ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.39.2006
sp. zn. 6 As 39/2006 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudců JUDr. Jana Dvořáka a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce:
Ing. A. C., zastoupen JUDr. Radoslavem Přikrylem, advokátem, se sídlem Studená 498,
Studená, proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 2. 2006,
č. j. 57 Ca 66/2004 - 22,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 2. 2006, č. j. 57 Ca 66/2004 - 22,
se zr uš uj e a věc se vr ac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného Krajského úřadu Vysočina ze dne 7. 9. 2004,
č. j. KUJI 10617/2004 OUP - No KUJIP007OU01 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), bylo
zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Pelhřimov ze dne
18. 6. 2004, č. j. Výst. 1130/2004 - PROB/Rozh/Sč, jímž byl žalobce uznán vinným
ze spáchání přestupku podle ustanovení §105 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“),
a zároveň mu byla uložena pokuta za tento přestupek ve výši 50 000 Kč a dále povinnost
nahradit náklady řízení spojené s projednáváním přestupku ve výši 1000 Kč. Výše uvedeného
přestupku se měl žalobce podle výroku rozhodnutí Městského úřadu v Pelhřimově
jako správního orgánu I. stupně (dále jen „stavební úřad“) dopustit tím, že jako spoluvlastník
objektu č. p. 823 ulice N., P. (na pozemku stavební parcela 303/1 v k. ú. P.), prováděl na
tomto objektu v měsících březen - duben 2004 stavební práce bez stavebního povolení,
přičemž zmíněný objekt se nachází v ochranném pásmu městské památkové rezervace.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce včas žalobu, ve které předně zpochybnil
stavebním úřadem provedený právní výklad ustanovení §105 odst. 4 stavebního zákona.
V této souvislosti uvedl, že z doslovné dikce i systematického řazení skutkové podstaty
uvedené v §105 odst. 4 stavebního zákona je zcela zřejmé, že zákonodárce měl
při její formulaci na mysli zvýšenou ochranu zájmů vymezených stavebním řádem
v „chráněném území nebo ochranném pásmu…“. Proto zcela logicky zákonodárce
upřednostnil v tomto ustanovení odstranění protiprávního stavu v takto zvýšeně chráněném
území („provedení rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění takové stavby“) a teprve
pokud občan neprovede ve stanovené lhůtě rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění
takové stavby, jsou naplněny podmínky pro uložení sankce, tj. pokuty. Z tohoto důvodu
spatřoval jako zákonnou podmínku pro naplnění uvedené skutkové podstaty nerespektování
pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění nepovolené stavby v ochranném
pásmu, a to ještě před tím, než dojde k uložení pokuty v rozmezí zákonem stanovené.
V projednávané věci bylo sice zahájeno řízení o odstranění stavby oznámením ze dne
9. 6. 2004 a dne 22. 6. 2006 proběhlo ústní jednání, avšak k vydání rozhodnutí o odstranění
stavby v rámci tohoto řízení dosud nedošlo. Proto nemohlo dojít ani k tomu,
že takové rozhodnutí nebude respektováno a budou naplněny zákonem stanovené
předpoklady uvedené v §105 odst. 4 stavebního zákona pro uložení pokuty. Navíc stavební
zákon v rámci řízení o odstranění stavby v ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stanoví
předpoklady, kdy stavební úřad nenařídí odstranění nepovolené stavby, avšak stavbu
dodatečně povolí. Z obsahu správního spisu a z obsahu odůvodnění napadeného rozhodnutí je
zřejmé, že v době vydání napadeného rozhodnutí byly naplněny podmínky právě
pro takovýto postup, přičemž v den, kdy bylo vydáno rozhodnutí žalovaného, bylo vydáno
pravomocné rozhodnutí Městského úřadu v Pelhřimově ze dne 20. 7. 2004,
č. j. Výst. 10406/2004 - ODSN/DoSP/He, kterým se dodatečně stavební úpravy povolují.
Z uvedených důvodů a pro nepatrnou společenskou nebezpečnost jednání žalobce považoval
právní názor žalovaného za nesprávný a napadené rozhodnutí za odporující zákonu,
přičemž navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Pod bodem II žaloby žalobce uvedl: „Pro případ, že by soud neshledal žalobu důvodnou
ve smyslu ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s., navrhuji s poukazem na ustanovení §78 odst. 2
s. ř. s., aby s ohledem na všechny okolnosti upustil od uloženého trestu - pokuty ve výši
50 000 Kč, nebo jej snížil v mezích zákonem dovolených.“ Tento návrh odůvodnil
následujícím způsobem v uvedené části žaloby. Žalobce prokazatelně postupoval v nejlepší
snaze vyhovět všem požadavkům stavebního úřadu a stavebního zákona, když počátkem
měsíce března 2004 zahájil kroky k získání potřebného povolení, předložil téměř veškeré
potřebné podklady a do konce měsíce března měl k dispozici veškeré potřebné podklady
a vyjádření. Jediný dokument jenž dodatečně zbrzdil řízení o vydání stavebního povolení, byl
radarový průzkum, který stavební úřad požadoval až dodatečně, tj. poté, co mu byly
předloženy všechny původně požadované podklady pro rozhodnutí, přičemž tento poslední
podklad byl k dispozici až dne 20. 4. 2004. Pokud tedy žalobce zahájil některé stavební práce
před vydáním stavebního povolení, je třeba vzít v úvahu všechny uvedené skutečnosti
a přihlédnout k závažnosti a následkům takového jednání. Nebýt podnětu k zahájení řízení
o přestupku ze strany třetí osoby, tak toto řízení by z největší pravděpodobností s ohledem
na všechny okolnosti nikdy ani nebylo zahájeno a stavební povolení by bylo bez problémů
vydáno, k čemuž skutečně došlo, když stavební úřad dne 20. 7. 2007 svým pravomocným
rozhodnutím stavbu dodatečně povolil. V dané věci byly naplněny formálně právní znaky
přestupků, nicméně společenská nebezpečnost takového jednání je za daných okolností zcela
nepatrná, stejně jako faktické následky. Podle názoru žalobce výše sankce je za daných
okolností pro žalobce jako fyzickou osobu velmi krutým trestem za správní delikt,
přičemž ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s. podle názoru žalobce právě umožňuje soudu lépe
než správním orgánům zohlednit všechny okolnosti a souvislosti a napravit zjevnou
nepřiměřenost a tvrdost sankce, tj. trestu za správní delikt.
Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 2. 2006, č. j. 57 Ca 66/2004 - 22, žalobu zamítl,
přičemž žádnému z účastníků řízení nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
rozsudku předně považoval za nesprávnou námitku žalobce týkající se vymezení skutkové
podstaty přestupku podle §105 odst. 4 stavebního zákona, když podle této námitky
cit. ustanovení stavebního zákona předpokládá existenci pravomocného rozhodnutí
o odstranění stavby. Krajský soud se přiklonil k právnímu názoru žalovaného,
podle kterého z ustanovení §105 odst. 4 stavebního zákona vyplývá, že bez stavebního
povolení nebo v rozporu s ním ten, kdo provádí stavbu v chráněném území nebo v ochranném
pásmu nebo na pozemku, který není určen k zastavění, naplní tuto skutkovou podstatu
přestupku. Další skutková podstata tohoto ustanovení spočívá v další části,
tj. že tuto skutkovou podstatu naplní tehdy, neprovede-li ve stanovené lhůtě rozhodnutí
stavebního úřadu o odstranění stavby. Za každý z těchto přestupků tedy lze uložit pokutu.
V další části odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl právní názor k úvaze správního orgánu
o výši uložené pokuty, když z obsahu správního spisu i rozhodnutí správního orgánu I. stupně
vyplývá, že bylo v dané věci přihlédnuto i k polehčujícím okolnostem, tj. že žalobce požádal
o stavební povolení ve sloučeném územním a stavebním řízení, vzal v úvahu bezproblémovou
činnost a bezúhonnost žalobce, míru společenské nebezpečnosti, tj. že žalobce měl
před zahájením stavebních prací všechna stanoviska a vyjádření příslušných správních úřadů.
Všechny tyto „polehčující okolnosti“ zohlednil stavební úřad ve výši sankce tak, že ji stanovil
na spodní hranici sazby stanovené stavebním zákonem. Podle názoru krajského soudu bylo
při ukládání sankcí přihlédnuto k hlediskům podle ustanovení §12 odst. 1 zákona
o přestupcích, k závažnosti přestupku a zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následků,
k okolnostem za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě žalobce. Výše
sankce podle §105 odst. 4 stavebního zákona je dána v uvedeném rozsahu a nelze uložit
sankci nižší, přičemž zákonodárce právě výší sankce měl úmysl postihnout toho, kdo nedodrží
zákon v památkově chráněné městské rezervaci, proto z tohoto důvodu nastolil „přísnější
režim“. V závěru odůvodnění rozsudku krajský soud zamítl žalobu, neboť všechny znaky
přestupku byly v případě žalobce naplněny, přičemž odkázal na ustanovení §78 odst. 7
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní v platném znění (dále jen „s. ř. s.). Dále krajský
soud uvedl, že přezkoumal řízení před správním orgánem I. i II. stupně a dospěl k závěru,
že namítané nezákonnosti spočívají v nesprávné aplikaci ustanovení §105 odst. 4 stavebního
zákona se žalovaný nedopustil.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) předně uvedl,
že napadený rozsudek vychází z nesprávného posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení a to zejména v případě výkladu ustanovení §105 odst. 4 stavebního
zákona ve smyslu „stanovení dispozic této normy - tzn. naplnění výslovně stanovených
předpokladů pro možnost uložení sankce“. V této souvislosti odkázal na argumentaci
obsaženou ve vlastní žalobě, přičemž uvedl, že na základě systematického i gramatického
výkladu tohoto ustanovení právní normou stanovené podmínky pro uložení sankce nebyly
zcela naplněny. Dále stěžovatel uvedl, že je v současné době „ochoten ve finále akceptovat
i výklad opačný, tj. výklad obsažený a odůvodněný v napadeném rozsudku“. Pro ten případ
navrhoval již v žalobě, když by ji soud neshledal důvodnou, aby s využitím ustanovení §78
odst. 1 s. ř. s. rozhodl tak, že v daném případě upustí od trestu, tj. od uložení uvedené sankce,
jenž se jeví za daných soudem dostatečně důkladně a úplně zjištěných skutkových okolností
jako zjevně nepřiměřeně vysoká. S tímto návrhem stěžovatele se však soud v napadeném
rozsudku vůbec nevypořádal, ani nezdůvodnil, proč tak neučinil, když toliko dospěl k závěru,
že při ukládání sankce bylo přihlédnuto k hlediskům podle ustanovení §12 odst. 1 zákona
o přestupcích, a protože výše sankce je v ustanovení §105 odst. 4 stavebního zákona
vymezena tam uvedeným rozpětím, nelze uložit sankci nižší. Soud však nevyužil možnosti
od uložení sankce upustit, přičemž svůj postup neodůvodnil. Rovněž v tomto postupu
spatřoval stěžovatel nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Dále uvedl, že dolní hranicí sankcí podle stavebního zákona se zabýval ve svých nálezech
i Ústavní soud ČR (vyhlášených pod č. 405/2002 Sb. a č. 300/2004 Sb.), přičemž dolní
hranici u skutkových podstat vymezených v ustanovení §106 odst. 3 a §106 odst. 2
stavebního zákona zrušil. Stěžovatel je přesvědčen, že právě jeho případ odůvodňuje stejný
postup, tj. zrušení dolní hranice sankce ustanovení §105 odst. 4 stavebního zákona. V závěru
kasační stížnosti opětovně uvedl, že podle ustanovení §78 odst. 2 s. ř .s. existuje možnost,
že od trestu (tj. pokuty) upustí svým rozhodnutím soud, když pro takový postup
v daném případě byly naplněny předpoklady pro vydání takového rozhodnutí. Stěžovatel
navrhl, aby rozhodnutí krajského soudu bylo zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti podána nebyla.
Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, přezkoumal
napadené rozhodnutí a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná (§109 odst. 2, 3, §110
odst. 1 s. ř .s.).
Předmětem řízení u krajského soudu bylo rozhodnutí o přestupku, kterým byl
stěžovatel uznán vinným jeho spácháním, jehož skutková podstata je uvedena v ustanovení
§105 odst. 4 stavebního zákona. Stěžovatel v žalobě ze dne 2. 11. 2004 vedle meritorních
námitek proti uvedenému rozhodnutí obsažených pod bodem I. žaloby uvedl v další části
žaloby pod bodem II. návrh, aby soud pro případ, že by neshledal žalobu důvodnou,
ve smyslu ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. upustil od uloženého trestu, tj. sankce ve výši
50 000 Kč nebo jej snížil v mezích zákonem dovolených. Svůj návrh odůvodnil poukazem
na ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkolem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti
(dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popř. vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle ustanovení
§65 odst. 3 s. ř. s. rozhodl-li správní orgán o uložení trestu za správní delikt, může se ten,
jemuž byl takový trest uložen, žalobou domáhat též upuštění od něj, nebo jeho snížení
v mezích zákonem dovolených.
Podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené
rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení a podle §78 odst. 7 s. ř. s. soud zamítne
žalobu není-li důvodná. Podle ustanovení §78 s. ř. s. rozhoduje-li soud o žalobě
proti rozhodnutí , jimž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li
důvody pro zrušení rozhodnutí podle odst. 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši,
upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit
na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním
dokazováním v nikoliv zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce žalobě.
Z výše citovaných ustanovení s. ř. s. vyplývá správný procesní postup jak z hlediska
realizace procesních práv žalobce v souvislosti s podáním žaloby, tak i z hlediska postupu
soudu při rozhodování o žalobních návrzích obsažených v petitu žaloby. Jak vyplývá
z ustanovení §65 odst. 1 a 3 s. ř. s., je procesním právem každého žalobce v souladu
s dispoziční zásadou, kterou je ovládáno řízení o žalobě proti rozhodnutí správních orgánů
podle ustanovení §65 a násl. s. ř. s., v žalobě nejen navrhnout výrok rozsudku v meritu věci
(§71 odst. 1 písm. f) s. ř. s.), ale i navrhnout snížení trestu nebo upuštění od potrestání,
o kterém je oprávněn rozhodnout i soud v tomto řízení o žalobě (§65 odst. 3, §78 odst. 2
s. ř. s.). V případě rozhodování soudu o tomto návrhu (§78 odst. 2 s. ř. s.) se jedná
o tzv. moderaci trestu, přičemž petit žaloby obsahující návrh na tuto moderaci trestu podléhá
stejnému procesnímu režimu jako žalobní petit týkající se návrhu na zrušení rozhodnutí.
Tato skutečnost vyplývá i z výše citovaného ustanovení §65 odst. 1 a 3 s. ř. s. Žalobní petit
obsahující návrh na využití moderačního práva soudem ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s. může
být proto v žalobě obsažen samostatně tehdy, když žalobce neuvádí žádné věcné námitky
proti rozhodnutí o správním deliktu, ale pouze hodnotí výši sankce (tj. uložený trest
za spáchaný správní delikt) za nepřiměřený. Zároveň v rámci uvedené dispoziční zásady je
oprávněn žalobce uvést v žalobě tento petit týkající se moderačního práva jako součást
eventuálního petitu, což se stalo v projednávané věci, když stěžovatel výslovně v citovaném
bodu II. žaloby uvedl: „Pro případ, že by soud neshledal žalobu důvodnou ve smyslu
ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s., navrhuji s poukazem na ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s.,
aby s ohledem na všechny okolnosti upustil od uloženého trestu - pokuty ve výši 50 000 Kč
nebo jej snížil v mezích zákonem dovolených.“ Uvedenému procesnímu právu stěžovatele
jako žalobce v případě petitu týkajícího se využití moderačního práva soudem odpovídá
procesní povinnost soudu rozhodnout o tomto návrhu. V případě zmíněného eventuálního
petitu je soud povinen rozhodnout o tomto návrhu v případě, že soud žalobu jako nedůvodnou
podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. zamítl. A přesně tak tomu bylo v projednávané věci.
V odůvodnění výše zmíněného rozsudku krajský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou
ve smyslu ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s., avšak o eventuálním petitu stěžovatele na moderaci
zmíněné sankce, jenž stěžovatel uvedl v části II. žaloby, nerozhodl, přestože již v prvním
odstavci odůvodnění rozsudku při popisu obsahu žaloby se o něm výslovně zmínil.
Tímto návrhem žalobce zahrnutém v eventuálním petitu žaloby se však krajský soud
jak ve výroku, tak ani v odůvodnění rozsudku napadeném kasační stížností vůbec nezabýval,
tedy neuvedl žádné skutkové a právní důvody a závěry týkající se tohoto návrhu.
V tomto postupu krajského soudu spatřuje Nejvyšší správní soud vadu řízení spočívající
v nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, přičemž tato vada je důvodem pro zrušení
rozsudku Nejvyšším správním soudem ex officio (§109 odst. 3, §103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.);
proto Nejvyšší správní soud zrušil shora označený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí následující skutečnosti týkající se významu
zmíněného moderačního významu. Předně je nutné si uvědomit, že v ustanovení §65 odst. 3
a §78 odst. 2 s. ř. s. je v podstatě zakotven princip tzv. plné jurisdikce, na základě
kterého při obecně zachovaném kasačním principu soudního přezkoumávání rozhodnutí
správních orgánů se navíc připouští, aby soud rozhodl i o výši trestu, tj. v daném případě
sankce ve prospěch žalobce a to zcela jinak než správní orgán. Právní úprava,
podle které soud o návrhu na moderaci rozhoduje, obsahuje zcela jiná hlediska než právní
úprava platná o rozhodování o výši trestu ve správním řízení. Stěžovatel totiž může být
úspěšný i tehdy, když soud dojde k závěru, že trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši
a i když nejsou dány důvody ke zrušení rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení
(§78 odst. 1 s. ř. s.), může shledat důvody k nahrazení správního uvážení svým vlastním
soudním uvážením. Proto povinnost soudu rozhodnout o návrhu na zmíněnou moderaci
i v případě nedůvodné žaloby nelze považovat za projev formalismu, ale naopak za naplnění
principu ochrany práv, který dává každému právo domáhat se stanoveným způsobem
svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu
(čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku
vázán.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 věty první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu