ECLI:CZ:NSS:2007:8.AS.25.2007
sp. zn. 8 As 29/2007-121
Spis 8 As 29/2007 byl spojen se spisem číslo 8 As 17/2007 a pod touto spisovou značkou bylo rozhodnuto takto:
sp. zn. 8 Afs 17/2007-135
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Michala
Mazance a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce D.
p., a. s., zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem v Brně, Těsnohlídkova 9,
proti žalovanému Ministerstvu dopravy, Praha 1, nábřeží Ludvíka Svobody 12,
zastoupenému JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem v Praze 8, Sokolovská 49,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2006, čj.
6/2006-190-STSP/6, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 182/2006–75, vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 17/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 4. 2006, čj.
21/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 183/2006–67, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 18/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 4. 2006, čj.
22/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 184/2006–66, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 19/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2006, čj.
23/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 185/2006–66, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 20/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2006, čj.
24/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 186/2006–66, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 21/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 4. 2006, čj.
25/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 187/2006–65, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 22/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 4. 2006, čj.
30/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 2. 11. 2006, čj. 11 Ca 192/2006–55, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 23/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2006, čj.
31/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 2. 11. 2006, čj. 11 Ca 193/2006–54, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 24/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 4. 2006, čj.
32/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 2. 11. 2006, čj. 11 Ca 194/2006–53, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 25/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2006, čj.
33/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 2. 11. 2006, čj. 11 Ca 195/2006–53, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 26/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2006, čj.
26/2006-190-STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 188/2006–75, původně vedené u Nejvyššího
správního soudu pod spisovou značkou 8 As 27/2007,
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2006, čj. 27/2006-190-
STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 189/2006–72, původně vedené u Nejvyššího správního
soudu pod spisovou značkou 8 As 28/2007, a
- v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 4. 2006, čj. 28/2006-190-
STSP/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 21. 12. 2006, čj. 11 Ca 190/2006–72, původně vedené u Nejvyššího správního
soudu pod spisovou značkou 8 As 29/2007,
takto:
Rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2006, čj. 11 Ca 192/2006-55,
čj. 11 Ca 193/2006–54, čj. 11 Ca 194/2006–53 a čj. 11 Ca 195/2006–53, a ze dne
21. 12. 2006, čj. 11 Ca 182/2006–75, čj. 11 Ca 183/2006–67, čj. 11 Ca 184/2006–66, čj.
11 Ca 185/2006–66, čj. 11 Ca 186/2006–66, čj. 11 Ca 187/2006–65, čj.
11 Ca 188/2006–75, čj. 11 Ca 189/2006–72 a čj. 11 Ca 190 /2006–72, se zrušují a věci
se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný rozhodnutími uvedenými v záhlaví změnil k odvoláním žalobce rozhodnutí
Krajského úřadu Ústeckého kraje, (správní orgán prvního stupně, krajský úřad), ze dne
15. 12. 2005, čj. 1108/DS/05/147248, čj. 1109/DS/05/147259, čj. 1110/DS/05/147260,
čj. 1111/DS/05/147261, čj. 1112/DS/05/147262, čj. 1113/DS/05/147263, čj.
1118/DS/05/147268, čj. 1119/DS/05/147269, čj. 1121/DS/05/147270, čj.
1122/DS/05/147271, čj. 1114/DS/05/147264, čj. 1114/DS/05/147265, čj.
1116/DS/05/147266, a uložil žalobci podle §35 odst. 3 písm. j) zákona č. 111/1994 Sb.,
o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“),
jednotlivými rozhodnutími pokutu vždy ve výši 7500 Kč za porušení §10 odst. 1 zákona
o silniční dopravě, kterého se žalobce dopustil tím, že dne 12. 1. 2005 provozoval bez
licence linkovou osobní dopravu, v trase linek specifikovaných v jednotlivých
rozhodnutích. Žalovaný současně zastavil řízení ve věcech porušení §9 odst. 2 zákona o
silniční dopravě, zahájená dne 25. 10. 2005.
II.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobami u Městského soudu v Praze;
městský soud žaloby zamítl rozsudky uvedenými v záhlaví.
K námitce žalobce o chybějícím materiálním znaku správního deliktu městský soud
uvedl, že zatímco trestní zákon výslovně stanoví materiální znak trestného činu, za který
považuje čin nebezpečný pro společnost (§3 odst. 1), a zákon o přestupcích stanoví
podobné kritérium pro oblast přestupků (§2 odst. 1), v případě správního trestání a
jednotlivých správních deliktů výslovný požadavek společenské nebezpečnosti chybí.
Správním deliktem je proto jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a za něž správní
orgán ukládá trest stanovený právním předpisem správního práva. Zákonodárce spojením
protiprávního jednání, naplňujícího znaky skutkové podstaty správního deliktu, a
oprávnění správního orgánu uložit trest, vyjadřuje, že takovému jednání přičítá určitý
stupeň společenské nebezpečnosti. Konkrétní okolnosti protiprávního jednání lze přitom
promítnout do výše uložené pokuty. Důvodnost námitky městský soud nedovodil ani z
žalobcem citované odborné literatury.
Podle městského soudu bylo nepochybně zjištěno, že žalobce provozoval bez licence
vnitrostátní linkovou osobní dopravu. Z §10 odst. 1 zákona o silniční dopravě přitom
vyplývá oprávnění dopravce zahájit provoz pouze na základě licence udělené dopravním
úřadem. S nerespektováním této povinnosti spojuje zákon sankci – pokutu, až do výše
750 000 Kč [§35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě]. Zákonodárce tím
jednoznačně vyjádřil, že považuje podobné jednání za společensky nebezpečné. Jednání
žalobce neospravedlňuje ani skutečnost, že by v důsledku jeho nečinnosti nebyla zajištěna
dopravní obslužnost v odpovídajícím území, protože právní předchůdce žalobce
zajišťoval 80 % linkové dopravy v kraji. Zákon o silniční dopravě stanoví podmínky, za
nichž licence udělená k provozování linkové osobní dopravy zaniká, tyto podmínky je
třeba respektovat a právní předchůdce žalobce stejně jako žalobce měli uvedené okolnosti
při svých obchodních záměrech zohlednit. Městský soud nesdílí názor o nulové
společenské nebezpečnosti jednání žalobce, které naopak považuje za závažné porušení
zákona. Provozovatel linkové osobní dopravy se totiž musí ze zákona podrobit
licenčnímu řízení, v jehož průběhu je posuzováno, zda splňuje zákonné podmínky.
K namítané nedokonalosti právního systému, neumožňující přechod licence na
subjekty vzniklé rozdělením společnosti, která původně licenci držela, městský soud
zdůraznil, že přezkoumává rozhodnutí, kterým byla žalobci uložena pokuta, nikoliv
licenční řízení. Dále uvedl, že právní úprava provedená zákonem o silniční dopravě je
jednoznačná, umožňuje zahájit provoz linkové osobní dopravy pouze na základě licence a
současně stanoví, že zánikem držitele licence zaniká i licence. U nástupnického subjektu
původního držitele licence je potřeba nově zkoumat, zda splňuje podmínky pro udělení
licence. Vydání licence není formálním administrativním úkonem, jak předpokládá
žalobce, zákon pro ně stanoví nutnost splnění řady podmínek (§10 odst. 2 zákona o
silniční dopravě) a také předpokládá, že licence nemusí být udělena (§12 odst. 3 zákona o
silniční dopravě).
Podle městského soudu není odpovědnost žalobce za spáchání správního deliktu
ovlivněna ani tím, že správní orgány věděly o rozdělení právního předchůdce žalobce, ani
tím, že žalobce byl na základě smlouvy o zajištění dopravní obslužnosti povinen k
provozování linkové osobní dopravy, a konečně ani tím, že na žalobce přešly účinky
citované smlouvy. Žalobce byl naopak při svém podnikání povinen respektovat zákon.
Názor, že správní orgán byl povinen upozornit žalobce na jeho protiprávní jednání a
poučit jej o odpovědnosti za správní delikt, resp. mu uložit ukončení protiprávního
jednání, nemá podle městského soudu oporu v zákoně. Městský soud neshledal ve spisech
oporu ani pro názor, že k zahájení sankčního řízení došlo až v důsledku uplatnění
požadavku na finanční vyrovnání žalobce vůči kraji, ani pro tvrzení, podle nějž žalovaný v
napadeném rozhodnutí správně konstatoval, že správní orgán prvního stupně měl poučit
právního předchůdce žalobce o povinnosti nástupnických subjektů požádat o udělení
nové licence. Poukázal-li žalobce v této souvislosti v závěrečném návrhu v některých
řízeních před městským soudem na §19 odst. 2 zákona o silniční dopravě a tvrdil, že
řízení o licencích mělo být zahájeno z úřední povinnosti, byla jeho námitka uplatněna po
lhůtě pro podání žaloby a městský soud se jí proto nemohl věcně zabývat (§71 odst. 2
s. ř. s.).
Brojil-li žalobce proti závěru žalovaného, že měl požádat o licence v dostatečném
předstihu před svým vznikem, a tvrdil-li, že účastníkem řízení může být pouze existující
subjekt s právní subjektivitou, městský soud konstatoval, že se námitky týkají udělování
licencí, nikoliv napadeného rozhodnutí. Podle městského soudu byly „licenční“
souvislosti nepochybně způsobilé ovlivnit obchodní strategii dotčených subjektů, které
měly tyto okolnosti ve svých aktivitách zohlednit a zabránit vzniku přechodného období.
Při posouzení napadeného rozhodnutí považuje městský soud za irelevantní otázku
možných důsledků nečinnosti žalobce, který by vyčkal na udělení licence a dopravu
neprovozoval (žalobce v ryze obecné rovině uvádí zásah širokého obyvatelstva, ohrožení
výkonu veřejné správy ad.).
Městský soud neposoudil jednání žalobce jako jednání v krajní nouzi. Tento institut
upravují právní předpisy v případech odpovědnosti za zaviněné protiprávní jednání
(trestný čin, přestupek), v posuzované věci však šlo o posouzení objektivní odpovědnosti
právnické osoby za správní delikt. V takovém případě právní předpisy institut krajní
nouze neupravují, neboť zavinění není podmínkou pro vyvození odpovědnosti za
protiprávní jednání naplňující znaky skutkové podstaty správního deliktu.
V rámci některých řízení před městským soudem žalobce v závěrečném návrhu
odkázal na zásadu rovnosti subjektů s tím, že pro právnické osoby musí při správním
trestání platit stejné principy jako pro osoby fyzické. Městský soud k tomu uvedl, že
právní řád zná širokou a různorodou škálu správních deliktů (přestupky, jiné správní
delikty fyzických osob postihované za zavinění, správní delikty právnických a fyzických
osob postihované bez ohledu na zavinění, správní delikty disciplinární, pořádkové ad.) a
pro každý druh deliktů jsou stanoveny zvláštní podmínky pro vyvození odpovědnosti.
Tato skutečnost nenarušuje princip rovnosti před zákonem, neboť všechny subjekty mají
stejné postavení a podrobují se stejným zákonným podmínkám. Vystupují-li fyzické osoby
jako podnikatelé nebo provozovatelé kvalifikovaných činností, mají řadu povinností
odlišných od běžných povinností občana, odpovědnost vůči nim je vyvozována bez
ohledu na zavinění a také se nemohou dovolávat krajní nouze, upravené v zákoně o
přestupcích. Stanovení rozdílných podmínek odpovědnosti pro rozdílné druhy správních
deliktů nezakládá bez dalšího nerovnost subjektů před zákonem.
Pro posouzení námitky podjatosti (§9 odst. 1 správního řádu) musí být podle
městského soudu vždy uvedeny konkrétní skutečnosti, z nichž je podjatost dovozována.
Námitce, že byli podjati všichni pracovníci správního orgánu, nelze ve správním
soudnictví přisvědčit, pokud neobsahuje dostatek rozhodných tvrzení. Žalobní námitka
přitom obsahuje pouze obecná tvrzení bez konkrétní skutkové informace. Dále městský
soud uvedl, že zákon nezná podjatost správního orgánu jako celku. Námitka podjatosti
může být uplatněna pouze vůči konkrétním pracovníkům správního orgánu, byť nelze
vyloučit situaci, kdy žádný z pracovníků správního orgánu nebude moci v určité věci
rozhodnout. Námitka podjatosti může být pojmově vznesena pouze před rozhodnutím ve
věci a může být uplatněna pouze ve vztahu ke skutečnostem, které nastaly před vydáním
rozhodnutí. Žalobce přitom v průběhu celého správního řízení námitku podjatosti
pracovníků správního orgánu prvního stupně nevznesl. Odkázal-li žalobce v závěrečném
návrhu v rámci některých soudních řízení na webové stránky Ústeckého kraje a na
výstřižkový archiv, nemá jeho tvrzení oporu v obsahu spisu. Z podané žaloby nevyplývá
návrh žalobce na doplnění dokazování a žalobce jej neučinil ani při ústním jednání.
Žalobce nebyl účastníkem řízení o vyznačení právního nástupnictví na licencích, v
němž podle něj mělo dojít ze strany správních orgánů k porušení poučovací povinnosti
(§3 odst. 2 správního řádu). Tato povinnost se přitom podle městského soudu vztahuje
pouze k účastníkům řízení. Správní orgány tedy neměly vůči žalobci poučovací povinnost
a žalobce se nemůže úspěšně dovolávat porušení poučovací povinnosti vůči jinému
subjektu, protože nešlo o jeho práva a povinnosti.
Vytýkal-li žalobce správním orgánům nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí o
udělení licence, městský soud zdůraznil, že předmětem řízení je rozhodnutí o uložení
sankce za správní delikt. Co do rozhodnutí o udělení licence, žalobce je mohl napadnout
samostatnou žalobou. Ze zákona o silniční dopravě nelze dovodit právní fikci, podle níž
by marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí byla licence žadateli udělena. Bez
ohledu na nedodržení lhůt v licenčním řízení proto žalobce spáchal správní delikt, neboť
provozoval dopravu bez udělené licence. I námitka absence dobré víry ve správnost
postupu správních orgánů směřuje podle městského soudu do licenčního řízení, a proto
není důvodná.
Námitky, že správní řízení trpí formálními vadami, žalobci bylo upřeno právo na
spravedlivý proces a výklad ustanovení zákona o silniční dopravě a správního řádu
překročil meze správního uvážení, byly podle městského soudu uplatněny toliko v obecné
rovině a není z nich zřejmé, v čem žalobce uvedené vady spatřuje. Městský soud proto
pouze obecně shledal, že řízení bylo vedeno v souladu s procesními předpisy, skutková
zjištění (že žalobce provozoval svoji činnost bez licence) nebyla zpochybněna, úvaha o
naplnění skutkové podstaty správního deliktu žalobcem je v rozhodnutí uvedena, výše
uložené pokuty je odůvodněna a úvahy správního orgánu mají oporu ve spisech.
Žalobce v závěrečném návrhu v rámci některých řízení před městským soudem uvedl,
že překročení mezí správního uvážení spatřoval ve výši pokuty. Podle městského soudu se
jedná o novou námitku, uplatněnou po lhůtě pro podání žaloby, kterou se soud nemohl
zabývat (§71 odst. 2 s. ř. s.). Stejně městský soud uzavřel k námitce, že s žalobcem mělo
být vedeno pouze jedno správní řízení, uvedenou až v závěrečném návrhu, a k námitce, že
žalobce musel volit mezi porušením zákona o dopravě a porušením nařízení rady (EHS)
č. 1191/69, uplatněnou pouze v obecné rovině v replice.
K námitce žalobce, že soud není vázán doslovným zněním zákona, a k odkazům na
nálezy Ústavního soudu, týkající se výkladu a aplikace právních předpisů, městský soud
uvedl, že s tímto názorem lze souhlasit, ovšem pouze za situace, kdy je při aplikaci
předpisu nutno výklad provést. Tak tomu v posuzované věci není, neboť znění zákona je
jednoznačné.
III.
III.1
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudkům městského soudu kasačními stížnostmi.
Dovolal se stížních důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem, podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tj.
vad řízení před správním orgánem, které mohly ovlivnit zákonnost, a podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí či
vadě, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, jakkoliv posledně
uvedenému zákonnému ustanovení své námitky výslovně nepodřadil.
Stěžovatel především polemizuje se závěrem městského soudu, že míra společenské
nebezpečnosti protiprávního jednání je vyjádřena ve formulaci skutkové podstaty
správního deliktu a možnost jejího zohlednění je dána mezemi správního uvážení při
stanovení výše a druhu sankce. V pojetí městského soudu není správnímu orgánu
umožněno při chybějící společenské nebezpečnosti od uložení sankce upustit, zatímco v
případě přestupků taková možnost existuje. V tom lze spatřovat diskriminaci, neboť
právní řád umožňuje stejné jednání posuzovat jako dva rozdílné typy správního deliktu
podle osoby pachatele. Právnická osoba je přitom ve srovnání s fyzickou osobou
postižena za stejné jednání podle přísnější procesní normy a přísnější sankcí. Stěžovatel
nesouhlasí s názorem městského soudu, že zákonodárce spojením protiprávního jednání a
oprávnění správního orgánu trestat vyjadřuje, že takovéto jednání automaticky dosahuje
společenské nebezpečnosti nezbytné pro uložení sankce. Taková úvaha nemá oporu v
platné právní úpravě. Podle stěžovatele musí pro trestnost správního deliktu existovat
míra společenské nebezpečnosti vyšší než malá. Pokud se společenská nebezpečnost
formálně protiprávního jednání blíží nule, nebo je vyvážena či převážena pro společnost
pozitivním přínosem, nelze po materiální stránce uvažovat o správním deliktu uvažovat.
Nedostatek společenské nebezpečnosti nemá odraz ve výši sankce, nýbrž v neexistenci
důvodů správního řízení a správní orgán je povinen řízení zastavit, neboť odpadl důvod
jeho zahájení. Stěžovatel se rovněž domnívá, že se městský soud dostatečně nevypořádal s
žalobní argumentací vycházející z děl teoretiků práva k otázce definice správních deliktů.
Podle stěžovatele městský soud ani správní orgány dostatečně nevyvrátily jeho názor,
že k protiprávnímu jednání došlo s vědomím nalézacího správního orgánu, a pouze proto,
že formálně naplňuje znaky skutkové podstaty správního deliktu, je nelze považovat za
společensky nebezpečné. Správní orgán nijak nebránil protiprávnímu stavu a naopak
později sankcionované chování stěžovatele předpokládal. Stát navíc za toto jednání
zaplatil stěžovateli náhradu za prokazatelnou ztrátu.
Městský soud přičítá stěžovateli a jeho právnímu předchůdci, že při formulaci své
obchodní politiky a podnikatelských záměrů, ústících v rozdělení společnosti, nezohlednili
nedokonalý právní systém v České republice, neumožňující přechod licence. Podle
stěžovatele však nelze uložit sankci za jednání, jehož se dopustil v dobrém úmyslu a ve
veřejném zájmu a ve kterém zákon spatřuje správní delikt nikoliv úmyslně, ale v důsledku
nedopatření. Dále stěžovatel odmítá názor, podle nějž nemohl předpokládat, že licenci
dostane. Splňoval totiž všechny zákonné podmínky, správní orgán proto neměl žádný
prostor pro správní uvážení a stěžovatel legitimně očekával, že licenci dostane. Navíc
stěžovatel ani jeho právní předchůdce neměli možnost zabránit vzniku přechodného
období, během něhož by byl stěžovatel nucen ukončit linkovou osobní dopravu na 80 %
území Ústeckého kraje. Stěžovatel také zdůraznil, že správní orgán v jeho případě
postupoval odlišně, než činí v současnosti u nových dopravců, kterým skutkově shodné
jednání toleruje. Na rozdíl od městského soudu se stěžovatel domnívá, že nemohl své
obchodní aktivity přizpůsobit nepřevoditelnosti licence, neboť se jedná o skutečnosti,
které nemohl ovlivnit.
Proti odmítnutí námitky krajní nouze argumentuje stěžovatel obsahově shodně jako u
námitky o chybějící společenské nebezpečnosti.
V některých kasačních stížnostech stěžovatel ve vztahu k vyloučení všech pracovníků
nalézacího správního orgánu uvedl, že v době správního rozhodování neznal přes jejich
existenci indicie nasvědčující vyloučení těchto pracovníků. Rozhodující však není, zda
byla námitka podjatosti vznesena rozhodnutím ve věci, ale kdy se účastník o relevantních
skutečnostech dozvěděl. Stěžovatel také namítl, že nebyl městským soudem poučen, jak
by měl námitku podjatosti doložit. V některých kasačních stížnostech stěžovatel namítl, že
v řízení před městským soudem odkázal na webové stránky Ústeckého kraje a na
výstřižkový archiv, přičemž důkaz jejich obsahem nebyl proveden.
Dále stěžovatel tvrdí, že z argumentace městského soudu nelze dovodit, zda se
ztotožnil s žalobní námitkou, že stěžovatel neměl před zápisem do obchodního rejstříku
právní subjektivitu a proto nemohl činit úkony směřující k vydání licence. Podle
stěžovatele je pro posouzení odpovědnosti rozhodující skutečnost, že správní orgán věděl
o rozdělení právního předchůdce stěžovatele a o vzniku souvisejícího vakua v
provozování linkové osobní dopravy. Správní orgán byl povinen okamžitě po zániku
licence učinit taková opatření, aby se stěžovatel protiprávního jednání nedopouštěl,
zejména byl povinen stěžovatele na jeho protiprávní jednání upozornit, poučit jej o
odpovědnosti za správní delikt, a pokud by stěžovatel nadále dopravu provozoval, byl
správní orgán povinen ihned po zániku licence provést kontrolu a zahájit řízení o
správním deliktu. K zahájení sankčního řízení přitom došlo až v důsledku uplatnění
požadavku stěžovatele na finanční vyrovnání vůči kraji.
Stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, že nedodržení lhůty pro vydání
rozhodnutí o udělení licence (správními orgány) nemá vliv na rozhodnutí o správním
deliktu. Vydání napadeného rozhodnutí bylo umožněno protiprávním jednáním téhož
správního orgánu v jiném řízení. Městský soud tuto skutečnost nehodnotil, ani se s ní
nevypořádal. Jednání stěžovatele bylo vyprovokováno nečinností správního orgánu jeho
sankcionování je v hrubém rozporu s dobrými mravy. Úvaha městského soudu, podle níž
měl stěžovatel napadnout samostatnou žalobou rozhodnutí o udělení licence, nemá oporu
v hmotněprávní logice. Stěžovatel nemohl riskovat prodloužení řízení o licenci a byl
nucen akceptovat nezákonné rozhodnutí, aby mohl vykonávat činnost, která je
předmětem jeho podnikání.
Stěžovatel polemizuje i se závěrem městského soudu, podle nějž v žalobě
nezpochybnil výši pokuty. Neučinil tak přímo, ale od počátku tvrdí, že jeho jednání
postrádalo společenskou nebezpečnost a probíhalo za situace obdobné krajní nouzi, proto
měla být výše pokuty nulová. Podle stěžovatele tato argumentace fakticky obsahuje i
požadavek jednoho řízení pro všechny skutky.
Způsob, jakým městský soud odmítl aplikaci judikatury Ústavního soudu, neodpovídá
podle stěžovatele jejímu smyslu. Znění zákona není jednoznačné a městský soud a správní
orgán měly dospět k závěru, že v důsledku absence společenské nebezpečnosti jednání
stěžovatele a jeho jednání v krajní nouzi, byly dány důvody pro zastavení správního řízení
pro odpadnutí jeho důvodu nebo důvody pro snížení pokuty na nulu. Stěžovatel v té
souvislosti odkázal na nálezy Ústavního soudu, podle nichž obecný soud není absolutně
vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje
účel zákona, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v
ústavně konformním právním řádu jako významovém celku.
Podle stěžovatele městský soud opomněl, že řízení o licencích se v případě trvajícího
závazku veřejné služby zahajuje nejen na návrh, ale i z úřední povinnosti (§19 odst. 2
zákona o silniční dopravě). Zavinění proto nelze přičítat pouze stěžovateli, který při
podnikání nerespektoval zákonné ustanovení, ale i správnímu orgánu, který stěžovatele o
riziku deliktní odpovědnosti s dostatečným předstihem nepoučil a protiprávnímu jednání
nezabránil zahájením řízení z úřední povinnosti. Stěžovatel v této souvislosti tvrdí, že se
nejedná o nový žalobní důvod, ale o rozvedení argumentace, proč měly správní orgány
řízení zastavit. Pokud městský soud k dané skutečnosti nepřihlédl, jednal přepjatě
formalisticky.
Stěžovatel tvrdí, že se správní orgán dopustil šikanózního použití práva, neboť řízení
o pokutě zahájil v době, kdy Ústecký kraj uplatňoval vůči stěžovateli nátlak spojený s
vyjednáváním o výši náhrad (za prokazatelnou ztrátu ze závazku veřejné služby) a řízení
zahájil několik měsíců poté, kdy stěžovatel dopravu bez licence provozoval. Neobstojí
závěr, že uváděné skutečnosti nemají oporu ve správním spise, neboť městský soud měl
možnost důkazy do spisu doplnit. V některých kasačních stížnostech stěžovatel namítl, že
šikanózní byla i samotná kontrola, vedoucí k zahájení sankčního řízení, neboť skutečnosti
nasvědčující formálnímu naplnění skutkové podstaty správního deliktu byly správnímu
orgánu známy již v okamžiku vzniku stěžovatele.
Překročení mezí správního uvážení správními orgány spatřoval stěžovatel ve
stanovení výše pokuty, resp. v nezastavení řízení pro odpadnutí důvodů. Nebylo-li řízení
zastaveno, měla být pokuta uložena v nulové výši. Nepřiměřeného zvýšení pokuty správní
orgán docílil také atomizací sankčního řízení na větší množství samostatných řízení. V
některých kasačních stížnostech stěžovatel namítl, že podle §36 odst. 2 zákona o silniční
dopravě se při stanovení výše pokuty a kauce přihlíží k závažnosti, významu a době trvání
protiprávního jednání a k rozsahu způsobené škody. V posuzovaném případě žádná
škoda způsobena nebyla a nebýt nečinnosti správního orgánu, nemuselo protiprávní
jednání vůbec vzniknout.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení rozsudků městského soudu,
napadených kasačními stížnostmi.
III.2
Žalovaný se ztotožnil s právním názorem městského soudu a navrhl zamítnutí
kasačních stížností jako nedůvodných.
IV.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadená rozhodnutí městského soudu, vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Shledal přitom také vady uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž musel přihlédnout z
úřední povinnosti. Napadené rozhodnutí trpí vadou, která měla za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud vyšel při svém rozhodování z následujících skutečností, úvah a
závěrů:
IV.1
Dopravce, který má koncesi nebo povolení k provozování silniční dopravy pro cizí
potřeby a hodlá provozovat linkovou osobní dopravu, může zahájit její provoz pouze na
základě licence k provozování linkové osobní dopravy, udělené dopravním úřadem nebo
Ministerstvem dopravy, jedná-li se o mezinárodní linkovou dopravu (§10 odst. 1 zákona
o silniční dopravě). Dopravní úřad nebo Ministerstvo dopravy při porušení tohoto zákona
uloží dopravci, který provozuje linkovou osobní dopravu bez licence, pokutu až do výše
750 000 Kč [§35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě].
V posuzované věci bylo na základě kontroly provedené správním orgánem prvního
stupně dne 12. 1. 2005 zjištěno, že stěžovatel provozoval linkovou osobní dopravu v trase
14 linek, specifikovaných v jednotlivých zprávách o kontrole, aniž disponoval potřebnou
licencí. Stěžovatel tuto skutečnost v průběhu správního ani soudního řízení nezpochybnil.
Správní orgán prvního stupně posoudil jednání stěžovatele jako čtrnáct samostatných
skutků, za které ve čtrnácti samostatných řízeních uložil podle §35 odst. 3 písm. j) zákona
o silniční dopravě pokuty vždy ve výši 10 000 Kč. Žalovaný k odvoláním stěžovatele tyto
pokuty snížil na 7500 Kč.
1
Správním deliktem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem,
správní orgán za ně pak ukládá zákonem stanovený trest. Jedná se o protiprávní jednání
1
V nyní projednávané věci je přezkoumáváno 13 z celkem 14 rozsudků Městského soudu v Praze, jimiž byly
zamítnuty žaloby proti uvedeným správním rozhodnutím. Kasační stížnost stěžovatele proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 2. 11. 2006, čj. 11 Ca 191/2006–60, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 10. 4. 2006, čj. 29/2006-190-STSP/1, Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 27. 4. 2007, čj.
8 As 30/2007-115, odmítl pro opožděnost.
bez ohledu na zavinění, zpravidla výslovně označené zákonem jako správní delikt. Věcný
rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem
politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem
jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu
nebo v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i
někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé
správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou výměru peněžitého trestu
podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné
principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů. V tomto směru lze odkázat i na
Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení federálního Ministerstva
zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), která podle stabilní judikatury Evropského soudu pro
lidská práva „trestním obviněním“ ve smyslu svého článku 6 odst. 1 rozumí i řízení o
sankcích ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt (jakkoliv si je
Nejvyšší správní soud při této argumentaci vědom skutečnosti, že článek 6 odst. 1
Úmluvy zakotvuje procesní, nikoliv hmotněprávní garance).
Při trestání správních deliktů se v návaznosti na argumentaci shora přiměřeně uplatní
i principy ovládající souběh trestných činů. Souběh je vyloučen tam, kde se jedná o
pokračující, hromadný nebo trvající delikt.
Trvající trestný čin je podle teorie trestního práva hmotného takový čin, kterým
pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje, nebo udržuje protiprávní stav, aniž
zákon vyžaduje, aby jej také vyvolal. Trvající trestný čin se posuzuje jako jediné jednání,
které trvá tak dlouho, dokud je protiprávní stav udržován. Jeho podstatným znakem je, že
se postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se tento trestný čin odlišuje
od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší
dobu, ale nepostihuje se jeho udržování. (Srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne
31. 1. 2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006, dostupné na www.nsoud.cz.)
Provozování linkové osobní dopravy bez licence představuje svojí charakteristikou
delikt obdobný trvajícímu trestnému činu. Zahájením provozování dopravy je nastolen
protiprávní stav, který trvá po celou dobu, kdy provozovatel nedisponuje licencí. Otázka,
zda je provozována linka jediná, či zda je linek více, a doba, po kterou je protiprávní stav
udržován (tj. po kterou je doprava provozována) může mít vliv na výši ukládané sankce,
nemění však charakteristiku správního deliktu. Tomuto závěru nasvědčuje mj. gramatický
výklad ustanovení §35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě, kdy užití nedokonavého
vidu slovesa „provozuje“ nasvědčuje trvajícímu deliktu. Pro srovnání s trestním právem
lze poukázat na trestný čin ohrožování zdraví závadnými potravinami a jinými potřebami
(§193 tr. zák.) tím, že je má pachatel na prodej, který je rovněž považován za trestný čin
trvající. Z pohledu základní právní kvalifikace závadného jednání přitom není relevantní,
zda má pachatel potraviny na prodej po dobu několika dní, či měsíců, a jakému množství
zákazníků zboží prodal (příp. zda je vůbec prodal).
O trvajícím deliktu má být meritorně rozhodnuto jedním rozhodnutím. V
posuzovaných případech správní orgány pouze konstatovaly, že došlo k naplnění
skutkové podstaty deliktu provozování linkové osobní dopravy bez licence [§35 odst. 3
písm. j) zákona o silniční dopravě]. Nijak se přitom nezabývaly otázkou, resp. z jejich
rozhodnutí není zřejmé, že by tak učinily, zda protiprávní jednání zjištěné v rámci
kontroly představuje trvající delikt spočívající v nastolení a udržování protiprávního stavu,
nebo zda se jedná o samostatné skutky. Zodpovězení této otázky je přitom určující pro
úvahu, zda byly splněny podmínky pro paralelní vedení čtrnácti správních řízení o čtrnácti
skutcích, z nichž každý byl představován provozováním osobní linkové dopravy bez
licence na jedné konkrétní lince, nebo zda byly splněny podmínky pro vedení pouze
jednoho správního řízení, v jehož rámci mělo být zohledněno, že ke (zjištěnému)
provozování osobní linkové dopravy bez licence docházelo celkem na čtrnácti linkách. Z
rozhodnutí správních orgánů nevyplývá, že by charakter předmětného jednání jakkoliv
zvážily.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů,
která se s uvedenými otázkami vůbec nevypořádala a zcela je pominula, jsou
nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a městský soud je
měl tedy zrušit, a to i bez návrhu. Pokud tak neučinil, pochybil a jeho rozhodnutí jsou
zatížena vadami, které měly za následek nezákonná rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.]. K těmto vadám musel Nejvyšší správní soud přihlížet z úřední povinnosti
[§109 odst. 3 s. ř. s.].
IV.2
Shora uvedené pochybení samo o sobě představuje důvod pro zrušení napadených
rozsudků městského soudu a Nejvyšší správní soud pouze obiter dictum doplňuje:
Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje závěr městského soudu, že míra
společenské nebezpečnosti protiprávního jednání je vyjádřena ve formulaci skutkové
podstaty správního deliktu, tj. pokud zákonodárce s určitým protiprávním jednáním
spojuje oprávnění správního orgánu trestat, vyjadřuje tím, že takovéto jednání
automaticky dosahuje společenské nebezpečnosti nezbytné pro uložení sankce.
Jak bylo shora uvedeno, správní delikty představují ve srovnání s trestnými činy jinou
formu protiprávního společensky nebezpečného jednání a pro jejich trestnost mají platit
podobné principy a pravidla, jako v případě trestných činů. Upravují-li zásady soudního
trestání situaci, v níž formálně trestný skutek nelze považovat za trestný čin, je-li jeho
společenská nebezpečnost nižší než nepatrná, musí obdobná pravidla platit i pro správní
delikty. Podstatou správních deliktů je postih za jednání v rozporu s právem. K jeho
trestnosti však nepostačuje, že jednání po formální stránce vykazuje znaky skutkové
podstaty deliktu, pokud zároveň není jednáním společensky nebezpečným (škodlivým).
Jinými slovy, aby mohlo být určité protiprávní jednání kvalifikováno jako správní delikt,
musí být kromě formálních znaků deliktního jednání naplněna i materiální stránka deliktu,
a jednání musí vykazovat určitou míru společenské nebezpečnosti ve vztahu k porušené
povinnosti, stanovené zákonem na ochranu odpovídajících hodnot. Na těchto závěrech
nemůže ničeho změnit skutečnost, že zákony upravující správní delikty stricto sensu
materiální stránku deliktu neupravují (na rozdíl od právní úpravy trestných činů a
přestupků – srov. §3 odst. 1 trestního zákona a §2 odst. 1 zákona o přestupcích).
Materiální stránka protiprávního jednání se tak i v případě správních deliktů musí projevit
nejen při stanovení výše sankce, ale již při posuzování trestnosti právně závadného
jednání. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i u správních deliktů je nezbytné
posuzovat materiální stránku deliktu a městský soud neposoudil tuto otázku správně
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
I prosté porušení administrativního pořádku, jako např. provozování licencované
činnosti bez povolení, přitom může bez dalšího naplnit typovou společenskou
nebezpečnost. Vždy je proto třeba zkoumat, jaký zájem společnosti je porušeným
ustanovením chráněn, zda byl posuzovaným jednáním porušen, popř. v jaké intenzitě se
tak stalo. K této argumentaci srov. i rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
27. 10. 1998, čj. 5 A 37/96–30 (publikace MŽP „Judikatura v právu životního prostředí
1990 – 1999“, č. II/A/28).
Městský soud ani správní orgány podle stěžovatele dostatečně nevyvrátily jeho názor,
že k protiprávnímu, ale společensky prospěšnému jednání došlo s vědomím nalézacího
správního orgánu a nelze v něm spatřovat společenskou nebezpečnost jen proto, že po
formální stránce naplňuje znaky skutkové podstaty správního deliktu.
Nejvyšší správní soud již shora uvedl, že i prosté porušení administrativního pořádku
může naplnit materiální znaky deliktu. Podle §10 odst. 1 zákona o silniční dopravě lze
zahájit provoz linkové osobní dopravy pouze na základě licence. Zájem vyjádřený tímto
ustanovením a uložená povinnost (absolvovat před zahájením činnosti licenční řízení a
vyčkat na udělení povolení k této činnosti) odráží mj. zájem na ochraně bezpečnosti
pravidelně poskytované hromadné dopravy, při jejímž provozování může dojít k ohrožení
většího počtu osob a majetkových hodnot. Zákon o silniční dopravě přitom chápe
provozování linkové dopravy bez licence jako jeden z nejzávažnějších správních deliktů,
za který stanoví druhou nejvyšší sankci [pokutu ve výši až 750 000 Kč – srov. §35 odst. 3
písm. j) citovaného zákona].
Stěžovatel nesporně provozoval vnitrostátní linkovou osobní dopravu, přičemž
neměl licenci, opravňující jej k této činnosti. Jeho jednání naplňuje typovou společenskou
nebezpečnost správního deliktu a bylo třeba zabývat se otázkou, zda naplňuje také
konkrétní společenskou nebezpečnost, pojící se s konkrétním deliktním jednáním. V
posuzované věci je rovněž nutno zohlednit, že je právním nástupcem původního držitele
licence k provozování linkové osobní dopravy na předmětných linkách a přešel na něj
závazek veřejné služby. Mimo jiné lze předpokládat, že provozoval předmětnou činnost
za stejných podmínek jako původní držitel licence (tzn. dopravu provozoval stejnými
vozy, se stejnými řidiči, se stejnými jízdními řády a dopravními podmínkami atd.). Tyto
okolnosti by významně snižovaly společenskou nebezpečnost protiprávního jednání v
konkrétní věci.
Na druhé straně nelze připustit porušování zákonných podmínek na základě pouhého
poukazu na skutečnost, že stěžovatel provozoval linkovou dopravu ve prospěch
společnosti. Na odpovědnost za správní delikt pak nemůže mít vliv ani případné vědomí
správního orgánu o protiprávním jednání stěžovatele. Není-li správní orgán omezen
zákonem stanovenou lhůtou [zákony upravující správní delikty zpravidla stanoví
objektivní lhůty pro zahájení sankčního řízení (srov. např. §88 odst. 4 zákona ČNR č.
114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů), popř.
kombinace lhůt subjektivních (zpravidla ne kratších než jeden rok) a objektivních (srov.
§48 odst. 4 zákona č. 220/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění
pozdějších předpisů)], nelze dovodit, že by nemohl zahájit sankční řízení později, než
bezprostředně poté, kdy se o protiprávním jednání dozví. Za neexistence lhůty pro
zahájení řízení může být správní orgán omezen pouze obecnými právními zásadami, jako
je např. princip legitimního očekávání, zásada proporcionality apod. Posouzení
konkrétních skutkových okolností v této souvislosti by však, i s ohledem na relativně
obecně obiter dictum vyjádřený názor, Nejvyšší správní soud považoval za překračující
rámec jeho přezkumné činnosti.
Stěžovatel dále namítl, že městský soud nesprávně posoudil jeho námitku o jednání v
krajní nouzi.
Nejvyšší správní soud opakuje, že pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné
principy a pravidla jako v případě trestných činů. Správním deliktem proto nemůže být
jednání, které formálně odpovídá správnímu deliktu, ale není dána jeho protiprávnost.
Okolnosti vylučující protiprávnost mohou vyplývat přímo ze zákona nebo z obecných
právních principů. Správní orgán rozhodující o uložení sankce za správní delikt přitom
musí přihlížet k okolnostem, které protiprávnost sankcionovaného jednání vylučují,
včetně např. skutečností zakládajících stav krajní nouze (k této argumentaci srov. i shora
cit. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 10. 1998, čj. 5 A 37/96–36). Samotná
skutečnost, že zákon o silniční dopravě výslovně neupravuje jednání v krajní nouzi,
nemůže vést bez dalšího k závěru, že je její existence v případě deliktů podle citovaného
zákona vyloučena.
Za jednání v krajní nouzi se považuje jinak protiprávní jednání, kterým je odvraceno
nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem. O krajní nouzi se nejedná, bylo-li
možno nebezpečí odvrátit jinak nebo je způsobený následek zřejmě stejně závažný nebo
závažnější než ten, který hrozil. Zájmem, který byl podle stěžovatele v posuzované věci
ohrožen, byla přeprava cestujících v rámci základní dopravní obslužnosti. Nejvyšší
správní soud ovšem zdůrazňuje, že nikoliv každé způsobení komplikací při zajišťování
záležitostí veřejného zájmu dosahuje takové intenzity, aby vyvolalo stav krajní nouze.
Jednáním stěžovatele byl totiž naopak porušen např. zájem na dodržování
administrativního pořádku a na bezpečnosti hromadné osobní dopravy.
Stěžovatel dále namítl, že se městský soud nesprávným způsobem vypořádal s
judikaturou Ústavního soudu, na niž v řízeních před soudem odkazoval.
Nejvyšší správní soud dospěl k odlišnému výkladu zákona než městský soud [§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. a ve světle jeho závěrů nemůže argumentace městského soudu o
jednoznačnosti zákona a nepotřebnosti jeho výkladu obstát.
Stěžovatel zpochybňuje možnost uložení sankce za jednání, jehož se dopustil v
dobrém úmyslu a ve veřejném zájmu, a k němuž nedošlo úmyslně, ale v důsledku
nedopatření. Zpochybňuje i závěr městského soudu, podle kterého měl přizpůsobit své
obchodní aktivity nepřevoditelnosti licence, a tvrdí, že tyto skutečnosti nemohl ovlivnit.
Nejvyšší správní soud shledává právní úpravu jednoznačnou, umožňující zahájit
provoz linkové osobní dopravy pouze na základě licence (§10 odst. 1 zákona o silniční
dopravě) a stanovící zánik licence zánikem jejího držitele [§16 písm. c) citovaného
zákona]. Nestanoví-li zákon o silniční dopravě možnost přechodu licence na subjekt
vzniklý rozdělením jejího původního držitele, nejedná se o nedokonalost zákona, jinak
přesně stanovícího podmínky pro provoz linkové osobní dopravy. Licence se vztahuje
pouze na subjekt, kterému byla udělena, a i u nástupnického subjektu původního držitele
licence je nutné v samostatném řízení zkoumat, zda splňuje podmínky pro udělení licence
(§10 odst. 2 zákona o silniční dopravě). Zákon současně předpokládá, že licence nemusí
být udělena (§12 odst. 3 citovaného zákona), popř. v ní mohou být stanoveny podmínky
pro provozování linkové osobní dopravy (odst. 4 citovaného ustanovení).
Stěžovatel v kasační stížnosti rozšířil argumentaci o tvrzení, že splňoval všechny
zákonné podmínky a správní orgán neměl žádný prostor pro správní uvážení. Stěžovatel
tak byl v legitimním očekávání, že licenci obdrží. Nejvyšší správní soud považuje případné
legitimní očekávání (v budoucí obdržení licence) stěžovatele za relevantní pro posouzení
míry společenské nebezpečnosti jeho jednání, které však samo o sobě nemění nic na
skutečnosti, že stěžovatel provozoval osobní linkovou dopravu před vydáním licence.
Odpovídající právní závěry městského soudu i správních orgánů korespondují s dikcí a
smyslem zákonné úpravy a Nejvyšší správní soud nepovažuje stížní námitku za
důvodnou.
Podle některých kasačních stížností nelze z argumentace městského soudu dovodit,
zda se ztotožnil s námitkou, že před zápisem do obchodního rejstříku stěžovatel neměl
subjektivitu účastníka správního řízení a nemohl tedy činit úkony směřující k vydání
licence. Stěžovatel ani jeho právní předchůdce neměli možnost zabránit vzniku
přechodného období, během něhož by byl stěžovatel jinak nucen ukončit linkovou
osobní dopravu.
Městský soud v této souvislosti konstatoval, že námitky směřují k problematice
udělování licencí, nikoliv proti napadenému rozhodnutí a stručně doplnil, že stěžovatel,
resp. jeho právní předchůdce, měli ve svých aktivitách zohlednit „licenční“ souvislosti.
Pokud tak neučinili, nezbavuje to stěžovatele odpovědnosti za správní delikt. Nejvyšší
správní soud neshledal argumentaci městského soudu dostatečnou. Přestože právní
předchůdce stěžovatele požádal o vyznačení právního nástupnictví stěžovatele na
licencích, které byly uděleny jemu, což je postup, který (jak bylo shora uvedeno) zákon o
silniční dopravě neumožňuje, je třeba zodpovědět otázku, zda mohl tento předchůdce o
licenci požádat jménem stěžovatele před jeho vznikem a zda stěžovatel, byť i v návaznosti
na aktivitu svého právního předchůdce, vůbec měl možnost zabránit vzniku situace, kdy
měl na jedné straně povinnost zajišťovat linkovou osobní dopravu, ale na straně druhé
nedisponoval potřebnou licencí.
Ve vztahu k posouzení námitky vyloučení všech pracovníků nalézacího správního
orgánu městským soudem stěžovatel uvedl, že v době správního rozhodování neznal přes
jejich objektivní existenci skutečnosti nasvědčující vyloučení těchto pracovníků. Navíc
namítl, že nebyl soudem poučen, jakými skutkovými tvrzeními by měl námitku podjatosti
doložit. V některých kasačních stížnostech také uvedl, že v řízení před soudem odkázal na
webové stránky Ústeckého kraje a na výstřižkový archiv, ale důkaz jejich obsahem nebyl
proveden.
Nejvyšší správní soud přisvědčuje závěru městského soudu, že pro posouzení
důvodnosti námitky podjatosti (§9 odst. 1 správního řádu), vznesené účastníkem řízení,
musí být vždy uvedeny konkrétní skutečnosti, z nichž je podjatost dovozována. Žalobní
námitka takové skutečnosti neobsahovala. Městský soud rovněž připomněl, že zákon
nezná podjatost správního orgánu jako celku a námitka podjatosti proto může být
uplatněna pouze vůči konkrétním pracovníkům správního orgánu, byť nelze vyloučit
situaci, kdy žádný z pracovníků správního orgánu nebude moci v určité věci rozhodnout.
Městský soud rovněž uzavřel, že námitka musí být vznesena před rozhodnutím ve věci,
což stěžovatel v posuzované věci neučinil.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že nemohl vznést námitku
podjatosti ve správním řízení, jestliže mu v té době nebyly známy skutečnosti nasvědčující
vyloučení rozhodujících pracovníků (§10 správního řádu), uzavírá, že vzhledem k dalším
důvodům, pro které neshledal městský soud žalobní námitku nedůvodnou, nemohla mít
uvedená skutečnost vliv na zákonnost napadených rozsudků.
Uvedl-li stěžovatel v žalobě, byť obecně a nepříliš konkrétně, skutečnosti, z nichž
dovozoval podjatost správního orgánu, nebylo povinností městského soudu, aby
stěžovatele poučil, jakými skutkovými tvrzeními by měl námitku podjatosti doložit, má-li
být úspěšná. Podle soudních spisů stěžovatel v žalobách uvedl, že: „Důkazy, že zájmy kraje
a jeho představitelů jsou v daném případě v rozporu se zájmy účastníků řízení, lze doložit jak dobovými i
současnými sdělovacími prostředky, jakož i obsáhlou korespondencí.“, a v některých soudních
řízeních uvedl v závěrečných návrzích, že: „Žalobce v řízení před soudem odkázal jak na webové
stránky Ústeckého kraje, tak na výstřižkový archiv, který je soudu k dispozici. Důkaz jeho obsahem
nebyl ve správním řízení proveden.“. Při ústním jednání ovšem stěžovatel provedení jakýchkoli
důkazů nenavrhoval. Nejvyšší správní soud pak shledal, že městský soud nepochybil, když
citované obecné proklamace stěžovatele nepovažoval za návrh na provedení dokazovaní
před soudem [§71 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], resp. návrh na zopakování nebo doplnění
důkazů provedených správním orgánem (§77 odst. 2 s. ř. s.).
Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud připomíná, že účastnil-li se projednávání a
rozhodování věci pracovník správního orgánu, který byl ve smyslu ustanovení §9
správního řádu vyloučen pro pochybnosti o jeho nepodjatosti, jedná se o procesní vadu,
která obecně může mít vliv na zákonnost takového rozhodnutí, ale je třeba vždy
posuzovat konkrétní okolnosti případu. V případech, kdy odvolací orgán ve věci
rozhoduje sám, tj. když po přezkoumání rozhodnutí správního orgánu I. stupně v celém
rozsahu a po případném doplnění řízení nebo odstranění zjištěných vad (§59 odst. 1
správního řádu), dospěje k závěru, že je nezbytné rozhodnutí změnit, je třeba především
zkoumat, zda vadami netrpělo řízení o odvolání či zda případné vady řízení v I. stupni
byly postupem odvolacího orgánu zhojeny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004-67, publikovaný pod č. 503/2005 Sb. NSS).
Stěžovatel také tvrdil, že pro posouzení jeho odpovědnosti je rozhodující vědomí
správního orgánu o rozdělení právního předchůdce stěžovatele a o vzniku vakua v
legálnosti provozování linkové osobní dopravy stěžovatelem: správní orgán byl proto
povinen okamžitě po zániku původní licence učinit taková opatření, aby se stěžovatel
protiprávního jednání nedopouštěl, zejména byl povinen stěžovatele na jeho protiprávní
jednání upozornit, poučit jej o odpovědnosti za správní delikt, a pokud by stěžovatel
nadále dopravu provozoval, ihned po zániku licence provést kontrolu a zahájit řízení o
správním deliktu. Dále doplnil, že k zahájení sankčního řízení došlo až v důsledku
uplatnění požadavku stěžovatele na finanční vyrovnání vůči kraji.
Nejvyšší správní soud již dříve uvedl, že případné vědomí správního orgánu o
protiprávním jednání stěžovatele nemůže mít vliv na jeho odpovědnost za správní delikt.
Tvrzení stěžovatele, že byl správní orgán povinen neprodleně jej upozornit na jeho
protiprávní jednání a poučit jej o odpovědnosti za správní delikt, resp. mu uložit ukončení
protiprávního jednání, nemá oporu v zákoně o silniční dopravě ani v jiném právním
předpisu. Stěžovatel byl ve svém podnikání povinen řídit se právními předpisy, jejichž
případná neznalost jej nemůže zprostit odpovědnosti za správní delikt (ignorantia iuris
neminem excusat). Tvrzení stěžovatele, že k zahájení sankčního řízení došlo až v důsledku
uplatnění jeho požadavku na finanční vyrovnání vůči kraji, nemá oporu ve spisech a
stěžovatel toto tvrzení nijak neprokázal.
Městský soud podle stěžovatele opomněl, že řízení o licencích se v případě trvajícího
závazku veřejné služby zahajuje nejen na návrh, ale i z úřední povinnosti (§19 odst. 2
zákona o silniční dopravě), a zavinění proto nelze přičítat pouze stěžovateli.
Ze soudního spisu vyplývá, že stěžovatel tuto námitku neuplatnil v žalobách, ale až v
závěrečných návrzích a pouze v rámci některých řízení před městským soudem. Tvrdí-li
stěžovatel v kasačních stížnostech, že námitka byla rozvedením žalobní argumentace,
podle které měly správní orgány řízení zastavit, nelze s jeho výkladem souhlasit. Městský
soud uvedl v rozsudcích vydaných v těch řízeních, v nichž stěžovatel tuto námitku
uplatnil, že byla uplatněna po lhůtě pro podání žaloby, a soud se jí proto nemohl věcně
zabývat (§71 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud pak shledal postup městského soudu
zákonným.
Stěžovatel polemizoval i se závěrem městského soudu, že nedodržení lhůty pro
vydání rozhodnutí o udělení licence správními orgány nic nemění na vztahu k
napadenému rozhodnutí o správním deliktu. Namítl, že vydání napadeného rozhodnutí
umožnilo protiprávní jednání téhož správního orgánu v jiném řízení, a městský soud tuto
skutečnost nehodnotil ani se s ní nevypořádal.
Městský soud v této souvislosti opakovaně konstatoval, že předmětem řízení v
posuzované věci je rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt. Měl-li stěžovatel za to,
že rozhodnutí o udělení licence bylo vydáno v rozporu se zákonem, mohl je napadnout
samostatnou žalobou. Neobstojí přitom námitka, podle níž stěžovatel nemohl riskovat
prodloužení řízení o licenci a byl nucen akceptovat nezákonné rozhodnutí, aby mohl
vykonávat činnost, která je předmětem jeho podnikání. Jestliže účastník řízení dospěje k
závěru, že pro něj z určitých důvodů není výhodné napadení správního rozhodnutí a
pravomocné rozhodnutí správního orgánu akceptuje, vzdává se tím možnosti jeho
soudního přezkumu, kterého se nemůže úspěšně domáhat v jiném soudním řízení.
Podle městského soudu ze zákona o silniční dopravě ani nelze dovodit, že by marným
uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí nastala právní fikce, podle níž by byla licence
žadateli udělena. Nedodržení lhůt v licenčním řízení tedy nic nemění na tom, že žalobce
provozováním dopravy bez licence spáchal správní delikt. Úvahy o jiném skutkovém
průběhu v případě dodržení lhůty pro vydání rozhodnutí o udělení licence mohou mít vliv
na případnou odpovědnost podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem,
ve znění pozdějších předpisů, nikoliv však na správnost sankce uložené za správní delikt.
Aniž by Nejvyšší správní soud hodnotil správnost závěrů městského soudu,
konstatuje, že se městský soud neopomněl s žalobními námitkami vypořádat.
Stěžovatel dále tvrdil, že správní orgán zahájil řízení o pokutě v době nátlaku kraje
vůči stěžovateli teprve v souvislosti s vyjednáváním o výši náhrad za prokazatelnou ztrátu
ze závazku veřejné služby, a to několik měsíců poté, kdy stěžovatel dopravu bez licence
provozoval. Námitka, že tyto skutečnosti nemají oporu ve správním spise neobstojí,
neboť městský soud měl možnost důkazy do spisu doplnit. V některých kasačních
stížnostech stěžovatel namítl, že šikanózním působením správního orgánu byla i samotná
kontrola, která byla podkladem pro zahájení sankčního řízení, neboť skutečnosti
nasvědčující formálnímu naplnění skutkové podstaty správního deliktu byly správnímu
orgánu známy již v okamžiku vzniku stěžovatele.
Nejvyšší správní soud k této námitce uzavírá, že stěžovatel svá tvrzení stran
šikanózního použití práva správním orgánem prvního stupně, popřípadě účelovosti
postupu tohoto orgánu vůči němu, nijak nedoložil a na podporu svých tvrzení nepředložil
ani nenavrhl k provedení žádné důkazy [§71 odst. 1 písm. e) s. ř. s.].
Stěžovatel neprokázal ani souvislost mezi zahájením a vedením sankčního řízení a
uplatňováním nároku na náhrady za prokazatelnou ztrátu ze závazku veřejné služby. Ve
smyslu §52 odst. 1 s. ř. s. je na úvaze soudu, zda provede účastníkem navržené důkazy.
Pokud městský soud v posuzovaných řízeních neshledal důvodným a účelným provedení
důkazů k prokázání stěžovatelových tvrzení, k nimž sám stěžovatel navíc provedení
žádných důkazů nenavrhoval, bylo toto rozhodnutí v jeho pravomoci a Nejvyšší správní
soud neshledal v jeho postupu pochybení. Pokud jde o tvrzení, že šikanózním působením
správního orgánu na stěžovatele byla i samotná kontrola, která byla podkladem pro
zahájení sankčního řízení, jedná se o skutečnost, kterou stěžovatel uplatnil po vydání
napadeného rozhodnutí a k níž Nejvyšší správní soud nepřihlíží (§109 odst. 4 s. ř. s.).
Stěžovatel zpochybnil také závěr městského soudu, podle nějž nebrojil žalobou proti
výši pokuty a neuplatnil požadavek na jedno řízení pro všechny skutky. Uvedl, že tyto
námitky byly obsaženy v argumentaci, že jeho jednání postrádalo společenskou
nebezpečnost a navíc probíhalo za situace obdobné krajní nouzi, a proto měla být výše
pokuty nulová. Namítl, že překročení mezí správního uvážení správními orgány spatřoval
ve stanovení výše pokuty, resp. v nezastavení řízení pro odpadnutí důvodů, a že
nepřiměřeného navýšení pokuty správní orgán docílil rovněž atomizací sankčního řízení.
V některých kasačních stížnostech s odkazem na §36 odst. 2 zákona o silniční dopravě
tvrdil, že v posuzovaném případě nebyla způsobena žádná škoda a nebýt nečinnosti
správního orgánu, nemuselo k protiprávnímu jednání vůbec dojít.
Ze soudních spisů vyplývá, že stěžovatel námitky stran výše uložené pokuty a
nesprávného rozdělení sankčního řízení do více řízení ani konkrétní námitky stran
překročení mezí správního uvážení správními orgány neuplatnil v žalobách, ale v
závěrečných návrzích a to pouze v některých z řízení před městským soudem.
Posouzením obsahu žalob Nejvyšší správní soud shledal, že v nich citované námitky
uplatněny nebyly. Pokud stěžovatel v kasačních stížnostech tvrdí, že předmětné námitky
byly obsaženy v žalobní argumentaci, podle níž jeho jednání postrádalo společenskou
nebezpečnost a probíhalo za situace obdobné krajní nouzi, nelze s jeho výkladem
souhlasit. Městský soud v rozsudcích vydaných v řízeních, v nichž stěžovatel předmětné
námitky uplatnil, uvedl, že tyto námitky byly uplatněny po lhůtě pro podání žaloby, a soud
se jimi proto nemohl zabývat (§71 odst. 2 s. ř. s.). S tímto závěrem lze souhlasit co do
námitek stran výše uložené pokuty a překročení mezí správního uvážení správními
orgány. Pokud jde o námitku nesprávného rozdělení sankčního řízení do více řízení,
Nejvyšší správní soud s odkazem ke své argumentaci shora připomíná, že k
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů správního
rozhodnutí musí soud přihlédnout i bez návrhu.
IV.3
Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou
nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a městský soud je
měl i bez návrhu zrušit. Pokud tak neučinil, pochybil a jeho rozhodnutí jsou zatížena
vadami, které měly za následek nezákonná rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.]. K těmto vadám musí soud přihlížet z úřední povinnosti [§109 odst. 3 s. ř. s.],
proto Nejvyšší správní soud zrušil rozsudky městského soudu (§110 odst. 1 věta první
s. ř. s.) a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud je právním názorem Nejvyššího
správního soudu, vysloveným v tomto rozsudku, vázán [§110 odst. 3 s. ř. s.].
O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí [§110 odst. 2 s. ř. s.].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. května 2007
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu