ECLI:CZ:NSS:2007:6.ADS.40.2006
sp. zn. 6 Ads 40/2006 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: K. K., zastoupen Mgr. Jiřím Kabuďou, advokátem, se sídlem 1. máje 741, Frýdek -
Místek, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem
28. října 117, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v
Ostravě č. j. 22 Ca 386/2005 - 10 ze dne 29. 11. 2005,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i znáv á.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá usnesení
Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 Ca 386/2005 - 10 ze dne 29. 11. 2005, kterým byla
odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2005,
č. j. 17781/2005/ZDR/Rich, jímž žalovaný zamítl návrh stěžovatele na přezkoumání
lékařského posudku a tento posudek potvrdil.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že napadené usnesení krajského soudu považuje
za nezákonné ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel dále uvedl, že se žalobou u krajského soudu domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2005, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání
proti lékařskému posudku ze dne 6. 6. 2005 vystavenému Nemocnicí P., a. s.
Dle stěžovatelových slov byla podle tohoto posudku potvrzena stěžovatelova trvající nemoc
z povolání bez progrese, dále v něm bylo uvedeno, že stěžovatel pozbyl trvalé způsobilosti
vykonávat práci v riziku prachu pro nemoc z povolání, zjištěnou dne 21. 2. 2002, a výkon
dosavadní profese byl označen za vyhovující. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského
soudu, že se v jeho věci jedná o kompetenční výluku dle ustanovení §70 písm. d) s. ř. s.,
neboť dle jeho názoru správní orgán v napadeném rozhodnutí rozhodoval o stěžovatelově
pracovním zařazení: na jedné straně správní orgán konstatoval, že v důsledku zjištěné nemoci
z povolání není stěžovatel schopen vykonávat práci v riziku prachu, a na druhé straně uvedl,
že stěžovatelovo pracovní zařazení na pracovišti je vyhovující. Stěžovatel tvrdí,
že pro tento rozpor v rozhodnutí správního orgánu podával správní žalobu, neboť nemá jinou
možnost, jak zjistit, zda je či není schopen vykonávat své stávající zaměstnání a zda existuje
překážka výkonu povolání. Z těchto důvodu má stěžovatel za to, že v jeho věci je dána
kompetence soudu k přezkoumání napadeného rozhodnutí, a navrhuje jeho zrušení.
Žalovaný ve svém vyjádření poukazoval na odborné stanovisko lékařky Krajského
úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 20. 8. 2005 a dále téměř doslova citoval její vyjádření
ze dne 16. 9. 2005. Dle posledně zmíněného vyjádření nesmí stěžovatel z důvodu zjištěné
nemoci z povolání pracovat v riziku prachu s převážně nespecifickým účinkem. Příslušná
profese stěžovatele je zařazena do kategorie, ve které dle měření pracovního prostředí ze dne
16. 12. 2002 a následného hygienického zpracování pracovního prostředí ze dne 18. 5. 2005
nepřekračuje celosměnová koncentrace přípustný expoziční limit pro prach s převážně
nespecifickým účinkem. Z těchto důvodů žalovaný potvrdil správnost lékařského posudku.
Žalovaný dále uvedl, že způsobilost k výkonu práce je v případě přiznané nemoci z povolání
stanovována vzhledem k dané nemoci z povolání a obecné posouzení způsobilosti k výkonu
dosavadní práce přísluší lékaři závodní preventivní péče. K nesouhlasu stěžovatele
se závěrem, že je schopen vykonávat současnou práci z důvodu vysoké prašnosti, žalovaný
uvedl, že lékařský posudek ani rozhodnutí krajského úřadu nezakládá překážku výkonu
dosavadního povolání. Závěrem žalovaný navrhl Nejvyššímu správnímu soudu, aby kasační
stížnost s ohledem na nenaplnění důvodu pro její podání odmítl a účastníkům nepřiznal nárok
na náhradu nákladů řízení.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti: Dne
6. 6. 2005 vypracovala Nemocnice P., a. s., oddělení nemocí z povolání a funkční
diagnostiky, lékařský posudek, ve kterém uvedla, že při vyšetření dne 21. 2. 2002 byla
u stěžovatele zjištěna nemoc z povolání dle nařízení vlády č. 290/1995 Sb., kterým se stanoví
seznam nemocí z povolání, kapitola III, položka 4 (pneumokonióza ze svařování),
přičemž při vyšetření dne 22. 3. 2005 byla zjištěno, že uvedená nemoc trvá bez progrese.
Dále bylo v lékařském posudku uvedeno, že vzhledem ke zjištěné nemoci z povolání pozbyl
stěžovatel trvale způsobilost vykonávat práci v riziku prachu, avšak výkon současné profese
je vyhovující.
Proti výše uvedenému lékařskému posudku podal stěžovatel dne 15. 6. 2005 návrh
na jeho přezkoumání k řediteli Nemocnice P., a. s. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem,
že zjištěná nemoc z povolání trvá bez progrese a že je schopen vykonávat současnou profesi.
Poukázal na skutečnost, že dne 8. 4. 2003 byla naopak vyslovena jeho nezpůsobilost k výkonu
stejné profese. I přes stanovenou nezpůsobilost nebyl stěžovatel svým zaměstnavatelem
převeden na jinou práci a má za to, že z důvodu pokračování výkonu práce ve stejném
prostředí došlo k zhoršení jeho zdravotního stavu. V návrhu na přezkoumání lékařského
posudku stěžovatel dále upozornil na skutečnost, že prašnost na pracovišti se nezměnila,
a to ani po postupném přechodu na jinou výrobní technologii v letech 1998 - 2000. Stěžovatel
navrhl, aby odvolací orgán přezkoumal prašnost na pracovišti a její vliv na stěžovatelův
zdravotní stav, aby vyslovil progresi nemoci z povolání a neschopnost stěžovatele vykonávat
dosavadní práci - mistra čistírny dlouhých sochorů. Současně navrhl porovnat RTG snímek
pořízený při první prašné stigmatizaci v roce 1998 se snímky z vyšetření dne 21. 2. 2002
a 22. 3. 2005.
K podanému návrhu na přezkoumání lékařského posudku se dne 15. 7. 2005 vyjádřila
lékařka, která napadený posudek vypracovala. Z vyjádření mimo jiné vyplývá, že v rámci
preventivní prohlídky dne 21. 1. 2002 byl zjištěn „diseminovaný plícní proces nejasné
etiologie“ a na základě plicního vyšetření dne 21. 2. 2002 stanovena diagnóza „disperzní
pneumopatie s histologicky prokázanou depozicí prachu uhelného a železitého.“ Na vyžádání
lékařky byl dne 21. 11. 2002 vypracován hygienický posudek na pracoviště stěžovatele,
dle kterého nebyla práce stěžovatele zařazena do rizikové kategorie, neboť naměřené
celosměnové koncentrace neodpovídaly podmínkám rizikového zařazení, i když se stěžovatel
v průběhu své práce pohyboval i na pracovištích s krátkodobým nadlimitním výskytem
prachu. Prach na provozních pracovištích, kde se za sledované období stěžovatel pohyboval,
byl v hygienickém posudku charakterizován jako prach s převážně nespecifickým
účinkem - oxidy železa. Dále je ve vyjádření uvedeno, že po měření prachu prováděném
v roce 2002 došlo ke změně pracovních podmínek ve smyslu útlumu operací způsobujících
rizikovou prašnost (vypalování sochorů) a že práce stěžovatele spočívá v práci na provoze
(40% pracovní doby) a v práci v kanceláři (60% pracovní doby).
Ředitel Nemocnice P., a. s., nevyhověl návrhu stěžovatele na přezkoumání lékařského
posudku a návrh dne 21. 7. 2005 předložil jako odvolání Krajskému úřadu
Moravskoslezského kraje.
K odvolání podala dne 20. 8. 2005 své odborné stanovisko lékařka Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje. Rekapituluje v něm obsah lékařského posudku ze dne 6. 6. 2005,
vyjádření lékařky k podanému návrhu na přezkoumání lékařského posudku ze dne
15. 7. 2005, výpis ze zdravotnické dokumentace praktického lékaře a ze zdravotnické
dokumentace oddělení nemocí z povolání Nemocnice P., a. s. Odborné stanovisko mimo jiné
poukazuje na měření pracovního prostředí ze dne 16. 12. 2002, kdy byla u stěžovatelova
pracoviště i u ostatních pracovišť podléhajících řízení a kontrole stěžovatelovy profese
naměřena koncentrace prachu pod přípustným expozičním limitem. Stěžovatelova profese
byla zařazena do kategorie rizika hluk, zátěž teplem, psychická zátěž kategorie 2, ostatní
faktory včetně prachu do kategorie 1 (dle nařízení vlády č. 178/2001 Sb.). Ze závěru
odborného stanoviska vyplývá, že i když stěžoval nepracoval jako svářeč, byla u něj v roce
2002 vyhlášena nemoc z povolání - pneumokonióza ze svařování, a to s přihlédnutím
k hygienickému posudku z roku 2001, který připouštěl dřívější občasný krátkodobý pobyt
stěžovatele na pracovišti s nadlimitními koncentracemi železitého prachu. Prokazatelné
zhoršování vleklého kataru průdušek, hodnoceného jako chronická obstrukční nemoc
bronchopulmonální s lehkou až středně těžkou poruchou ventilace, a přetlakové choroby II.
stupně, kterými stěžovatel dle zdravotnické dokumentace trpí, dle odborného stanoviska
nesouvisejí s nemocí z povolání. Obecnou způsobilost k výkonu dosavadní práce musí
stanovit závodní lékař. Stěžovatel je obecně omezen pro práci fyzicky náročnou,
pro nepříznivé klimatické a mikroklimatické podmínky a neschopen práce v nočních
směnách. Lékařka Krajského úřadu Moravskoslezského kraje shledala napadený lékařský
posudek správným.
K odbornému stanovisku lékařky Krajského úřadu Moravskoslezského kraje se ústně
do protokolu dne 7. 9. 2005 vyjádřil právní zástupce stěžovatele a založil do spisu hlášení
nemoci z povolání ze dne 8. 4. 2003 a lékařskou zprávu ze dne 10. 4. 2003. Poukázal
zejména na rozpor mezi hlášením nemoci z povolání, kde je konstatována neschopnost
stěžovatele k výkonu dosavadní profese, a napadeným posudkem, který označuje výkon
dosavadní profese jako vyhovující. Dále se právní zástupce domnívá, že již samotná
naměřená koncentrace prachu, byť nedosahující expozičního limitu stanoveného nařízením
vlády, spolu s prokázanou nemocí z povolání způsobuje neschopnost stěžovatele vykonávat
dosavadní práci. Navrhuje tedy vypracování hygienického posudku, který by stanovil prašnou
expozici a určil, zda je případná naměřená hodnota prašné expozice překážkou pro výkon
práce stěžovatele.
Ve svém vyjádření k námitkám právního zástupce stěžovatele uvedla dne 13. 9. 2005
lékařka Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, že se nejedná o rizikovou prašnost,
pokud prašnost nepřesahuje expoziční limit. Dle rozhodnutí krajské hygienické stanice není
profese stěžovatele zařazena do kategorie rizika prašnosti. Dne 16. 12. 2002 byla naměřena
celosměnová koncentrace prachu ve výši 0,5 mg/m3, přičemž přípustný expoziční limit
pro prach s převážně nespecifickým účinkem je 10 mg/m3. K námitce ohledně rozporu
posudků z roku 2002 a 2005 lékařka uvádí, že současné vyjádření je podloženo podrobným
hygienickým šetřením.
Dne 20. 9. 2005 Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor zdravotnictví, zamítl
návrh stěžovatele na přezkoumání lékařského posudku a napadený lékařský posudek potvrdil.
K námitce stěžovatele ohledně rozporu lékařského posudku ze dne 8. 4. 2003 a lékařského
posudku ze dne 6. 6. 2005 krajský úřad uvedl, že předmětem přezkoumání byl pouze posudek
ze dne 6. 6. 2005, který je dle odborného stanoviska lékařky Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje podložen podrobným hygienickým šetřením. Dále je v rozhodnutí
uvedeno, že lékařský posudek byl vydán na základě stěžovatelovy žádosti ze dne 12. 3. 2005
o posouzení jeho způsobilosti k výkonu práce a bylo přitom postupováno dle §2 odst. 1
vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 342/1997 Sb., kterou se stanoví postup při uznávání
nemocí z povolání a vydává seznam zdravotnických zařízení, která tyto nemoci uznávají.
Způsobilost k výkonu práce je dle tohoto předpisu stanovena vzhledem k dané nemoci
z povolání. Obecné posouzení způsobilosti k výkonu dosavadní práce přísluší lékaři závodní
preventivní péče.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel napadl rozhodnutí
žalovaného dne 15. 11. 2005 žalobou. Stěžovatel nesouhlasil s tvrzením v napadeném
rozhodnutí, že je schopen vykonávat práci na svém dosavadním pracovišti, neboť prašnost
nedosahuje limitních hodnot. Napadené rozhodnutí označil za nezákonné z důvodu
nedostatečně zjištěného skutkového stavu. V žalobě namítal, že žalovaný při posuzování míry
prašnosti na pracovišti stěžovatele vycházel z měření pracovního prostředí ze dne
16. 12. 2002 zpracovaného společností E., s. r. o., dne 18. 5. 2005, aniž by v řízení sám
provedl důkaz ke zjištění skutečného stavu prašnosti na stěžovatelově pracovišti,
ač to stěžovatel ve správním řízení navrhoval. Stěžovatel tvrdil, že od roku 2003 se zvýšila
prašnost na pracovišti z důvodu snahy zaměstnavatele o snížení emisí do atmosféry. Měření
prováděná průběžně od roku 1987 byla dle stěžovatele účelová a nevedla ke skutečnému
zjištění prašnosti na pracovišti. Dále uvedl, že v záznamu o nemoci z povolání ze dne
15. 4. 2003 je stěžovatelovo pracoviště vyhlášeno jako rizikové pro prach a zplodiny.
Krajský soud žalobu dne 29. 11. 2005 odmítl s tím, že je nepřípustná,
neboť v projednávané věci bylo rozhodováno o zdravotní způsobilosti stěžovatele k výkonu
dosavadní práce ve smyslu ustanovení §21 odst. 1 zák. č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu,
vydání rozhodnutí záviselo výlučně na posouzení zdravotního stavu stěžovatele
a toto rozhodnutí nepředstavuje právní překážku výkonu povolání, zaměstnání
nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti (§70 písm. d/ s. ř. s.). Dle krajského
soudu se u napadeného rozhodnutí jedná o deklaratorní konstatování skutečnosti,
že stěžovatel může nadále vykonávat dosavadní povolání.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.), tuto kasační
stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a uplatňuje v ní kasační důvod dle ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu v mezích
řádně uplatněného kasačního důvodu a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
S ohledem na uplatněný důvod kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
otázkou, zda zde byly dány důvody pro odmítnutí stěžovatelovy žaloby s odkazem
na ustanovení §70 písm. d) s. ř. s. Dle tohoto ustanovení jsou ze soudního přezkoumání
vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního
stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku
výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti,
nestanoví-li zvláštní zákon jinak.
Napadené rozhodnutí a napadený lékařský posudek byly vydány na základě
ustanovení 77 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších
předpisů, dle něhož vydávají zdravotnická zařízení prostřednictvím lékařů nebo klinických
psychologů při výkonu zdravotní péče, a to na základě posouzení zdravotního stavu pacienta,
lékařské posudky. Jak se již vyjádřil ve svém rozhodnutí Nejvyšší správní soud (rozsudek
ze dne 2. 8. 2006, č. j. 3 Ads 51/2006 - 85, www.nssoud.cz), smyslem ustanovení §70
písm. d) s. ř. s. je vyloučení těch rozhodnutí, která vůbec nespočívají v posouzení právních
otázek, ze soudního přezkumu. Závěry tohoto rozhodnutí dopadají i na projednávaný případ,
neboť vydání napadeného rozhodnutí žalovaného, stejně jako samotného lékařského posudku,
záviselo výlučně na posouzení zdravotního stavu stěžovatele a jeho schopnosti konat práci
ve vztahu ke zjištěné nemoci z povolání, nikoli na posouzení otázek právních.
Dále Nejvyšší správní soud zkoumal, zda napadené rozhodnutí znamená právní
překážku výkonu dosavadního povolání stěžovatele. Nejvyšší správní soud již ve výše
zmíněném rozhodnutí (č. j. 3 Ads 51/2006 - 85) konstatoval, že rozhodnutí o zamítnutí
odvolání proti lékařskému posudku vydanému v rámci lékařské preventivní péče, jímž byl
žalobce shledán trvale nezpůsobilým výkonu určité práce, samo o sobě neznamená právní
překážku výkonu povolání, neboť překážkou výkonu povolání by byl až případný právní úkon
zaměstnavatele (např. převedení na jinou práci, výpověď) v souladu s příslušnými
ustanoveními zákoníku práce. Tím méně je pak takovou právní překážkou rozhodnutí
o zamítnutí odvolání proti lékařskému posudku, kterým bylo stěžovatelovo pracovní zařazení
naopak shledáno jako vyhovující
Kompetenční výluka obsažená v ustanovení §70 písm. d) s. ř. s. nadto plně
koresponduje s konstrukcí přípustnosti návrhů na přezkoumání rozhodnutí správních orgánů,
vydaných v oblasti veřejné správy (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 11. 2003, č. j. 7 A 93/2002 - 41 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005,
č. j. 4 As 46/2003 - 71, www.nssoud.cz). Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je k podání
žaloby aktivně legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti; tyto úkony
označuje soudní řád správní jako „rozhodnutí“. Žaloba je nepřípustná podle ustanovení
§68 písm. e) s. ř. s., domáhá-li se žalobce přezkoumání rozhodnutí, které je
podle tohoto nebo zvláštního zákona z přezkumu vyloučeno. Mimo kompetenční výluku
dle §70 písm. d) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu,
které nejsou rozhodnutími (§70 písm. a/ s. ř. s.). Právě lékařský posudek ani napadené
rozhodnutí žalovaného nejsou rozhodnutími, neboť se jimi nezakládají, nemění, neruší
ani závazně neurčují stěžovatelova práva nebo povinnosti.
Nejvyšší soud se neztotožnil s názorem stěžovatele, že správní orgán v napadeném
rozhodnutí rozhodoval o pracovním zařazení stěžovatele, jestliže vyslovil, že dosavadní
zařazení stěžovatele je vyhovující. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve svém výše
zmíněném rozhodnutí (č. j. 4 As 46/2003 - 71), jedná se svojí podstatou o deklaratorní
konstatování skutečnosti, že stěžovatel je schopen vykonávat určitou práci ve vztahu
k jeho nemoci z povolání. Rozhodovat o pracovním zařazení zaměstnance přísluší zásadně
zaměstnavateli. V této souvislosti možno též poukázat na rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 2 As 16/2004 - 44 publ. pod č. 812/2006 Sb. NSS, podle nějž ani rozhodnutí lékaře
o ukončení dočasné pracovní neschopnosti neznamená právní překážku výkonu povolání,
a poněvadž závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu, je ze soudního přezkumu
vyloučeno. V posuzované věci bylo deklaratorně konstatováno, že stěžovatel ve vztahu
k nemoci z povolání nepozbyl schopnosti vykonávat práci v současném pracovním zařazení.
O schopnosti vykonávat dosavadní práci ve vztahu k ostatním chorobám (obecným) patrně
nebyl závodním lékařem vysloven žádný závěr. Podle dosavadní judikatury Nejvyššího
správního soudu (srov. např. výše uvedený rozsudek č. j. 3 Ads 51/2006 - 85)
však ani tyto posudky nepodléhají soudnímu přezkumu; v pracovněprávních vztazích je
vždy právně určující úkon zaměstnavatele, jenž podléhá případnému přezkumu
v soukromoprávních (pracovních) vztazích.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatel se žalobou domáhal přezkoumání
úkonu správního orgánu, které není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
a pro který je dána kompetenční výluka dle ustanovení §70 písm. a) a d) s. ř. s. Krajský soud
tedy nepochybil, když žalobu odmítl s poukazem na ustanovení §70 písm. d) ve spojení
s ustanoveními §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. e) s. ř. s, neboť žalobu lze navíc odmítnout
i na základě ustanovení §70 písm. a) ve spojení s ustanoveními §46 odst. 1 písm. d) a §68
písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tak s ohledem na výše uvedené uzavírá, že v souzené věci
neshledal stěžovatelem namítaný důvod kasační stížnosti dle ustanovení §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.)
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů nenáleží. Žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud
ani žádné mu vzniklé náklady ze spisu nezjistil, a proto rozhodl tak, že žalovanému se právo
na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. března 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu