ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.19.2006
sp. zn. 5 As 19/2006 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: B. – s. p. o. a u. k. ž. p. M. B., o. s., zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem,
se sídlem Brno, Dvořákova 13, proti žalované: Vláda České republiky, nábřeží Edvarda
Beneše 4, Praha 1, za účasti zúčastněné osoby: A. L., o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. září 2005, č. j. 5 Ca 4/2005 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
citovaného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), jímž byla odmítnuta
žaloba stěžovatele proti usnesení vlády České republiky ze dne 3. 11. 2004, č. 1090 (dále
„usnesení vlády“). Tímto usnesením byla povolena výjimka ze základních ochranných
podmínek Chráněné krajinné oblasti Beskydy (dále „CHKO Beskydy“) podle ustanovení §43
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, ze zákazů
uvedených v ust. §26 odst. 2 písm. b) citovaného zákona, konkrétně ze zákazu povolovat
změny využití území L. h. v souvislosti s provozem malé (jižní) sjezdové trati na pozemku
parc. č. 2545/222 v k. ú. K., v I. zóně odstupňované ochrany přírody, a to za podmínek
v usnesení uvedených.
Žalobou podanou u městského soudu se stěžovatel domáhal zrušení usnesení vlády
z toho důvodu, že v řízení o vydání napadeného usnesení nemohl využít možnosti být
účastníkem řízení, protože o jeho zahájení nebyl informován v důsledku změny zákona
č. 114/1992 Sb., provedené zákonem č. 218/2004 Sb. s účinností od 28. 4. 2004. Touto
novelou se stala příslušnou k udělování výjimek podle ust. §43 nově namísto Ministerstva
životního prostředí (dále „ministerstvo“) vláda České republiky (dále „vláda“).
Zákon č. 114/1992 Sb. zajišťuje dotčené veřejnosti právo na informace o všech
zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy
chráněné podle uvedeného zákona tak, že podle ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb.
mohou subjekty uvedené v odstavci prvém §70 citovaného zákona požádat příslušné orgány
státní správy, aby je informovaly o všech takových zásazích a zahajovaných správních
řízeních. Stěžovatel požádal Ministerstvo životního prostředí již v roce 1999,
aby jej informovalo o řízeních v okresech F.-M., N. J. a V. Poté, co se zmíněnou novelou stala
příslušnou k udělování výjimek dle §43 vláda, nebyl stěžovatel o řízeních informován, ačkoli
dle jeho názoru se ministerstvo na podkladech pro rozhodnutí vlády podílelo a z toho důvodu
informován být měl. Domnívá se proto, že byla porušena jeho práva a svou žalobní legitimaci
opřel o ustanovení §66 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) ve
spojení s čl. 9 odst. 2 tzv. Aarhuské úmluvy. Nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřoval
v tom, že nebylo vydáno zákonným postupem (vláda nepostupovala podle ustanovení o řízení
před správním orgánem, nebyl posuzován vliv záměru na životní prostředí) a bez dohody
s orgánem ochrany přírody.
K žalobě se vyjádřila žalovaná, která mj. uvedla, že udělování výjimky podle §43
zákona č. 114/1992 Sb. nepodléhá procesu posuzování vlivů na životní prostředí podle zákona
č. 110/2001 Sb. Přesto ministerstvo vyhodnotilo ve spolupráci s příslušným orgánem ochrany
přírody, tj. Správou Chráněné krajinné oblasti Beskydy dosavadní provoz lyžařského vleku
a sjezdové trati a výsledky těchto zjištění zahrnulo do rozhodovací činnosti a závěrečného
usnesení. Námitka nedostatku projednání s orgánem ochrany přírody tedy není důvodná.
Rozhodovací proces vlády nepodléhá správnímu řádu, ale jednacímu řádu a materiál
předložený vládě k projednání obsahoval předkládací a důvodovou zprávu. Žalovaný přihlédl
při rozhodování k již existující sjezdové trati a doplnil podmínky jejího provozování, vzal
v úvahu stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody a uvážil veřejný zájem spočívající
v tradičním sportovním využití dané lokality.
Městský soud se v prvé řadě zabýval otázkou aktivní legitimace stěžovatele k podání
žaloby a dovodil z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, přijaté dne 25. 6. 1998,
pro Českou republiku účinné od 4. 10. 2004, publikované ve Sbírce mezinárodních smluv
pod č. 124/2004 (dále „Aarhuská úmluva“ nebo jen „úmluva“), že tato úmluva není přímo
aplikovatelná v českém právním řádu, protože účast veřejnosti v předmětných řízeních
upravuje ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb. Podle závěru městského soudu není tedy
v daném případě stěžovatel aktivně legitimován k podání žaloby, proto ji odmítl jako podanou
osobou k tomu zjevně neoprávněnou v souladu s ustanovením §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Ve své kasační stížnosti setrvává stěžovatel na porušení svých práv a domáhá
se zrušení předmětného odmítavého usnesení městského soudu a vrácení věci k dalšímu
řízení. Podotýká, že se o existenci jím napadeného usnesení vlády dozvěděl v rámci správního
řízení o návrhu na vydání územního rozhodnutí o využití území „ve věci sjezdové dráhy Jižní
sjezdovky na L. h.“, jehož byl účastníkem. Usnesení městského soudu napadnul stěžovatel
z důvodu nesprávného výkladu podmínek aktivní legitimace stěžovatele ve vztahu
k požadavkům článku 9 odst. 2, 4 a 5 a dále opomenutí čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy
a platného znění směrnice Rady č. 85/337/EHS o hodnocení vlivu některých veřejných
a soukromých projektů na životní prostředí.
Stěžovatel považuje za nesprávný názor městského soudu, podle kterého nemá
stěžovatel aktivní legitimaci k podání předmětné žaloby z toho důvodu, že se neúčastnil
správního řízení, které předcházelo, resp. mělo předcházet vydání rozhodnutí vlády. Domnívá
se, že vláda měla o výjimce podle §43 zákona č. 114/1992 Sb. rozhodovat ve správním řízení
a s občanskými sdruženími, které splňují podmínky ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb.,
měla jednat jako s účastníky řízení. Namítá však, že žádné správní řízení, do kterého
by se mohl přihlásit, nebylo vedeno. Navíc mu opakovaně žalovaná i Ministerstvo životního
prostředí sdělili, že výjimky dle §43 zákona č. 114/1992 Sb. jsou „povolovány formou
usnesení vlády, tedy ne ve správním řízení“. Tudíž není na místě postup podle §70 zákona
č. 114/1992 Sb. Z toho vyvozuje stěžovatel faktickou nesplnitelnost podmínky účasti
v předchozím řízení v daném a obdobných případech, jak ji dle něj požaduje v napadeném
usnesení městský soud. V takovém případě dle stěžovatele je možno naplnit závazek
z Aarhuské úmluvy jedině tak, že se přizná aktivní legitimace osobám z řad dotčené veřejnosti
přímo na základě ustanovení čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy (ve spojení s čl. 10 Ústavy ČR).
Výklad provedený městským soudem považuje stěžovatel za formalistický a porušující právo
stěžovatele na spravedlivý proces. Napadá předmětné usnesení městského soudu dále v tom,
že se nevypořádal s tím, že stěžovatel svou žalobní legitimaci dovozoval rovněž z čl. 9 odst. 2
Aarhuské úmluvy ve spojení s čl. 66 odst. 3 s. ř. s. Dále argumentuje přímou aplikovatelností
Směrnice Rady č. 85/337/EHS, jejíž čl. 10a se shoduje s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy.
I ze znění této směrnice tedy vyplývá povinnost členských států ES zajistit, aby dotčená
veřejnost měla přístup k soudní ochraně za podmínek touto směrnicí stanovených. Městský
soud měl dle stěžovatele uznat přímý účinek tohoto ustanovení a připustit tak jeho aktivní
legitimaci v dané věci.
Ke kasační stížnosti se žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud ze soudního a správního spisu zjistil, že dne 15. 2. 2002 podal
ministerstvu A. L., osoba zúčastněná na řízení, žádost o udělení výjimky z ochranných
podmínek I. zóny odstupňované ochrany přírody CHKO Beskydy pro změnu využití území L.
h. v souvislosti s provozem malé (jižní) sjezdové trati. V zahájeném správním řízení se
vyjádřily k žádosti L. ČR, s. p., L. s. F. – M. a O. a Správa CHKO Beskydy, kteří udělili
souhlas s provozem trati. Okresní úřad Frýdek - Místek, referát životního prostředí, poukázal
ve svém vyjádření na skutečnost, že o výjimku požádali tři žadatelé a za ideální řešení
považují takové, kdy držitel výjimky by byl totožný s nájemcem pozemku a vlastníkem
lyžařských zařízení. Poukázal na fakt, že udělení výjimky je pouze dílčím rozhodnutím a že
nikoho k ničemu neopravňuje; rozhodující bude, komu L. ČR, s. p. pronajmou pozemky a kdo
bude držitelem rozhodnutí o využití území. Proto ministerstvo vyzvalo všechny tři žadatele,
aby zvážili své setrvání na žádosti o udělení výjimky s ohledem na svůj záměr podat či
nepodat návrh na vydání územního rozhodnutí o využití území pro provozování sjezdových
tratí a dále aby doložili svůj právní vztah k pozemkům na L. h. K tomu s. p. L. ČR uvedl, že
ohledně dotčených pozemků „v současné době nemá uzavřenou nájemní smlouvu se žádným
nájemcem“. V rámci rozkladu podaného stěžovatelem ve věci udělení výjimky podle §43
zákona č. 114/1992 Sb. ministerstvem dne 6. 3. 2000 pro změnu využití území z důvodu
provozu malé (jižní) sjezdové trati na L. h. a neudělení výjimky pro provoz velké (severní)
trati ministerstvo požádalo o stanovisko dotčené orgány státní správy. Česká inspekce
životního prostředí nezjistila na jižní sjezdovce poškození přírody, správa CHKO souhlasila
s povolením výjimky pro jižní sjezdovku, obce O., K. a M., L. ČR, L. s. F. – M. a O. se
vyjádřily pouze k severní (velké) sjezdovce. Tělovýchovná jednota VP, F. – M. doporučila
změnu podmínek udělení výjimky a upozornila na skutečnost, že lyžařský vlek na
vyjmenovaných pozemcích je v jejím vlastnictví. Ministerstvo vzalo při svém rozhodování
v potaz stanoviska dotčených orgánů a obcí (jež dávají přednost usměrněné turistice před
negativními dopady striktních nereálných zákazů), námitky rozkladu a veřejný zájem,
převyšující zájem ochrany přírody a poměřil jej i rozsahem následků, které by nastaly
nepovolením výjimky a odlesňováním a výstavbou sjezdových tratí na jiných místech a tak by
došlo k větším škodám na přírodním a krajinném prostředí. Výjimka byla udělena dne 14. 1.
2003 za stanovených podmínek a byla platná do 1. 6. 2004. Proti tomuto rozhodnutí podal
rozklad stěžovatel, rozhodnuto o něm bylo dne 4. 9. 2003 tak, že jej ministr životního
prostředí zamítnul.
O žádosti A. L. (osoby zúčastněné na řízení) o udělení výjimky ze základních
ochranných podmínek CHKO Beskydy ze dne 30. 6. 2004 rozhodla dne 3. 11. 2004 vláda na
základě podkladů ministerstva jednomyslně a výjimku udělila. Vláda rozhodovala na základě
podkladů vypracovaných s ohledem projednávanou věc ministerstvem životního prostředí,
které, ačkoli mu to žádný zákon neukládá, provedlo ve spolupráci s CHKO Beskydy
vyhodnocení dosavadního provozu vleku, doplnění kontrolovatelných podmínek provozu a
uvážilo veřejný zájem v dané lokalitě na projednávané věci. Využití L. h. pro sjezdové
lyžování bylo řešeno s ministerstvem již od roku 1999. I předchozí, dlouhodobě tradiční
provoz malé (jižní) sjezdové trati probíhal po odsouhlasení účastníků správního řízení a
dotčených orgánů státní správy.
Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném ke dni
rozhodnutí vlády v ust. §26 odst. 2 stanoví mj., že „na území první zóny chráněné krajinné
oblasti je dále zakázáno umisťovat a povolovat nové stavby a povolovat a měnit využití
území“. Výjimky z tohoto zákazu podle ustanovení §43 téhož zákona od 27. 4. 2004
na základě změny provedené zákonem č. 218/2004 Sb. ve zvláště chráněných územích podle
§16, §26, §29, §34, §35 odst. 2, §36 odst. 2, §45h a §45i v případech, kdy veřejný zájem
výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, povoluje v každém jednotlivém případě
svým rozhodnutím vláda.
Žaloba stěžovatele byla městským soudem odmítnuta z důvodu nedostatku aktivní
legitimace, proti tomu brojil svou kasační stížností stěžovatel, a proto se Nejvyšší správní
soud zaměřil na tuto otázku.
Předně je nutno uvést, že za procesní situace, kdy kasační stížnost napadá rozhodnutí
městského soudu o odmítnutí návrhu (žaloby), omezuje se přezkum prováděný Nejvyšším
správním soudem na opodstatněnost naplnění důvodu obsaženého v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud skutečně dospěl k závěru, že k odmítnutí
žaloby došlo nezákonně (tzn. že tento kasační důvod byl naplněn), musel by napadené
rozhodnutí městského soudu zrušit a otevřít tím procesní prostor tomuto soudu,
aby se meritorně vypořádal s podanou žalobou. Tento závěr vyplývá z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 3 Azs 33/2004,
publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS), podle níž „je-li kasační stížností napadeno usnesení
o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla
mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení
spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem.“ Důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. v sobě tedy zahrnuje jak nezákonnost samotného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, tak i procesní pochybení soudu, která tomuto rozhodnutí předcházela.
Nejdříve si Nejvyšší správní soud odpověděl na otázku, zda lze na daný případ
aplikovat Aarhuskou úmluvu, popř. směrnici 85/337/EHS, ze kterých si stěžovatel dovozuje
svou aktivní žalobní legitimaci.
V čl. 6 odst. 1 úmluvy je věcná působnost ustanovení úmluvy v ustanoveních o účasti
veřejnosti a přístupu k soudu vymezena tak, že se týká povolování záměrů uvedených
v příloze 1 a dále záměrů v příloze neuvedených avšak majících významný vliv na životní
prostředí (kritéria pro posouzení významnosti vlivu na životní prostředí má stanovit
vnitrostátní legislativa). Sjezdové dráhy nejsou v příloze 1 uvedeny, avšak pod bodem 20 je
uvedeno, že úmluva se vztahuje na povolování záměrů, které mají být podle vnitrostátní
legislativy podrobeny posuzování vlivů na životní prostředí.
Vnitrostátní legislativu představuje v tomto případě zákon č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí, který v §4 odst. 1 písm. b) stanoví, že záměrem
podléhajícím posuzování vlivů je také záměr uvedený v příloze zákona v kategorii 2,
u kterého ve zjišťovacím řízení bylo stanoveno, že může mít významný vliv na životní
prostředí. V příloze zákona v kategorii 2 pak jsou sjezdové dráhy uvedeny v bodě 10.7.
Pro posouzení, zda lze Aarhuskou úmluvu na danou věc použít, je tedy třeba zjistit,
zda příslušný orgán kraje ve zjišťovacím řízení stanovil, že předmětný záměr může mít
významný vliv na životní prostředí, popř. pokud žádné takové řízení (dosud) neproběhlo,
zda jsou dány podmínky pro stanovení významného vlivu.
Věcná působnost směrnice 85/337/EHS je vymezena v čl. 4 odst. 1 a 2
tak, že se vztahuje na povolování záměrů uvedených v příloze 1 (sjezdové dráhy zde nejsou
uvedeny) a na záměry uvedené v příloze 2 [sjezdové dráhy uvedeny pod bodem 12 písm. a),
o kterých tak bylo rozhodnuto na základě zvážení obecných kritérií nebo posouzením
jednotlivého záměru]. Při posouzení zda záměry uvedené v příloze 2 podléhají posouzení
vlivů, má být vzato v úvahu mj. únosné zatížení přírodního prostředí s tím, že zvláštní
pozornost je věnována horským oblastem a lesům; přírodním rezervacím a velkoplošným
chráněným územím; oblastem registrovaným nebo chráněným předpisy členských států;
zvlášť chráněné oblasti vyhlášené členskými státy v souladu se směrnicemi 79/409/EHS
a 92/43/EHS. S přihlédnutím k těmto kritériím by zřejmě předmětný záměr měl spadat
do působnosti směrnice.
Smyslem a účelem čl. 9 úmluvy je zajištění respektování práva (tak, aby nebylo
možné předpisy na ochranu životního prostředí ignorovat odepřením přezkumu v soudním
řízení), avšak úmluvu nelze vyložit tak, že umožňuje samostatný soudní přezkum jakéhokoli
rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti. Rovněž čl. 10a směrnice 85/337/EHS uvádí: „Členské státy
stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.“
Na to navazuje posouzení, zda rozhodnutí městského soudu, který dovodil,
že stěžovatel není aktivně legitimován k podání správní žaloby proto, že se neúčastnil řízení
vedeného vládou ve věci předmětné výjimky. Stěžovatel naproti tomu dovozoval, že se řízení
účastnit nemohl, protože došlo ke změně vnitrostátní legislativy (§43 zákona č. 114/1992 Sb.) a o výjimkách nyní rozhoduje vláda. Protože si stěžovatel změny „nevšiml“, nepodal
vládě žádost dle §70 odst. 2, proto se o řízení nedozvěděl a nemohl se řízení účastnit. Navíc
uvádí, že vláda rozhodla usnesením, žádné správní řízení, kterého by se mohl účastnit, nebylo
vedeno. Aktivní legitimace stěžovatele navíc má vyplývat přímo z čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské
úmluvy a čl. 10a směrnice 85/337/EHS ve spojení s ust. §66 odst. 3 s. ř. s. (zvláštní žalobní
legitimace k ochraně veřejného zájmu).
Argumentace stěžovatele není správná. Dle čl. 2 bodu 5 Aarhuské úmluvy stanoví
vnitrostátní předpisy požadavky, které musí splnit nevládní organizace, aby byly považovány
za dotčenou veřejnost a měly přístup k soudu dle čl. 9 (odst. 2) úmluvy. Totéž stanoví ve čl. 1
bod 2 i uvedená směrnice. Pokud tedy stanoví česká legislativa a judikatura podmínku
předchozí účasti ve správním řízení jako podmínku pro aktivní legitimaci,
je to zcela v souladu s uvedenými mezinárodními resp. komunitárními předpisy.
Možnost stanovit podmínku přístupu k soudnímu řízení ve formě účasti na předchozím
správním řízení stanoví sama Aarhuská úmluva. V ustanovení čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy
se odkazuje na přezkoumání jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti a přitom
se nevylučuje možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a není ovlivněn
požadavek, aby byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání před předáním věci
k soudnímu přezkoumání tam, kde to vnitrostátní právo vyžaduje.
Z implementační příručky k Aarhuské úmluvě plyne, že přístup k soudní ochraně,
který zakotvuje, především znamená, že dotčená veřejnost má vůbec k dispozici právní
mechanismy přezkoumání případného porušení práva na informace a práva na účast
na rozhodování v otázkách životního práva podle této úmluvy a vnitrostátního práva životního
prostředí (str. 125). Tyto podmínky Česká republika jednoznačně splňuje. Občanským
sdružením podle českého práva (jímž je i stěžovatel) je přiznáno právní postavení s možností
brojit proti rozhodnutí porušujícím jejich práva nebo zákon.
Podstatné v souzené věci je, že právo na soudní ochranu neexistuje osaměle, nezávisle
a bez dalších souvislostí. Vždy je vázáno na právo na přístup k informacím a právo účasti při
rozhodování v otázkách životního prostředí. Váže se tedy na oprávnění deklarovaná v čl. 4 a 6
a další Aarhuské úmluvy a konkrétně přiznaná vyplývající vnitrostátní legislativou
(zde zákonem č. 114/1992 Sb., ustanovením §70). Aarhuská úmluva poskytuje výslovně
smluvním stranám volnost v tom, jak si uvedená práva a procesní postupy k jejich ochraně
uvedou do svých vnitrostátních úprav (str. 123) a jak přizpůsobí svou právní úpravu Aarhuské
úmluvě. Úmluva totiž poskytuje jen obecné zásady a povinnosti ukládá skrz vnitrostátní
legislativu. Přímo nestanovila konkrétní ustanovení o právní (soudní) ochraně a přezkumu
jmenovaných aktů a pouze odkazuje na vnitrostátní právní úpravy, jimž nepřikazuje
jmenovitě a striktně, jak má přezkum předmětných aktů vypadat. Důvodem je skutečnost,
že přezkumné systémy stran úmluvy se liší, proto není ani možné vnucovat jim
(např. nesystematicky) nějaké detailní, třebas až cizorodé a nezapadající postupy.
Ustanovení čl. 9 odst. 3 úmluvy samotné předvídá nikoli svou přímou použitelnost
pro osoby z řad veřejnosti, ale výslovně stanoví, aby strany úmluvy zajistily přístup
ke správním a soudním řízením proti těm aktům, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem
týkajícím se životního prostředí. Úmluva tedy vnitrostátní právo a samostatnou úpravu států
předpokládá a respektuje. Tím si sama udává v tomto ustanovení charakter smlouvy,
která není uplatnitelná přímo (self-executing) a nemá nástroje svého prosazování. Má pouze
povšechný ráz a otevírá prostor pro politické uvážení zákonodárce strany úmluvy
při vytváření příslušné legislativy (obdobně rozhodoval u mezinárodní úmluvy,
která není přímo uplatnitelná, Ústavní soud dne 5. 2. 2003 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 34/02).
Přímou aplikovatelnost Aarhuské úmluvy vyloučil rovněž Nejvyšší správní soud ve věci
sp. zn. 2 As 12/2006, kde bylo taktéž zdůrazněno, že adresátem úmluvy je stát a jeho veřejná
moc anebo sp. zn. 3 Ao 2/2007, v níž Nejvyšší správní soud zdůraznil, že požadavek přímé
aplikace znamená, že ustanovení mezinárodní smlouvy jsou konstruována natolik určitě
a jasně, že z nich lze vyvodit práva a povinnosti vnitrostátních subjektů, aniž by bylo třeba
nějakých vnitrostátních opatření.
Jádrem věci v posuzovaném případě není porušení práva tak, jak jej předvídá
Aarhuská úmluva. Právo na soudní přezkum přiznává úmluva v těch případech, kdy došlo
k porušení hmotného nebo procesního práva v řízeních o poskytnutí informací či ohledně
účasti dotčené veřejnosti na rozhodování v otázkách životního prostředí. K tomu však
v souzené věci rovněž nedošlo. Vláda vydala předmětné usnesení v souladu s ustanovením
§43 zákona č. 114/1992 Sb. v řízení, v němž stěžovatel nebyl účastníkem a v řízení,
o jehož existenci či zahájení stěžovatel informován být nemusel, neboť o to vládu nežádal.
Implementační příručka dále uvádí, že existují země, kde platí zásada subsidiarity,
tj. nutnosti vyčerpání všech řádných a mimořádných opravných prostředků ve správním řízení
(str. 130 příručky) před zahájením soudního řízení. Pokud takový požadavek vnitrostátní
úprava obsahuje, úmluva jej výslovně povoluje. Český právní řád, jmenovitě soudní řád
správní takový požadavek obsahuje jakožto zásadu řízení a výslovné ustanovení §5 s. ř. s.
To říká, že „pokud nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví
domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-
li je zvláštní zákon.“
Smyslem úmluvy není v dané oblasti sjednotit procesní postupy všech jejích stran
ve správním i soudním řízení, naopak, úmluva respektuje tradice a možnosti vnitřních
právních úprav současných i budoucích stran.
Výše uvedený závěr vyplývá dále i z komparace legislativní implementace úmluvy
a směrnice v jiných státech. Německý zákon ze dne 7. 12. 2006 (Gesetz über ergänzende
Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie
2003/35/EG) stanoví ve svém §2 odst. 1 bod 3 jako podmínku žalobní legitimace občanských
sdružení mj. předchozí účast ve správním řízení eventuelně protiprávní odepření této účasti.
Stěžovatel v daném případě si však svou žádostí účast ve správním řízení nezajistil.
Obdobnou podmínku stanoví i rakouský zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, který
byl za účelem implementace směrnice 85/337/EHS novelizován v roce 2005, ve svém §19
odst. 10. Uvedený německý zákon sdružením působícím v oblasti ochrany životného prostředí
stanoví (§3) pro jejich aktivní legitimaci další podmínky, jako například minimální dobu,
po kterou jsou v této oblasti činní, rozsah činnosti, uznání zvláštním spolkovým úřadem
pro životního prostředí a další.
Ze srovnání plyne, že česká vnitrostátní úprava umožňuje prostřednictvím ustanovení
§70 zákona č. 114/1992 Sb. přístup dotčené veřejnosti k informacím a do příslušných
správních řízení velmi široce a stanoví pouhou minimalistickou podmínku o tyto informace
jednoduchým způsobem požádat a do předmětných řízení se po obdržení informace o jejich
vedení přihlásit. Tuto podmínku však v daném případě stěžovatel nesplnil a ani neuvádí
(a ani ze soudního a správního spisu není patrno ničeho), co by bránilo tuto žádost podat.
Dne 28. 4. 2004 nabyl účinnosti zákon č. 218/2004 Sb., který zavedl pro žádosti
dotčené veřejnosti podané u správního orgánu lhůtu, po kterou tato žádost platí, a to na jeden
rok. Současně udělil pravomoc rozhodovat o výjimkách podle §43 zákona č. 114/1992 Sb.
namísto Ministerstva životního prostředí vládě. Podle spisového materiálu byla žádost
stěžovatele podána ještě před účinností zákona č. 218/2004 Sb. Žádost o výjimku podal A. L.
vládě dne 30. 6. 2004, tedy až po nabytí účinnosti citovaného zákona. V souladu se zásadou,
že práva náležejí bdělým, bylo na stěžovateli, aby podle nové právní úpravy žádost podal a
tak se mohl stát účastníkem řízení.
Žalobce je oprávněn účastnit se řízení o územním rozhodnutí o změně užívání
pozemku (čehož i, jak vyplývá z kasační stížnosti, využil), může toto rozhodnutí napadnout
správní žalobou a v rámci tohoto soudního přezkumu pak soud přezkoumá i zákonnost
napadeného rozhodnutí vlády o udělení výjimky jakožto podkladového rozhodnutí ve smyslu
§75 odst. 2 s. ř. s. Tento procesní postup není nikterak v rozporu s požadavky Aarhuské
úmluvy ani se směrnicí 85/337/EHS.
Stěžovatel občanským sdružením byl podle jeho stanov založen s cílem ochrany
kvality životního prostředí regionu, především jeho přírodních složek ve všech jejich
rozmanitostech, dále s cílem obnovy a rozvoje území na principu globálního trvale
udržitelného rozvoje, uchování osobitého rázu krajiny oblasti a působení na ekologické
vědomí obyvatel, jejich vedení k osobní odpovědnosti za stav a vývoj životního prostředí
regionu. O to více je překvapující, že opomenul zmíněnou novelu zákona č. 114/1992 Sb.
zákonem č. 218/2004 Sb. a nepožádal vládu v souladu s ustanovením §70 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb., aby byl předem informován o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných
správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné
podle tohoto zákona.
Závěrem lze tedy shrnout, že postup městského soudu, který stěžovateli aktivní
legitimaci v dané věci nepřiznal, byl správný a v souladu se zákony i mezinárodními závazky
České republiky.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
Protože úspěšný žalovaný žádné náklady neuplatňoval, resp. mu žádné náklady nad rámec
jeho úřední činnosti nevznikly, soud mu náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 19. června 2007
JUDr. Václav Novotný.
předseda senátu