ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.55.2006
sp. zn. 6 As 55/2006 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: V. M ., zastoupen JUDr. Emilem Jančou, advokátem, se sídlem Sartoriova 60/12,
Praha 6, proti žalované: Bezpečnostní informační služba, se sídlem Nárožní 1111/2,
Praha 5, o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 6. 8. 2004, č. j. 4 - 7/2003 - BIS - 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2006,
č. j. 10 Ca 193/2004 - 53,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2006, č. j. 10 Ca 193/2004 - 53,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označené usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalované č. j. 4 - 7/2003 - BIS - 1 ze dne 6. 8. 2004. Tímto rozhodnutím
žalovaná zamítla stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační
služby ze dne 19. 5. 2004, č. j. 46 - 5/2004 - BIS - 1, jímž bylo s odkazem na ustanovení
§152 odst. 2 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě (dále jen „zákon
o BIS“), rozhodnuto o uvolnění výplaty příspěvku za službu přiznaného stěžovateli na základě
ustanovení §129 a §130 zákona č. 527/1992 Sb., o Bezpečnostní informační službě České
republiky.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že podle jeho názoru vychází napadené usnesení
Městského soudu v Praze z nesprávného posouzení právní otázky. Stěžovatel nesouhlasí
s tím, že Městský soud v Praze odůvodnil napadené usnesení tím, že podle ustanovení §139
odst. 1 zákona o BIS ve znění účinném ke dni rozhodování žalované soud nepřezkoumává
rozhodnutí služebního orgánu s výjimkou rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru
a rozhodnutí o náhradě škody, přičemž toto ustanovení Městský soud v Praze shledal ústavně
konformním, neboť dospěl k závěru, že právo na příspěvek za službu nemůže být spojováno
s právem na sociální ochranu podle čl. 30 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel
proti tomuto závěru Městského soudu v Praze namítá, že závěr soudu o povaze příspěvku
za službu jako dávky nespadající pod okruh práv zaručených čl. 30 Listiny základních práv
a svobod odporuje závěrům Ústavního soudu, jež učinil v plenárním nálezu ze dne
28. 2. 1996, uveřejněném pod č. 107/1996 Sb. Stěžovatel vyzdvihuje, že ve zmíněném nálezu
Ústavní soud dospěl k závěru, že příspěvek za službu i výsluhový příspěvek jsou koncipovány
v právním řádu České republiky spolu s jinými dávkami jako určitá kompenzace práce
vykonávané ve ztížených podmínkách a určitých osobních omezení vyplývajících
z charakteru práce v ozbrojených složkách státu, náleží všem, kteří splnili zákonem stanovené
podmínky, a co je podstatné, jsou součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících
s ukončením služebního poměru.
Stěžovatel se proto domnívá, že zákonem stanovené vyloučení rozhodování
služebního orgánu Bezpečnostní informační služby o příspěvku za službu ze soudního
přezkumu je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť vylučuje
z pravomoci soudu přezkoumání rozhodnutí týkajícího se základního práva nebo svobody
podle Listiny základních práv a svobod.
Vedle toho rovněž stěžovatel namítl, že rozhodnutí Městského soudu v Praze odporuje
taktéž ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
publikované pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Evropská úmluva o lidských právech“).
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla pouze argumenty obhajující věcnou
správnost jejího rozhodnutí, k meritu kasační stížnosti se nevyjádřila.
Z obsahu soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující relevantní
skutečnosti:
Stěžovatel se domáhal žalobou přezkoumání rozhodnutí žalované, kterým bylo
zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne
19. 5. 2004, č. j. 46 – 5/2004 – BIS – 1, jímž bylo s odkazem na ustanovení §152 odst. 2
zákona o BIS rozhodnuto o uvolnění výplaty příspěvku za službu přiznaného stěžovateli
na základě ustanovení §129 a §130 zákona o BIS. Stěžovatel v žalobě zejména namítal,
že rozhodnutím žalované v 1. stupni mu bylo přiznáno uvolnění výplaty příspěvku za službu
v nesprávné výši, neboť žalovaná pominula jeho zákonné právo na valorizaci příspěvku
za službu. Podle žalobce vycházela žalovaná z výše příspěvku, jak byla stanovena
rozhodnutím Ministerstva vnitra, orgánu sociálního zabezpečení, ze dne 11. 10. 1993,
č. j. ZS - 15035/70 - 93, nezohlednila však skutečnost, že příspěvek za službu byl následnými
rozhodnutími valorizován.
Městský soud v Praze se zabýval v souladu s ustanovením §103 zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s §64
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), nejprve otázkou,
zda jsou splněny podmínky řízení, tj. zákonem stanovené podmínky pro to, aby mohla být
žaloba meritorně projednána. Městský soud v Praze poukázal na to, že podle §6 s. ř. s. jsou
z rozhodování soudů ve správním soudnictví vyloučeny věci, o nichž to stanoví soudní řád
správní nebo zvláštní zákon. Podle §65 odst. 1 s. ř. s. se může zrušení rozhodnutí správního
orgánu, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, domáhat každý, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen
na svých právech, nestanoví-li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak. Stejně
tak Městský soud v Praze poukázal na ustanovení §68 písm. e) s. ř. s., podle kterého je žaloba
nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání
podle soudního řádu správního nebo zvláštního zákona vyloučeno.
S ohledem na tuto úpravu obsaženou v procesních předpisech a s ohledem
na ustanovení §139 odst. 1 zákona o BIS ve znění k datu napadeného rozhodnutí,
podle něhož soud nepřezkoumává rozhodnutí služebního orgánu s výjimkou rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru podle §40 odst. 1 písm. c) nebo d) zákona o BIS
a s výjimkou rozhodnutí o náhradě škody přesahující 5000 Kč, Městský soud v Praze dovodil,
že stěžovatelem napadené rozhodnutí je ze soudního přezkumu vyloučeno.
Městský soud v Praze se, dospěv k výše uvedenému závěru, zabýval rovněž otázkou,
zda je tato výluka v souladu s ústavním pořádkem a zda nejsou dány podmínky
pro to, aby podle čl. 95 odst. 2 Ústavy přerušil řízení a podal návrh na zrušení citovaného
ustanovení zákona o BIS Ústavnímu soudu. Přitom vyšel z toho, že podle čl. 36 odst. 2
věty druhé Listiny základních práv a svobod nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Právo
příslušníka BIS na příspěvek za službu nelze podle názoru městského soudu podřadit
pod žádné ze základních práv zakotvených v Listině základních práv a svobod.
Při formulování tohoto názoru Městský soud v Praze akcentoval, že právo na příspěvek
za službu řadí zákon o BIS mezi nároky související se skončením služebního poměru,
přičemž je podle zmíněného soudu zřejmé, že jde o dávku, jejíž přiznání po skončení
služebního poměru souvisí se zvláštním charakterem služebního poměru a jeho odlišnostmi
oproti poměru pracovnímu, a nelze ji tak považovat za součást běžné odměny za práci
po dobu výkonu služby. Proto Městský soud v Praze nepovažuje příspěvek za službu
za součást práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny
základních práv a svobod. Stejně tak podle soudu zvláštní povaha dávky vylučuje,
aby se právo na příspěvek za službu spojovalo s právem na sociální ochranu podle čl. 30
Listiny základních práv a svobod, neboť je zřejmé, že účelem tohoto příspěvku není
přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci nebo při ztrátě živitele,
ani pomoc v hmotné nouzi, jak předpokládá čl. 30 Listiny základních práv a svobod.
Vedle otázky souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod Městský soud
v Praze věnoval pozornost i souladu výluky rozhodnutí o příspěvku za službu ze soudního
přezkumu i z hlediska čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech. Přitom dospěl
k závěru, že právo na příspěvek za službu nelze řadit ani do kategorie „občanských práv
a závazků“, o nichž má podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech vždy
s konečnou platností rozhodovat soud, poukázal přitom jednak na judikaturu správních soudů,
která charakterizovala služební poměr příslušníků ozbrojených složek jako poměr veřejného
práva (mj. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 As 29/2003 - 97),
jednak na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, který podle Městského soudu
v Praze v rozhodnutí Pellegrin proti Francii ze dne 8. 12. 1999 rovněž konstatoval, že z pole
působnosti čl. 6 odst. 1 unikají spory veřejných zaměstnanců, jejichž zaměstnání je
charakterizováno specifickými aktivitami veřejné správy v rozsahu, v jakém jedná jakožto
držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo správních celků.
Městský soud v Praze proto uzavřel, že nároky týkající se příspěvku za službu jsou
veřejnoprávní povahy, proto právo na soudní ochranu v předmětné věci nevyplývá ani z čl. 6
odst. 1 Evropské úmluvy. Podle jeho názoru tedy výluka ze soudního přezkumu není
v rozporu s normami chránícími základní práva a svobody a s ohledem na to soud žalobu jako
nepřípustnou odmítl.
Usnesení bylo stěžovateli doručeno dne 30. 3. 2006, kasační stížnost byla podána dne
13. 4. 2006.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto kasační
stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvody, které sám
podřazuje pod důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž Nejvyšší správní
soud podle obsahu kasační námitky stěžovatele subsumoval pod důvod kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto považuje kasační stížnost
za přípustnou a za této situace napadený rozsudek krajského soudu v mezích řádně
uplatněných kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel vymezuje kasační stížností k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu
jedinou otázku, a to, zda je výluka ze soudního přezkumu podle §139 odst. 1 zákona o BIS
v souladu s normami chránícími základní práva a svobody. Přitom představuje v podobě
kasačních důvodů dva argumenty, o nichž se domnívá, že svědčí pro závěr, že zmíněná
výluka ve světle norem nadzákonných neobstojí - jednak poukazuje na to, že výluka je
v rozporu s ustanovením čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, protože nárok
na příspěvek za službu je podle jeho názoru „sociálním právem“ ve smyslu čl. 30 Listiny
základních práv a svobod; jednak namítá, že vyloučení soudního přezkumu není v souladu
s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že stejná argumentační východiska zvolil i Městský
soud v Praze, rovněž i on konstatoval, že v případech, kdy jednoduchý zákon vylučuje
některé akty veřejné moci ze soudního přezkumu, je třeba tuto výluku přezkoumat z hlediska
souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, případně s čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy o lidských právech. Potud Nejvyšší správní soud jeho úvahy sdílí; nesdílí však již oba
závěry, k nimž Městský soud v Praze při posouzení této otázky dospěl.
Pokud jde o soulad výluky rozhodnutí služebních orgánů Bezpečnostní informační
služby podle §139 odst. 1 zákona o BIS s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
Nejvyšší správní soud se v zásadě s hodnocením Městského soudu v Praze ztotožňuje
a nemůže přisvědčit stěžovatelově námitce. Podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny základních
práv a svobod nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práva svobod. Z toho plyne, že pro závěr o ústavní konformitě výluky
rozhodování služebního orgánu o příspěvku za službu podle zákona o BIS je podstatné
posouzení, zda rozhodnutí o příspěvku za službu zasahuje nějaké ústavně garantované právo,
resp. zda příspěvek za službu je sám o sobě základním právem.
Stěžovatel svou argumentaci staví na tvrzení, že příspěvek za službu představuje právo
z okruhu práv garantovaných čl. 30 Listiny základních práv a svobod
1
, přičemž se odvolává
1
(1) Občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě
živitele.
(2) Každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních
životních podmínek.
(3) Podrobnosti stanoví zákon.
na závěr Ústavního soudu, který učinil v plenárním nálezu ze dne 28. 2. 1996, uveřejněném
pod č. 107/1996 Sb. Stěžovatel vyzdvihuje, že ve zmíněném nálezu Ústavní soud dospěl
k závěru, že příspěvek za službu i výsluhový příspěvek jsou koncipovány v právním řádu
České republiky spolu s jinými dávkami jako určitá kompenzace práce vykonávané
ve ztížených podmínkách a určitých osobních omezení vyplývajících z charakteru práce
v ozbrojených složkách státu, náleží všem, kteří splnili zákonem stanovené podmínky,
a co je podstatné, jsou součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících
s ukončením služebního poměru.
K tomu Nejvyšší správní soud předně podotýká, že ne každá „dávka sociálního
charakteru“ je dávkou, resp. nárokem, který by byl pod ochranou čl. 30 odst. 1 a 2 Listiny
základních práv a svobod. Obsah čl. 30 Listiny základních práv a svobod totiž směřuje
k zakotvení subjektivního občanského (čl. 30 odst. 1), resp. lidského (čl. 30 odst. 2) práva
na sociální zabezpečení, ovšem zásadně pouze pro případy sociálních událostí vymezených
jako stáří, nezpůsobilost k práci a ztráta živitele; pro tyto případy Listina zaručuje právo
na „přiměřené hmotné zabezpečení“. V případě sociální události hmotné nouze zaručuje
Listina pouze „pomoc nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek“. Podstatné
rovněž je, že těchto práv je možno se dovolávat pouze v mezích zákonů, které čl. 30 provádějí
(čl. 41 odst. 1 Listiny). Pro posuzovanou věc je rozhodující, zda příspěvek za službu řeší
některou ze zde vymezených sociálních událostí, kterými jsou: stáří, nemoc, nezpůsobilost
k práci a ztráta živitele, popřípadě hmotná nouze. Pravidelným důsledkem
takovýchto sociálních událostí je ztráta příjmu z výdělečné činnosti, který sloužil k zajištění
životních potřeb. Pomoc, kterou je stát zavázán poskytnout, je pak diferencována a je
charakterizována výrazy „přiměřená“ či „zajišťující základní životní podmínky“. Rozsah
pomoci je pak často ovlivněn mezinárodními závazky státu. Nejvyšší správní soud podotýká,
že v rámci kontinentálního systému sociálního zabezpečení se jako systém reakce na právě
popsané sociální událost etablovalo již na konci 19. století veřejnoprávní důchodové
a nemocenské pojištění - nároky, které požívají ochrany čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, jsou proto i v současné době především nároky podle zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, či nároky podle zákona 54/1956 Sb.,
o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších zákonů (oba zmíněné zákony
jsou nejdůležitějšími „prováděcími“ zákony ve smyslu čl. 30 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod).
Přihlédne-li Nejvyšší správní soud k vymezení sociálních událostí v čl. 30 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, musí konstatovat, že příspěvek za službu podle zákona
o BIS plněním ze strany státu, jež by požívalo ochrany čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, není, neboť nereaguje na zmíněnou sociální událost (nemoc, stáří, ztráta živitele
a z toho plynoucí neschopnost zajistit životní potřeby). Ústavní soud ve zmíněném nálezu
publikovaném pod č. 107/1996 Sb. konstatoval, že příspěvek za službu i výsluhový příspěvek,
jakož i odchodné a platové vyrovnání „jsou součástí systému dávek sociálního charakteru
souvisejících s ukončením služebního poměru“, zároveň však upřesnil, že „pokud
jde o výsluhový příspěvek (ekvivalent příspěvku za službu v předpisech o Armádě České
republiky - pozn. NSS), ten navíc … nelze chápat jako součást odměny za práci,
nýbrž podle stanoviska ministra práce a sociálních věcí, s nímž se Ústavní soud ztotožnil,
jako samostatný příjem, který nebyl součástí tzv. služebního příjmu a není ani součástí platu
příslušníků ozbrojených sil podle platných předpisů. Jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu
odůvodněnou do určité míry sociálními důvody“. Tyto sociální důvody, které do určité míry
odůvodňují poskytování příspěvku za službu, spočívají zjevně ve snaze usnadnit příslušníku
ozbrojeného sboru, zde příslušníku Bezpečnostní informační služby, přechod do civilního
zaměstnání a sanovat ztráty, které tím utrpí; o této motivaci svědčí jednak skutečnost,
že příslušníkovi, který je po skončení služebního poměru bezprostředně přijat do služebního
poměru podle jiného zákona, příspěvek nenáleží (§119 odst. 2 zákona o BIS, v současnosti
§162 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů),
jednak že jeho vyplácení bylo omezeno dovršením věku, v němž zpravidla nastává sociální
událost spojená s jiným druhem nároku – starobním důchodem (§119 odst. 4 zákona o BIS),
resp. případný souběh s dávkami důchodovými se řeší volbou ve prospěch jednoho či druhého
(§121 zákona o BIS, dnes §160 zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů). Pokud vůbec existovala mezi dávkami spojenými s ukončením služby v Bezpečnostní
informační službě dávka, která by reagovala zjevně na sociální událost definovanou v čl. 30
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, šlo patrně pouze o úmrtné (§124 zákona o BIS) -
v této souvislosti je třeba poukázat na to, že k obdobnému závěru dospěl i pátý senát
Nejvyššího správní soudu, který zabývaje se právě přezkumem nároku pozůstalé manželky
na úmrtné podle citovaného ustanovení, dospěl k závěru, že je třeba ustanovení §139 odst. 1
zákona o BIS předložit podle čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu, neboť shledal, že část
výlukou dotčených práv (tedy konkrétně právo na úmrtné) představuje právo chráněné čl. 30
Listiny základních práv a svobod (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24 . 4. 2007,
č. j. 5 As 65/2006 - 51, ve spojení s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
ze dne 13. 4. 2007, č. j. 5 As 65/2006 - 44).
Co se pak týče vztahu příspěvku za službu a rozsahu práv chráněných ustanovením
čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, nelze než konstatovat, že příspěvek za službu,
jak vyplývá ostatně z výše uvedeného, ze samé podstaty věci za dávku kompenzující sociální
událost hmotné nouze považován být rovněž nemůže (hmotná nouze je spjata s institutem
životního minima).
Zatímco první stěžovatelova námitka, tedy že příspěvek za službu představuje právo
chráněné čl. 30 Listiny základních práv a svobod, je lichá, námitku druhou Nejvyšší správní
soud považuje za oprávněnou. Stěžovatel namítá, že výluka ze soudního přezkumu
podle §139 odst. 1 zákona o BIS je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských
právech. Městský soud v Praze dospěl - argumentuje výše rekapitulovanými důvody -
k závěru, že právo na příspěvek za službu nelze řadit do kategorie „občanských práv
a závazků“, o nichž má podle čl. 6 odst. 1 cit. Evropské úmluvy vždy s konečnou platností
rozhodovat soud. S tímto závěrem Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit.
Podle čl. 6 odst. 1 věty prvé Evropské úmluvy o lidských právech má každý právo
na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým
a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.
Pokud jde o aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech,
judikatura Evropského soudu pro lidská práva zkoumá vždy dvě kritéria - jednak otázku,
zda se jedná o spor o nějaké právo
2
, jednak otázku, zda má toto právo charakter „práva
občanského“ (droit de caractere civil).
2
Evropský soud pro lidská práva se tu vztahuje k francouzskému znění čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských
právech, podle něhož má každý právo na to, aby soud rozhodl „ve sporech o jeho občanských právech a
závazcích“ – „Toute personne a droit a ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un
délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations
sur ses droits et obligations de caractere civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matiere pénale
dirigée contre elle.“
Pokud jde o kritérium první, Nejvyšší správní soud nepochybuje, že by se v případě
sporu o příspěvek z službu podle zákona o BIS nejednalo o spor ve smyslu čl. 6 odst. 1
Evropské úmluvy o lidských právech, resp. o spor o právo, jak ho vymezila judikatura
Evropského soudního dvora – jde v první řadě o spor o rozsah či podmínky výkonu práva,
vedle toho jde i o spor závažný a skutečný, přičemž výsledek soudního sporu by byl
pro uplatnění práva rozhodný (k výkladu pojmu „spor o právo“ srov. zejména rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. října 1987 ve věci Pudas proti Švédsku).
Pokud jde o kritérium druhé - civilní (občanský) charakter práva, Nejvyšší správní
soud v souladu s Městským soudem v Praze konstatuje, že skutečnost, že jde o spor jistým
způsobem spjatý se služebním poměrem jakožto poměrem zásadně veřejnoprávním, nutí
k jisté obezřetnosti. Ovšem s paušálním závěrem Městského soudu v Praze, že veřejnoprávní
povaha nějakého vztahu vylučuje aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských
právech, nelze souhlasit. Zejména ve vztahu ke služebnímu poměru, či poměru státně
zaměstnaneckému, Evropský soud pro lidská práva zaujal ve své obsáhlé judikatuře poměrně
jasný postoj, který výše zmíněnou paušalizaci zřejmě vylučuje.
Evropský soud pro lidská práva na jedné straně konstatoval, že právo četných
členských států Rady Evropy zásadně rozlišuje mezi státními zaměstnanci
a soukromoprávními zaměstnanci. To ho přivedlo k rozhodnutí, že „spory týkající se náboru,
výkonu povolání (kariéry) a ukončení činnosti státních zaměstnanců („les contestations
concernant le recrutement, la carriere et la cessation d'activités des fonctionnaires“)
se všeobecně vymykají z pole působnosti čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy (srov. např. rozsudek
ze dne 24. 8. 1993 ve věci Massa proti Itálii). V tomto ohledu také platí závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 29/2003.
Tento všeobecný vylučovací princip Evropský soud pro lidská práva nicméně
od počátku podrobil výraznému omezení. V již zmíněné věci Massa proti Itálii stěžovatel
například po úmrtí své manželky, která vykonávala funkci ředitelky školy, požadoval
poskytnutí odpočivných požitků. Nebo například ve věci Francesco Lombardo proti Itálii
(rozsudek ze dne 26. listopadu 1992) se jednalo o policistu vyřazeného ze stavu z důvodu
invalidity, která, jak tvrdil, byla způsobena nemocemi „z povolání“, a žádal proto o poskytnutí
„obvyklého zvýhodněného důchodu“ - Evropský soud pro lidská práva, byť se jednalo o
spory o práva vždy nějakým způsobem související se státně zaměstnaneckým poměrem, byl
toho názoru, že tyto stížnosti se netýkaly ani „náboru“ ani „výkonu povolání“, a „ukončení
služby“ státního zaměstnance se týkaly jen nepřímo, protože spočívaly v domáhání se čistě
majetkového práva, zákonně vzniklého po „ukončení činnosti“, a dospěl proto k závěru, že
nároky stěžovatelů měly občanskoprávní povahu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy.
Podle jiných rozsudků Evropského soudu pro lidská práva se čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy o lidských právech aplikuje v případech státnězaměstnaneckých vztahů zásadně
tehdy, když požadavek, jenž byl předmětem sporu, se týká práva „čistě vlastnického“
(„purement patrimonial“) - jako vyplacení mzdy (De Santa proti Itálii, Lapalorcia
proti Itálii a Abenavoli proti Itálii, rozsudky z 2. září 1997), nebo „především vlastnického“
(„essentiellement partimonial“) - (srov. rozsudek ze dne 2. září 1997 ve věci Nicodemo
proti Itálii).
Toto kritérium převažující nemajetkové povahy sporu Evropský soud pro lidská práva
překonal ve svém rozsudku ze dne 8. 12. 1998 ve věci Pellegrin proti Francii,
v němž upřednostnil kritérium funkcionální povahy vykonávané práce. Vedlo ho
k tomu poznání, že rozlišení mezi řízeními, jejichž zájem je „čistě“ nebo „především“
majetkový, a ostatními se v praxi ukázalo obtížně proveditelným, protože většina řízení
iniciovaných státními zaměstnanci proti státní správě, která je zaměstnává, má tak jako
tak dopad do jejich majetkové sféry. Za těchto okolností Evropský soud pro lidská práva
veden snahou učinit konec nejistotě týkající se aplikace garancí čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy
o lidských právech na spory mezi státem a jeho zaměstnanci formuloval kritérium nové.
Evropský soud pro lidská práva ve věci Pellegrin proti Francii dospěl k závěru, že je třeba
vyslovit pro účely aplikace čl. 6 odst. 1 cit. Evropské úmluvy autonomní interpretaci pojmu
„státní služba“ („fonction publique“), umožňující zajistit rovné zacházení se státními
zaměstnanci zastávající rovnocenné nebo podobné funkce v členských státech Rady Evropy,
nezávisle na zaměstnavatelském systému používaném na vnitrostátní úrovni a zejména
nehledě na povahu právního poměru mezi zaměstnancem a státní správou. Tímto kritériem
mělo být napříště funkční kritérium, založené na povaze funkcí a odpovědností, jaké
zaměstnanec vykonává. Přitom je třeba podle soudu zvolit, v souladu s předmětem a cílem
cit. Evropské úmluvy, restriktivní interpretaci výjimek ze záruk poskytnutých čl. 6 odst. 1.
S ohledem na to Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že z pole působnosti čl. 6 odst. 1
Evropské úmluvy o lidských právech jsou vyloučeny pouze spory zaměstnanců státu,
jejichž zaměstnání je charakteristické specifickými činnostmi veřejné správy v míře, v jaké
tato správa jedná jako držitelka veřejné moci pověřené ochranou obecných zájmů státu
nebo jiných veřejných společenství. Nicméně pokud jde o spory ve věcech důchodů a jiných
majetkových nároků po skončení služebního poměru, který by splňoval funkční kritérium
podle rozsudku ve věci Pellegrin proti Francii, o těch Evropský soud pro lidská práva
výslovně konstatoval, že spadají do působnosti čl. 6 odst. 1, protože jakmile zaměstnanec
odejde do důchodu, přetrhl zvláštní pouto, které ho spojovalo se státní správou; nachází
se tak, a ještě více jeho právní nástupci, v situaci, která je zcela srovnatelná se situací
soukromoprávního zaměstnance: zvláštní pouto důvěry a loajality se státem přestalo existovat
a zaměstnanec již nemůže držet v rukou část suverenity.
3
Konečně pak Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 19. dubna 2007
ve věci Eskelinen proti Finsku funkční kritérium vymezené ve věci Pellegrin proti Francii
upřesnil tak, že k tomu, aby nějaký spor nepožíval záruk ochrany podle čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy o lidských právech, musí být splněny dvě podmínky – jednak stát musí ve svém právu
výslovně vyloučit určitou věc ze soudního přezkumu, jednak musí ovšem tato výluka spočívat
na objektivních důvodech v zájmu státu. Přitom samotný fakt, že strana sporu je
zaměstnancem nějaké složky, která se účastní na výkonu veřejné moci, není sám o sobě
rozhodující. K tomu, aby byla výluka ze soudního přezkumu ospravedlnitelná, nepostačí,
aby stát tvrdil, že dotyčný úředník participuje na výkonu veřejné moci, nebo že existuje -
slovy rozhodnutí Pellegrin proti Francii – „zvláštní pouto důvěry a loajality“ mezi stranou
sporu a státem jako zaměstnavatelem. Podle Evropského soudu pro lidská práva musí stát
prokázat, že konkrétní předmět daného sporu je skutečně spjat s výkonem státní moci,
nebo že se týká zmíněného zvláštního pouta důvěry a loajality. Proto např. nemohou být
3
„Les litiges en matiere de pensions, quant a eux, relevent tous du domaine de l’article 6 §1, parce que, une
fois admis a la retraite, l’agent a rompu le lien particulier qui l’unit a l’administration ; il se trouve des lors, et
a plus forte raison ses ayants droit se trouvent, dans une situation qui est tout a fait comparable a celle d’un
salarié de droit privé : le lien spécial de confiance et de loyauté avec l’Etat a cessé d’exister, et l’agent ne peut
plus détenir de parcelle de la souveraineté de l’Etat.“
podle Evropského soudu pro lidská práva zásadně z přezkumu vyloučeny spory obvykle
pracovněprávního charakteru, jako spory o plat, odstupné či podobné nároky.
4
S ohledem na výše uvedené musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že spor bývalého
příslušníka Bezpečnostní informační služby o příspěvek za službu (resp. o jeho výši), byť jde
o nárok spjatý se služebním poměrem příslušníka ozbrojeného sboru, který obecně vzato
participuje na výkonu veřejné moci, nelze vyloučit z projednání před soudem, aniž by bylo
dotčeno právo podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy. Jde totiž o spor, který zjevně uniká všem
třem kritériím, která pro ospravedlnění výluky ze záruk čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy
Evropský soud pro lidská práva v průběhu času vymezil - jde o spor zjevně majetkové
povahy, jde o spor o nárok, který se týká již bývalého příslušníka ozbrojeného sboru,
u nějž již “zvláštní pouto“ bylo přetrženo, ba dokonce lze tvrdit, že spor o výši příspěvku
za službu nemá pražádnou souvislost s výkonem státní moci. Nejvyšší správní soud
proto konstatuje, že ustanovení §139 odst. 1 zákona o BIS odporuje čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy.
Konstatoval-li Nejvyšší správní soud, že ustanovení zákona, jehož bylo
v posuzovaném případě použito, odporuje ustanovení mezinárodní smlouvy, která byla
vyhlášena, k jejíž ratifikaci dal souhlas parlament a jíž je Česká republika vázána, musel řešit
případné konsekvence tohoto nesouladu.
Podle čl. 10 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.,
kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal
parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li
mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Podle čl. 95
odst. 1 Ústavy České republiky je pak soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní
smlouvou, která je součástí právního řádu (tj. mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy
České republiky); je přitom oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem
nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Podle odst. 2 téhož ustanovení platí, že dojde-li soud
k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,
předloží věc Ústavnímu soudu.
Vycházeje z těchto relevantních ustanovení Ústavy České republiky dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že v případě, kdy ustanovení zákona odporuje mezinárodní smlouvě
vymezené v čl. 10 Ústavy České republiky, nikoliv však již ústavnímu pořádku České
republiky, jehož legální definici podává čl. 112 odst. 1 Ústavy České republiky, je soud
4
„En premier lieu, le droit interne de l'Etat concerné doit avoir expressément exclu l'acces a un tribunal
s'agissant du poste ou de la catégorie de salariés en question. En second lieu, cette dérogation doit reposer sur
des motifs objectifs liés a l'intéret de l'Etat. Le simple fait que l'intéressé releve d'un secteur ou d'un service qui
participe a l'exercice de la puissance publique n'est pas en soi déterminant. Pour que l'exclusion soit justifiée, il
ne suffit pas que l'Etat démontre que le fonctionnaire en question participe a l'exercice de la puissance publique
ou qu'il existe – pour reprendre les termes employés par la Cour dans l'arret Pellegrin – un « lien spécial de
confiance et de loyauté » entre l'intéressé et l'Etat employeur. Il faut aussi que l'Etat montre que l'objet du litige
est lié a l'exercice de l'autorité étatique ou remet en cause le lien spécial susmentionné. Ainsi, rien en principe
ne justifie de soustraire aux garanties de l'article 6 les conflits ordinaires du travail – tels ceux portant sur un
salaire, une indemnité ou d'autres droits de ce type – a raison du caractere spécial de la relation entre le
fonctionnaire concerné et l'Etat en question. En effet, il y aura présomption que l'article 6 trouve a s'appliquer,
et il appartiendra a l'Etat défendeur de démontrer, premierement, que d'apres le droit national un requérant
fonctionnaire n'a pas le droit d'accéder a un tribunal, et, deuxiemement, que l'exclusion des droits garantis a
l'article 6 est fondée s'agissant de ce fonctionnaire.“
povinen na základě pokynu čl. 95 odst. 1 část věty před středníkem ve spojení s čl. 10 Ústavy
České republiky příslušné ustanovení přednostně před zákonem aplikovat. Článek 10 Ústavy
České republiky ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. upravuje totiž nejen obecný
inkorporační režim mezinárodních smluv, ale v návaznosti na tento průlom v nahlížení
českého ústavního práva na mezinárodní právo řeší rovněž i otázky případných konfliktů
mezi ustanoveními mezinárodních smluv a zákona. Nejvyšší správní soud poukazuje zejména
na část ustanovení čl. 10 Ústavy České republiky za středníkem, které stanoví pravidlo
aplikační přednosti mezinárodní smlouvy. Pravidlo aplikační přednosti má
přitom podle Nejvyššího správního soudu absolutní působnost v tom smyslu, že důsledkem
přednosti mezinárodních smluv je i vázanost soudce těmito smlouvami. Proto ústavní zákon
č. 395/2001 Sb. ostatně revidoval i původní znění čl. 95 odst. 1, podle kterého byl soudce
při rozhodování vázán pouze zákonem. Podle modifikované normy tohoto článku je
nyní soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou - z aplikační přednosti
mezinárodní smlouvy ovšem plyne logická konsekvence v tom, že je oprávněn posoudit
soulad zákona a mezinárodní smlouvy podle čl. 10 Ústavy České republiky a v případě
zjištění obsahové neslučitelnosti neboli konfliktů mezi normou mezinárodní smlouvy
a zákona dá soudce přednost ustanovení mezinárodní smlouvy před zákonem a aplikuje
mezinárodní smlouvu namísto zákona, aniž by bylo třeba zákon rušit (to byl ostatně
zcela explicitně vyjádřený úmysl ústavodárce - srov. důvodovou zprávu k návrhu
cit. ústavního zákona, sněmovní tisk třetího volebního období č. 884/0, str. 4; obdobný závěr
zaujala i doktrína, srov. např. Malenovský, J.: Postavení mezinárodních smluv o lidských
právech v českém právu po 1. červnu 2002. Právník, č. 9, 2002, str. 926, či Kühn, Z.,
Kysela J.: Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR, Právní
rozhledy, 7/2002, str. 303 a 310). Nejvyšší správní soud sdílí přesvědčení, že soudce je
povinen mezinárodní smlouvu aplikovat přímo, a nemůže tedy v pochybnostech přerušovat
řízení a obracet se na Ústavní soud per analogiam čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., neboť by v takovém případě jednal contra
constitutionem.
Výše naznačený závěr má zásadní význam především v případě bývalé kategorie
mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách (ve smyslu čl. 10 Ústavy
České republiky před zmíněnou novelou), do níž spadá i Evropská úmluva o lidských právech
a její čl. 6. S ohledem na to, že zmíněná novela přeformulováním čl. 10 Ústavy České
republiky zrušila dualitu v kategorizaci smluv na „lidskoprávní“ a „jiné“, povinnost soudce
přímo aplikovat ustanovení mezinárodní smlouvy namísto zákona se vztahuje rovněž
i na smlouvy mající lidskoprávní charakter, na rozdíl od dřívější úpravy, kdy soudy
v uvedených případech věc předkládaly Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení příslušného
ustanovení zákona. Nejvyšší správní soud si je vědom, že Ústavní soud záhy po přijetí
ústavního zákona č. 395/2002 Sb. v nálezu ve věci Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. června 2002
(publikován pod č. 403/2002 Sb.) vyslovil pochybnosti nad právě vysloveným závěrem
a dovodil, že nadále existuje kategorie mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobodách. Ústavní soud, s odkazem na nutnost zachovat „dosaženou procedurální úroveň
ochrany základních práv a svobod“, se cítí povolán k přezkumu souladu obyčejných zákonů
s takovými mezinárodními smlouvami, a to proto, že dovozuje, že pouze on zajistí skutečné
derogační účinky takových smluv zrušením napadeného zákona. Nejvyšší správní soud však
nemůže nevidět, že tento závěr Ústavní soud vyslovil obiter dictum bez jakékoliv souvislosti
s případem, který v dané věci posuzoval, že tento závěr nebyl nijak podrobně odůvodněn
a že v následující odborné diskusi byly pohříchu nečetné argumenty této výpovědi nad rámec
věci podrobeny silné kritice.
5
Za této situace Nejvyšší správní soud shledává nemožným,
aby nerespektoval jasné znění ústavního pokynu.
Z výše uvedeného tedy pro posuzovanou věc vyplývá, že čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy o lidských právech, který, jak bylo výše ukázáno, nebyl v případě sporu o příspěvek
za službu podle zákona o BIS vyloučen, a proto jej měl Městský soud v Praze v souladu s čl.
10 Ústavy České republiky přednostně aplikovat před jemu odporujícím ustanovením §139
odst. 1 zákona o BIS a stěžovatelovu žalobu věc meritorně přezkoumat. V takové aplikaci mu
nic nebránilo, neboť čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech je přímo aplikovatelný
(má self – executing povahu, tj. umožňuje jasně identifikovat pravidla chování
pro vnitrostátní subjekty, jimž je určen), a s ohledem na to, že podle ustálené judikatury
správních soudů jsou věci týkající se služebního poměru věcmi projednatelnými ve správním
soudnictví (tak především rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003,
č. j. 6 As 29/2003 - 97), byla dána i pravomoc a příslušnost Městského soudu v Praze.
S ohledem na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, proto napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze soudu zrušil a vrátil
mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud v Praze je v dalším řízení
právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.); v novém
rozhodnutí rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. července 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu
5
Nejvyšší správní soud poukazuje především na následující texty: Kühn, Z., Kysela, J.: Je Ústavou vždy to, co
Ústavní soud řekne, že Ústava je?, Časopis pro právní vědu a praxi, 3/2002, str. 199 a násl.; Filip, J.: Nález č.
403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem, Právní zpravodaj 11/2002, str. 12 a násl.,