeno, že vodovodní přípojka byla řádně
povolena a zkolaudována a je též takto užívána od roku 1985. Krajský soud má za to, že S. by
takové stanovisko nezaujímaly, pokud by zjistily, že změna v umístění a trase vodovodní
přípojky nebyla vzata v úvahu při kolaudačním řízení. Podle krajského soudu nelze
opomenout ani protokol z místního šetření ze dne 8. 11. 1985, týkající se kolaudace, tedy i
vodovodní přípojky, z něhož nevyplývá rozpor mezi stavebním povolením, byť s úpravami na
straně jedné a realizací stavby na straně druhé. Pokud kolaudační rozhodnutí ze dne 13. 11.
1985 hovoří o nedostatcích a závadách, tak žádná z nich se netýká vodovodní přípojky a
vodoměrné šachty. Ve smyslu zejména ust. §76 a §81 a násl. stavebního zákona lze
zkolaudovat stavbu již dokončenou, tj. v da ném případě i s vodovodní přípojkou tak, jak byla
skutečně realizována. Z uvedeného je podle krajského soudu zjevné, že v průběhu tehdejšího
kolaudačního řízení vzal stavební úřad v úvahu i změny, navržené a realizované na podnět S.
a tyto změny jsou pojaty, byť nikoli výslovně, do kolaudačního rozhodnutí. Krajský soud má
za to, že ze správního spisu nevyplývá, že by stavba byla provedena v rozporu se stavebním
povolením a schválenou dodatečnou úpravou a ani žalobci nepředložili nic, co by
odůvodněnost jejich tvrzení prokázalo. Pouhý odkaz na konkrétní ustanovení zákona bez
toho, aniž by byl předložen důkaz osvědčující porušení konkrétního zákonného ustanovení
nezakládá důvod k závěru, že zákon porušen byl. Městský úřad ve C. tudíž nepochybil, pokud
rozhodnutím ze dne 30. 9. 2003, řízení zastavil podle §30 zák. č. 7/1967 Sb., neboť nebyly
prokázány zákonné důvody pro nařízení odstranění stavby podle §88 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona a žalovaný nepochybil, když odvolání žalobců jako nedůvodné zamítl.
Krajský soud uzavřel, že správní orgány obou stupňů nepochybily ani v tom,
když nepostupovaly podle §137 stavebního zákona, neboť nebyly dány zákonné důvody
pro tento postup. V posuzovaném případě totiž nebylo pochyb o tom, kdo je vlastníkem
pozemku i stavby na tomto pozemku stojící, ani o rozsahu těchto práv, o hranicích pozemku
apod., a nevznikly tak žádné občanskoprávní ani jiné námitky. Účastníky řízení nebyla
nijak zpochybňována skutečnost, že vodovodní dílo bylo postaveno i na pozemku,
který je ve vlastnictví obou žalobců. Z tohoto důvodu mohou žalobci podat občanskoprávní
žalobu k příslušnému okresnímu soudu, jejímž předmětem bude stavba na cizím pozemku
podle §135c občanského zákoníku.
Ve včas podané kasační stížnosti se žalobci (dále jen „stěžovatelé”) dovolávali
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení, tedy důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Zdůraznili, že předmětem
jejich návrhu ve správním řízení nebyla revokace stavebního povolení či kolaudačního
rozhodnutí, ale návrh žalobců jako spoluvlastníků pozemků dotčených stavbou,
kterou provedla třetí osoba bez jejich souhlasu jako spoluvlastníků, a to v rozporu
se stavebním povolením. Navrhovali, aby bylo uloženo stavbu zřízenou v rozporu
se schválenou projektovou dokumentací a v rozporu se stavebním povolením odstranit a zřídit
ji v souladu s touto projektovou dokumentací a se stavebním povolením a poté ji nechat
zkolaudovat. Poukázali dále na ust. §137 zák. č. 50/1976 Sb., podle kterého měl ve správním
řízení správní orgán vést v rámci řešení předmětné otázky navrhovatele či jiného účastníka
k podání návrhu občanskoprávnímu soudu a nebyl-li by důkaz o podaní návrhu předložen,
měl si správní orgán učinit svůj úsudek o občansko právní námitce sám. Správnímu orgánu
prvního stupně vytýkali, že v daném případě takto nepostupoval. Akceptovali, že krajský soud
dospěl (v rozporu s právním názorem žalovaného) ke správnému závěru, že žalobci jsou
k podání žaloby aktivně legitimováni, neboť vodoměrná šachta se nachází na jejich pozemku,
čímž jsou dotčena i jejich subjektivní vlastnická práva ve smyslu §65 s. ř. s. Vzdor tomu
dospěl k závěru, že žaloba je nedůvodná, když v souladu s napadeným správním rozhodnutím
dovodil, že stavba byla pořízena na základě stavebního povolení z 15. 11. 1982
a zkolaudována rozhodnutím ze dne 13. 11. 1985, přičemž v celém průběhu řízení nebyly
předloženy takové skutečnosti a důkazy, jimiž by bylo prokázáno, že stavba byla realizována
v rozporu se stavebním povolením. S tímto závěrem vyslovili stěžovatelé nesouhlas
a namítali, že již v kolaudačním protokolu ze dne 8. 11. 1985 je uvedeno, že stavba byla
provedena v souladu se schválenou projektovou dokumentací ke stavebnímu povolení
a že nedošlo k žádným změnám. V průběhu výstavby rodinného domu č. p. 47 nedošlo
k podání žádosti o změnu stavby před jejím dokončením ve smyslu §68 stavebního zákona
a již vůbec ne ke schválení jakékoli změny projektové dokumentace, která byla odsouhlasena
ke stavebnímu povolení. V potvrzení S. o stavu vodovodní přípojky ze dne 25. 10. 1985, se
uvádí pouze skutečnost, že vodovodní přípojka byla provedena v souladu s ČSN 73620; není
tudíž dokladem pro schválení změny stavby spočívající ve změně umístění vodoměrné šachty.
Kolaudační protokol ani kolaudační rozhodnutí neobsahují žádnou změnu a lze tedy dovodit,
že stavební úřad schválil umístění vodoměrné šachty podle projektové dokumentace ke
stavebnímu povolení, aniž by zkoumal, jak je stavba ve skutečnosti provedena. Při
kolaudačním řízení může stavební úřad vzít na vědomí některé drobné změny stavby a
dodatečně je schválit, avšak v souladu s ust. §78 odst. 2 stavebního zákona i tyto drobné
změny se musí zaprotokolovat a nemůže se v žádném případě jednat o takové změny, jakými
je umístění vodoměrné šachty zcela mimo projekt, na cizím pozemku a ve vzdálenosti více
jak 100 m od připojované nemovitosti. Stěžovatelé se domnívají, že z obsahu jejich odvolání
ve správním řízení a z celého obsahu správního spisu jednoznačně vyplývá, že vodoměrná
šachta postavená na jejich pozemku nemohla být postavena v souladu se stavebním
povolením a pokud byla takto zkolaudována, došlo činností správního orgánu ve správním
řízení k tomu, že správní orgán (stavební úřad) vzal na vědomí, že v rámci provádění stavby
došlo k rozporu s projektovou dokumentací a se stavebním povolením a tedy k porušení
vlastnických práv stěžovatelů. Podle stěžovatelů krajský soud zcela ignoroval obsah
správního spisu obsahujícího důkazy o stavu schválené projektové dokumentace a o obsahu
stavebního povolení. Tím, že s poukazem na ust. §76 a §81 stavebního zákona konstatoval,
že zkolaudovat lze stavbu již dokončenou, tj. v daném případě i s vodovodní přípojkou, tak
jak byla skutečně realizována, dospěl k překvapivému závěru, že formou správního
rozhodnutí lze zkolaudovat každou stavbu bez ohledu na to, zda v rozporu se stavebním
povolením a schválenou dokumentací zasahuje do základních vlastnických práv jiných osob.
Správní rozhodnutí orgánů obou stupňů neobsahují nic, co by nasvědčovalo skutečnosti, že
vodoměrná šachta mohla být umístěna v souladu s projektovou dokumentací a tím i v souladu
se zákonem na pozemku ve vlastnictví stěžovatelů. Stěžovatelé se domnívají, že prvostupňový
správní orgán neodůvodnil jakým způsobem a z jakého právního důvodu odpadl důvod řízení.
Rozhodnutí prvostupňového správního orgánu tedy bylo v rozporu se správním řádem a
krajský soud pochybil, když uvedený postup prvostupňovému správnímu orgánu vůbec
nevytkl a ani se nad ním nepozastavil. Stěžovatelé poukázali na to, že již v žalobě namítali, že
způsob, jakým se žalovaný vypořádal s možnou občanskoprávní námitkou ve stavebním
řízení bylo v rozporu se správním řádem. Konstatovali, že není možné ve správním řízení
současně tvrdit, že je řízení zastaveno s tím, aby se jeho účastníci domáha li po skončení
správního řízení svých práv občanskoprávní cestou a zároveň pominout odlišnou právní
úpravu stavebního řízení od obecné úpravy správního řízení, kdy je povinností správního
orgánu řízení ze zákona přerušit. Uvedenými argumenty se však krajský soud nezabýval a
nezdůvodnil, proč pokládá z tohoto hlediska správní rozhodnutí za rozhodnutí souladné se
zákonem. Stěžovatelům rovněž není jasné, jakým způsobem mohl krajský soud dojít k závěru,
že v posuzované věci nevznikly žádné občanskoprávní ani jiné námitky, když stavěli své
námitky právě na tom, že stavba prováděná v rozporu se schválenou dokumentací a stavebním
povolením jim výrazně zasáhla do jejich vlastnických práv. S ohledem na výše uvedené
skutečnosti stěžovatelé navrhovali, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 16. 5. 2006, č. j. 59 Ca 86/2004 – 39, zrušil
a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že se neztotožňuje s námitkami
uvedenými v kasační stížnosti, neboť je toho názoru, že stavba rodinného domu včetně
inženýrských sítí, tedy i vodovodní přípojky, byla řádně povolena a zkolaudována a proto není
dán důvod k vedení řízení o odstranění stavby a vydání rozhodnutí o odstranění vodovodní
šachty umístěné na části pozemku ve spoluvlastnictví stěžovatelů. Žalovaný dále odkázal
na odůvodnění svého rozhodnutí a vyjádření k žalobě. Zdůraznil, že ze správního spisu
nevyplývá, že by stavba byla užívána v rozporu se stavebním povolením a schválenou
dodatečnou úpravou v kolaudačním řízení, přičemž stěžovatelé nepředložili nic,
co by odůvodněnost jejich tvrzení o opaku potvrzovalo. Žalovaný má za to, že prvostupňový
správní orgán nepochybil: Důvody pro zastavení řízení o odstranění stavby vedeného
podle ust. §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, které je možné zahájit pouze z moci úřední
jsou podrobně popsány jak v rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, tak i v rozhodnutí
žalovaného a proto tvrzení o absenci těchto důvodů nemá oporu ve spise. Žalovaný je na rozdíl
od stěžovatelů toho názoru, že krajský soud vycházel z obsahu spisu a nepochybil, když žalobu
zamítl. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zam ítl
a rozhodnutí krajského soudu potvrdil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a dův ody, které stěžovatelé uplatnili ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatelé se v kasační stížnosti dovolávají důvodu uvedeného v §103 odst. 1,
písm. a) s. ř. s.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
Předmětem sporu mezi účastníky řízení je především otázka, zda jsou v posuzované
věci dány důvody pro odstranění stavby ve smyslu ust. §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona, čili zda předmětná stavba byla postavena bez stavebního povolení, případně
v rozporu se stavebním povolením, či nikoliv. Jedná se konkrétně o stavbu vodoměrné šachty
na pozemku ve vlastnictví stěžovatelů (pozemek p. č. 307/7 v k. ú. K. u. C.).
Podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad nařídí vlastníku stavby
nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení
nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba
je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry
územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky
na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění
stavby podá žádost o její dodatečné povolení a předloží podklady a doklady vyžádané
stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení.
Nutno po stránce procesní předeslat, že řízení podle ust. §88 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona o odstranění stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu
s ním (nyní řízení podle ust. §129 odst. 1 písm b) zák. č. 183/2006 Sb. o územním plánování
a stavebním řádu – stavební zákon – účinného od 1. 1. 2007), nelze zahájit návrhem fyzické
nebo právnické osoby, neboť ho může zahájit pouze stavební úřad z moci úřední. Odstranění
stavby se pak nařizuje vlastníku stavby; návrh stěžovatelů jako nevlastníků na vydání
rozhodnutí o odstranění stavby tedy neznamená zahájení takového správního řízení,
nýbrž je pouhým podnětem k tomu, aby stavební úřad prověřil všechny okolnosti vztahující
se k dotčené stavbě a případně zahájil z úřední povinnosti řízení o jejím odstranění.
Pokud však takové řízení z úře dní povinnosti stavebním úřadem zahájeno bylo,
tak jak je tomu i v projednávané věci, pak se všemi náležitostmi a za splnění podmínek,
které zákon pro takové řízení předepisuje. Jde například o okruh účastníků řízení,
jimiž jsou podle ust. §97 odst. 1 stavebního zákona osoby, které mají vlastnická nebo jiná
práva k pozemkům a stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich,
a jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo
dotčeny. Kromě stěžovatelů je to nepochybně též stavebník a současně vlastník sporné stavby,
tedy p. K. M., bytem K. u. C., č. p. 47. Z uvedeného vyplývá, že pokud stavební úřad (po
prověření všech okolností vztahujících se k dotčené stavbě) zahájil řízení o jejím odstranění,
pak měl jako s účastníkem řízení jednat též s vlastníkem a stavebníkem dotčené stavby, neboť
ten je účastníkem řízení přímo ze zákona. Nestačilo dotázat se uvedené osoby, zda s
postavením účastníka řízení souhlasí a po zjištění negativního stanoviska s ním dále jako s
účastníkem řízení nejednat. Stavebník má totiž právo v případě, že bude zjištěno, že jde o
stavbu nepovolenou, požadovat její dodatečné povolení, přičemž stavební úřad odstranění
stavby nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem,
zejména s územně plánovací dokumentací, cíly a záměry územního plánování, obecnými
technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými
zvláštními předpisy. Stavební úřad v řízení takto nepostupoval a žalovaný a ostatně i krajský
soud toto pochybení ponechali bez povšimnutí.
Stavební úřad poté bez dalšího řízení zastavil podle §30 zák. č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád) s odůvodněním, že odpadl důvod řízení zahájeného z podnětu
správního orgánu. Učinil tak s odkazem na kolaudační rozhodnutí ze dne 13. 11. 1985
a při připuštění změny stavby konstatoval, že stavba vodovodní šachty a přípojky byly řádně
zkolaudovány a užívány od roku 1985 současně s rodinným domkem, čímž pokládal stavbu
za zlegalizovanou. Přihlédl rovněž k tomu, že se jedná o občansko právní spor,
který nelze řešit prostřednictvím orgánu státní správy, ale postupem podle §135c občanského
zákoníku. Žalovaný správnost těchto závěrů správního orgánu I. stupně napadeným
rozhodnutím potvrdil, když vzal rovněž za prokázané, že se v daném případě nejednalo
o stavbu postavenou v rozporu se stavebním povolením a kolaudačním rozhodnutím. Krajský
soud se s tímto posouzením věci ztotožnil a uvedl, že ze správního spisu nevyplývá,
že by stavba byla provedena v rozporu se stavebním povolením a schválenou dodatečnou
úpravou a ani žalobci nepředložili nic, co by odůvodněnost jejich tvrzení prokázalo.
S tímto posouzením věci se Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
Klíčovou a rozhodující otázkou, kterou se mus í stavební úřad v řízení o odstranění
stavby podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona zabývat je to, zda stavba byla postavena
bez stavebního povolení či ohlášení, nebo v rozporu s ním. V posuzovaném případě bylo
na stavbu rodinného domku stavebníka K. M. vydáno Okresním národním výborem Česká
Lípa stavební povolení č. j. Výst.1313/82-332/5, ze dne 15. 11. 1982. V podmínkách
stanovených v tomto stavebním povolení je mimo jiné uvedeno, že výstavba bude provedena
podle ověřené dokumentace, která byla projednána při stavebním řízení, přičemž veškeré
případné změny a odchylky musí být vždy se stavebním úřadem předem projednány.
Z technické dokumentace pořízené ke stavebnímu povolení vyplývá, že vodoměrná šachta
měla být zřízena na pozemku p. č. 2915/4 v k. ú. K. u. C. a vodovodní přípojka měla být
připojena na vodovodní řad pozemku p. č. 2915/1 v k. ú. K. u. C. Ze situačního výkresu
připojeného k návrhu stěžovatelů ze dne 1. 9. 2003 na zahájení správního řízení ve věci
odstranění stavby však vyplývá, že stavba vodoměrné šachty a vodovodní přípojky tak, jak
byly naplánovány v dokumentaci pro stavební povolení postaveny nebyly, když ve
skutečnosti byla vodoměrná šachta postavena na pozemku p. č. 307/7 v k. ú. K. u. C., který je
ve spoluvlastnictví žalobců. Skutečnost, že vodoměrná šachta a vodovodní přípojka byla
postavena jinde a jiným způsobem, než je uvedeno v dokumentaci pořízené ke stavebnímu
povolení, pak vyplývá rovněž z protokolu o ústním jednání ze dne 23. 9. 2003, pořízeného v
řízení před prvostupňovým správním orgánem, ve kterém je uvedeno, že „při provádění
výstavby rodinného domu č.p. 47 v K. u. C. měla býti vodovodní přípojka dle projektové
dokumentace vedena od stávajícího vodovodního řadu umístěného v komunikaci p. č. 2915/1
a dále přes pozemky p. č. 2915/4, 3179/2, 2912/3, vodoteč p. č. 3181/1 vše v k. ú. K. u. C.
Vodovodní přípojka nebyla takto dle sdělení pana K. M. provedena, avšak na základě
projednání s pracovníky S. byla navržena nová trasa přípojky (současný stav), z důvodu
vhodnějšího technického řešení a jejího vybudování”. Z výše uvedeného jasně vyplývá, že v
posuzovaném případě byla stavba vodoměrné šachty a vodovodní přípojka postavena v
rozporu se stavebním povolením. Správní orgány obou stupňů však k této skutečnosti vůbec
nepřihlédly, když pouze poukazovaly na skutečnost, že vodoměrná šachta a vodovodní
přípojka byly řádně zkolaudovány. Je přitom povinností správního orgánu, aby v řízení o
odstranění stavby podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona posoudit soulad stavby se
stavebním povolením a v tomto smyslu se věcí skutečně konkrétně zabývat. V daném případě
správní orgány obou stupňů pochybily, když tak neučinily a zkolaudováním stavby ve
změněné podobě pokládaly tuto odchylku za zhojenou. Tato skutečnost však byla známa
stavebnímu úřadu od počátku řízení, neboť stěžovatelé netvrdili, že by stavba zkolaudována
nebyla, jen namítali, že nebyla zkolaudována v souladu se stavebním povolením.Z toho lze
dovodit, že důvod pro který řízení bylo zahájeno neodpadl a nebyly zde tudíž podmínky pro
zastavení řízení podle §30 správního řádu.
Nelze se v této souvislosti ztotožnit s názorem krajského soudu, že stěžovatelé
nepředložili důkazy, kterými by bylo prokázáno, že stavba byla realizována v rozporu
se stavebním povolením. Z písemností obsažených ve správním spisu na které stěžovatelé
poukázali (dokumentace ke stavebnímu povolení, situační výkres znázorňující skutečné
umístění předmětné stavby) a také z již zmíněného protokolu ze dne 23. 9. 2003, totiž rozpor
v umístění předmětné stavby se stavebním povolením zřetelně vyplývá. Z obsahu správního
spisu naopak nevyplývá zcela jednoznačně, že by se vodoměrná šachta skutečně nacházela
na pozemku, ve vlastnictví stěžovatelů. To, že tomu tak je, tvrdí stěžovatelé v přípisu ze dne
30. 6. 2003, adresovaném stavebníkovi, ve kterém uvádějí, že v září 2002 proběhlo zaměření
a vytýčení pozemků v jejich vlastnictví, jehož výsledek bylo mimo jiné zjištění toho,
že vodoměrná šachta byla v době stavby rodinného domku stavebníka zřízena na pozemku
p. č. 307/7 v k. ú. K. u. C., protokol ze dne 23. 9. 2003, ve kterém je uvedeno, že na části
pozemku p. č. 307/7 v k. ú. K. u. C. je umístěna vodoměrná šachta s vodovodní přípojkou pro
rodinný domek č. p. 47, a ručně vyhotovený náčrtek znázorňující umístění vodoměrné šachty.
Správní spis pouze neobsahuje písemnost (důkaz), který by dostatečně přesným a konkrétním
způsobem znázornil a prokázal umístění vodoměrné šachty na pozemku stěžovatelů. Žalovaný
na skutečnost, že umístění předmětné stavby na pozemku ve vlastnictví stěžovatelů není
dostatečně prokázáno v odůvodnění svého rozhodnutí poukázal, avšak dokazování v tomto
směru nedoplnil, v důsledku čehož pochybil, neboť vyřešení otázky skutečného umístění
předmětné stavby je pro správné posouzení věci nezbytné.
Ze správního spisu vyplývá, že S. navrhly změny stavby oproti projektové
dokumentaci ke stavebnímu povolení a jak již bylo výše uvedeno, rozpor mezi skutečným
provedením stavby a tím jak byla povolena stavebním povolením, je více než zjevný.
Nelze přistoupit na argumentaci krajského soudu, podle které z protokolu o místním šetření
ze dne 8. 11. 1985, týkajícího se kolaudace rodinného domku, tedy i vodovodní přípojky
nevyplývá rozpor mezi stavebním povolením, byť s úpravami, a realizací stavby.
V tomto protokolu je pouze uvedeno, že k jednání bylo přiloženo potvrzení S. o stavu
vodovodní přípojky ze dne 25. 10. 1985, a že bylo zjištěno, že stavebníci provedli drobné
dispoziční změny, které nejsou v rozporu s platnou ČSN a stavební úřad tyto schválil
po zakreslení do projektové dokumentace stavby. Nejvyšší správní soud má za to,
že z uvedeného nelze dovozovat, že by stavební úřad schválil dispoziční změnu umístění
vodoměrné šachty, jednak vzhledem k tomu, že v případě vodoměrné šachty se nejednalo
o drobnou, ale o naprosto zásadní změnu jejího umístění a také vzhledem k tomu, že zmíněná
změna se s nejvyšší pravděpodobností týkala samotného rodinného domku který byl povolen
jako rodinný domek 1+4 a zkolaudován byl jako rodinný domek 1+3. Navíc se jednalo
o tak podstatnou a výraznou změnu v umístění předmětné stavby vodoměrné šachty
a přípojky, že lze jen stěží předpokládat, že by ji stavební úřad akceptoval ,
aniž by se o ní v odůvodnění kolaudačního rozhodnutí výslovně zmínil. Nejvyšší správní soud
na tomto místě konstatuje, že při kolaudaci navíc nebylo ani možné postupovat podle §81
odst. 4 stavebního zákona, podle kterého s kolaudačním řízením může být spojeno řízení
o změně stavby (§68), pokud se skutečné provedení podstatně neodchyluje od dokumentace
ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení. Z výše popsaného skutkového stavu
totiž vyplývá, že v posuzovaném případě se skutečné provedení vodovodní přípojky
a vodoměrné šachty natolik podstatně odchylovalo od dokumentace ověřené stavebním
úřadem ve stavebním řízení, že podle §81 odst. 4 ani postupováno být nemohlo.
Lze tedy uzavřít, že zásadní rozdíl ve skutečném umístění předmětné stavby od umístění
povoleného ve stavebním povolení byl v posuzované věci prokázán, přičemž z protokolu
z místního šetření ze dne 8. 11. 1985, týkajícího se kolaudace a z kolaudačního rozhodnutí
samotného není možné dovodit, že by k této změně stavební úřad jakýmkoli způsobem
přihlédl.
Rovněž nelze akceptovat názor krajského soudu, že S . by nevydaly souhlasné
stanovisko pokud by zjistily, že změna v umístění a trase vo dovodní přípojky nebyla vzata
v úvahu při kolaudačním řízení. Potvrzení S. o stavu vodovodní přípojky je ze dne 25. 10.
1985, protokol z místního šetření předcházející vydání kolaudačního rozhodnutí je ze dne 8.
11. 1985 a je tedy zjevné, že S. vydaly potvrzení před samotným započetím kolaudace a
nemohly vůbec vědět , zda a případně jakým způsobem se stavebním úřad se změnou umístění
vodovodní šachty vypořádá. Ze stanoviska S. vyplývá pouze to, že přípojka byla postavena v
souladu s normou ČSN 73 66 20. To svědčí o tom, že její stavba byla provedena správně po
technické stránce, neosvědčuje však, že by vodovodní přípojka byla postavena v souladu se
stavebním zákonem a jinými právními předpisy, neboť mezi ně ČSN v žádném případě
zařadit nelze. Vodohospodářskému orgánu nepřísluší posuzovat, zda stavba byla realizována
v souladu se stavebním povolením, ale zda její technické provedení odpovídá příslušným
normám.
Je tudíž třeba přisvědčit námitce stěžovatelů, že kolaudace stavby neznamená
odstranění nedostatku stavby spočívajícího v tom, že byla postavena v rozporu se stavebním
povolením. Podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad nařídí vlastníku
stavby nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení
či ohlášení nebo v rozporu s ním. Stavební zákon tedy výslovně staví na stejnou úroveň
stavbu postavenou bez stavebního povolení a stavbu postavenou v rozporu se stavebním
povolením. Byla-li stavba postavena bez stavebního povolení, jde o tzv. „černou“ stavbu,
která je sankcionována stavebními předpisy a jejíž odstranění stavební úřad nařídí v souladu
s §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Totéž pak musí platit pro stavbu postavenou
v rozporu se stavebním povolením, tak jak k tomu bylo v posuzovaném případě. Kolaudace
takovéto nepovolené stavby pak tedy nemůže zhojit skutečnost, že se jedná o stavbu
nepovolenou.
V souvislosti s námitkou stěžovatelů, ve které nesouhlasí se závěrem krajského soudu,
že ve věci nevznikly žádné občanskoprávní ani jiné námitky a to z toho důvodu, že stavba
zasáhla do jejich vlastnických práv, Nejvyšší správní soud konstatuje, že od nepovolené
stavby je třeba odlišit stavbu neoprávněnou podléhající režimu §135c občanského zákoníku.
Podle §135c odst. 1 občanského zákoníku zřídí-li někdo stavbu na cizím pozemku,
ač na to nemá právo, může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že stavbu je třeba
odstranit na náklady toho, kdo stavbu zřídil. Jak uvedl mimo jiné Ústavní soud v nálezu
ze dne 24. 10. 2000, sp. zn. II. ÚS 325/2000, ustanovení §135c občanského zákoníku
tedy řeší případy, kdy stavebník postaví na pozemku stavbu neoprávněně,
tj. není-li k tomu z hlediska předpisů občanského práva oprávněn. Z hlediska
občanskoprávního může zřídit občan stavbu především na základě práva vlastnického.
Pokud tento předpoklad není splněn, jde bez dalšího z občanskoprávního hlediska
o tzv. neoprávněnou stavbu. Podle §135c občanského zákoníku se tedy rozhoduje o tom,
zda má stavebníku vlastnictví ke stavbě zůstat nebo zda bude se stavbou naloženo
jinak v případě, že stavebník – vlastník stavby neměl potřebné občanskoprávní povolení.
V souzené věci však stěžovatelé tvrdí, že stavba byla nejen neoprávněná,
ale i nepovolená, neboť byla realizována v rozporu se stavebním povolením
a jde tudíž tzv. „černou stavbu“, která je sankcionována stavebními předpisy a jejíž odstranění
může stavební úřad nařídit v souladu s §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Stavebník
ostatně sám ani nepopírá, že trasa vodovodní přípojky a umístění vodovodní šachty
neodpovídaly stavebnímu povolení. Jde tudíž o konkurenci obou důvodů pro případné
odstranění stavby, na které náš právní řád pamatuje, přičemž předmětem tohoto řízení
správního (podle předpisů správního práva), je stavba nepovolená. Pokud stěžovatelé navrhli
odstranění nepovolené stavby podle stavebního zákona, pak bylo povinností stavebního
úřadu, pokud řízení z tohoto podnětu zahájil ex offo, o tomto předmětu řízení rozhodnout,
nikoliv je zastavit. Krajský soud dospěl tudíž k n esprávnému závěru, když konstatoval,
že v posuzovaném případě byly splněny podmínky pro zastavení řízení a že žalovaný
nepochybil, když takové rozhodnutí stavebního úřadu jako věcně správné potvrdil.
Dosavadní stav řízení nasvědčuje tudíž tomu, že námitky stěžovatelů uplatněné
v kasační stížnosti jsou důvodné a proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že se krajský soud
dopustil nesprávného posouzení věci podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na krajském soudu proto bude,
aby napadené rozhodnutí žalovaného, eventuelně podle okolností též rozhodnutí stavebního
úřadu, pro shora uvedené vady řízení zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení
a žalovaného zavázal svým právním názorem k odstranění vytýkaných vad a k vydání nového
rozhodnutí.
V novém rozhodnutí Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, rozhodne
rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu