ECLI:CZ:NSS:2007:8.AS.28.2005
sp. zn. 8 As 28/2005 - 120
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci stěžovatele
společnosti Z ., a. s., zastoupeného Mgr. Josefem Smutným, advokátem se sídlem
v Pardubicích, Třída Míru 66, za účasti 1) Magistrátu města Pardubic, stavebního úřadu, se
sídlem v Pardubicích, Štrossova 44, 2) T. D. 14, 3) F. D., a 4) A. D., v řízení o kasační
stížnosti podané proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, ze
dne 30. 6. 2005, č. j. 52 Ca 1/2005 - 71,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, ze dne
30. 6. 2005, č. j. 52 Ca 1/2005 - 71, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností ze dne 22. 7. 2005 se společnost Z., a. s. (dále jen „stěžovatel“),
domáhala zrušení shora uvedeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové, pobočka v Pardubicích, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
Magistrátu města Pardubic (dále jen „odvolací orgán“) ze dne 25. října 2004, č. j. SU-OD
10188/04/Pet, jímž bylo v části výroku změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí Úř adu
městského obvodu Pardubice VII. , stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“), ze dne
17. 6. 2004, č. j. SÚ 99/04/Str, o odstranění dočasné stavby – „Dřevěné provizorní salaše
pro 50 ks mladého dobytka, D.“ – podle §88 odst. 1 písm. d) zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“); změna výroku citovaného rozhodnutí přitom spočívala toliko v prodloužení
stanovené lhůty pro odstranění stavby, a sice z 1 měsíce na 6 měsíců.
Krajský soud shledal žalobu stěžovatele nedůvodnou a podle §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
ji zamítl s tím, že není dán důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného pro podstatné porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V této
souvislosti je třeba poznamenat, že žalobní námitky stěžovatele soud koncentroval
v podstatě do jednoho základního žalobního bodu (§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.),
jímž se při svém rozhodování zabýval. Tímto bodem byla namítaná podjatost příslušných
pracovnic stavebního úřadu, které rozhodovaly v předmětné věci, konkrétně Bc. I . S., vedoucí
stavebního úřadu, a V. R. V napadeném rozhodnutí soud zdůraznil, že jednou ze zák ladních
zásad správního řízení je bezpochyby zásada nezaujatosti (nestrannosti) rozhodování
ve správním řízení. Výrazem této zásady je právní úprava obsahující pravidla o vylučování
pracovníků (nebo členů) správních orgánů, která je zejména obsažena v §9 a násl. zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“). Podle §9 odst. 1 správního řádu je pracovník správního orgánu vyloučen
z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho p oměr k věci, k účastníkům
řízení nebo jejich zástupcům lze mít pochybnosti o jeho nepodjatosti. Podle §9 odst. 2
správního řádu je z projednávání a rozhodování před správními orgány vyloučen také ten,
kdo se v téže věci zúčastnil řízení jako pracovník správního orgánu jiného stupně.
Ze žalobních námitek a ze správního spisu podle soudu nevyplynuly důvody
pro zjišťování existence podjatosti podle §9 odst. 2 správního řádu, proto se soud zaměřil
na posouzení tvrzené podjatosti podle §9 odst. 1 správního řádu. V něm jsou stanoveny
zákonné předpoklady pro vznik důvodů vyloučení pracovníků správního orgánu
rozhodujícího ve správním řízení. Pokud jsou tyto zákonné předpoklady naplněny, postačí
k vyloučení pracovníka správního orgánu již jen pouhá pochybnost o jeho podjatosti. Jinými
slovy k vyloučení pracovníka správního orgánu z projednávání a rozhodování věci nestačí
existence jakékoliv pochybnosti o podjatosti správního orgánu, ale jen taková, která vyplývá
z naplnění zákonných předpokladů, jimiž jsou: poměr pracovníka správního orgánu k věci,
k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům. Ze strany stěžovatele však podle soudu
k naplnění těchto zákonných předpokladů podjatosti pracovníků rozhodujícího správního
orgánu nedošlo, když ani žádné právně relevantní skutečnosti v tomto směru stěžovatel
neuvedl a jeho tvrzení směřovala toliko proti porušení pravidel procesního postupu
ve správním řízení, což ovšem bez dalšího nemůže vést ke vzniku pochybností o podjatosti.
Obdobně se soud vypořádal i s námitkou, že ještě před zahájením řízení o odstranění
stavby podle §88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona byly ze strany stavebního úřadu
ignorovány žádosti stěžovatele o změnu užívání dotčené stavby, jakož i další legitimní
procesní návrhy, a že jsou mu činěny překážky k obstarání potřebných listin,
když konstatoval, že stěžovatel měl dostatek zákonných prostředků za účelem ochrany svých
práv (např. opatření proti nečinnosti podle §50 správního řádu) a v jejich nevyužití nelze
spatřovat podjatost pracovnic stavebního úřadu. V této souvislosti soud dále poznamenal,
že nezjistil pochybení ani v postupu stavebního úřadu při řešení návrhu stěžovatele na změnu
užívání stavby podaného během předmětného řízení o odstranění stavby. Jestliže totiž uplynul
důvod pro další trvání stavby [§88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona ], není možné
rozhodovat o změně jejího užívání v řízení vedeném podle §85 a násl. stavebního zákona,
protože když zanikl důvod jejího trvání, nelze logicky rozhodnout o jejím dalším užívání.
Co se týče namítaného příslibu V. R., že za účelem dosažení kolaudace přístavby sousední
autodílny bude odstraněna stavba stěžovatele, soud konstatoval, že se jedná jen o vlastní
úvahu stěžovatele – jak ostatně potvrdil při jednání soudu dne 30. 6. 2005 – kterou dovozuje
ze stanoviska Hasičského záchranného sboru Pardubického kraje ze dne 20. 8. 2002,
č. j. HSPA-2/796/PR-SP/VO-2002, o nutnosti odstranění stavby stěžovatele jako podmínce
pro kolaudaci sousední přístavby autodílny, což nelze považovat za příslib pracovnice
správního orgánu.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že je přesvědčen, že napadeným rozsudkem
krajského soudu byla nesprávně posouzena právní otázka podjatosti pracovnic správního
orgánu, který rozhodoval v prvním stupni. Podle stěžovatele bylo dopředu rozhodnuto o tom,
že jeho stavba – dočasná odchovna telat – bude odstraněna, což dovodil jak z postupu
stavebního úřadu v dané věci, tak z jeho dalších předcházejících postupů vztahujících nejen
vůči němu, ale i k majitelům sousední přístavby autodílny, kterou stavební úřad
podle vyjádření stěžovatele preferoval na úkor jeho stavby; obě stavby se totiž nacházejí
v těsné blízkosti a likvidace objektu odchovny telat, k čemuž měla dát V. R. v roce 2002
příslib, podmiňuje kolaudaci zmíněné autodílny. Nesprávné posouzení přitom spatřuje ve
skutečnosti, že napadený rozsudek tento příslib a další kroky V. R., směřující výlučně
k realizaci tohoto příslibu, soud nehodnotil jako její poměr k věci. Podle stěžovatele
„předsevzetí“ jmenované vytváří základ pro neobjektivní přístup správního orgánu a
prosazování rozhodnutí o odstranění stavby „za každou cenu“ (obdobně jako by rozhodoval
ve své vlastní věci), což má všechny atributy podjatého postupu, a proto bylo danou situaci
třeba posuzovat jako důvod pro vyloučení pracovníka ve smyslu §9 odst. 1 správního řádu.
Další nesprávné posouzení podle stěžovatele spočívá v hodnocení jeho podání,
kterými se ještě před zahájením řízení o odstranění stavby pro uplynutí doby, na kterou byla
povolena, domáhal změny v jejím užívání a následně i prodloužení jejího trvání. O těchto
podáních nebylo podle správního řádu rozhodnuto a stěžovatel tak byl zbaven základního
práva účastníka správního řízení. Co se týče stanoviska obsaženého v napadeném rozsudku,
podle kterého pokud uplynul důvod pro další trvání stavby, není možno rozhodovat
o její změně, nemá podle stěžovatele oporu v právním předpise. Žádné zákonné ustanovení
totiž neobsahuje zákaz, že u stavby s určitým účelem a na určitou dobu trvání nelze
ve stavebním řízení povolit změnu v jejím užívání a v souvislosti s tím i změnu doby
jejího trvání. Proto mělo být nejdříve rozhodováno o žádostech stěžovatele o výše uvedené
změně a teprve po jejich případném pravomocném zamítnutí mělo být rozhodováno
o odstranění stavby. Důvod, proč tak správní orgán I. stupně nepostupoval, spočívá
podle stěžovatele především ve shora namítané podjatosti. I kdyby však jeho právní závěry
o existenci této podjatosti nebyly správné, nic to nemění na objektivně nesprávném procesním
postupu stavebního úřadu a tím i na nesprávném právním posouzení v napadeném rozsudku.
S ohledem na tyto skutečnosti tedy stěžovatel ve své kasační stížnosti navrhl rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, zrušit a věc mu vrátit k novému
projednání.
Odvolací orgán se ke kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 23. 8. 2005,
č. j. SÚ-OD 10132/05/Pet, s tím, že se nebude blíže vyjadřovat, neboť kasační stížnost
obsahuje skutečnosti, ke kterým svůj právní názor uvedl již ve svém rozhodnutí o odvolání
ze dne 25. 10. 2004, č. ju. SÚ-OD 10188/04/Pet. Další osoby zúčastněné na řízení o kasační
stížnosti – T. D., F. D. a A. D. – se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté soud
přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích,
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je z části důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti neuvedl konkrétní kasační důvody ve smyslu
§103 odst. 1 s. ř. s. a v podstatě pouze zopakoval žalobní námitky, tj. namítal jednak
nesprávné posouzení podjatosti pracovnic stavebního úřadu a jednak nesprávné posouzení
procesního postupu stavebního úřadu ve vztahu k žádostem stěžovatele o změnu užívání
dotčené stavby a prodloužení jejího trvání. Námitky stěžovatele tedy odpovídají kasačnímu
důvodu uvedenému v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle kterého lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.
Pokud jde o první kasační námitku, považuje zdejší soud za nutné nejprve uvést,
že možnost vyloučení pracovníků nebo členů správního orgánu je naplněním požadavku
dosáhnout při výkonu veřejné správy co nejvyšší míry objektivity a naplnění zásady
rozhodování ve veřejném zájmu. Jak již v napadeném rozsudku blíže rozvedl krajský soud,
tato možnost je, resp. byla do 1. 1. 2006, tj. do účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., dána
ustanovením §9 správního řádu, který stanovil dva na sobě zcela nezávislé důvody vyloučení
pracovníka správního orgánu z projednávání a rozhodování věci. Pracovník správního orgánu
tak byl jednak ipso facto vyloučen z projednávání a rozhodování věci, na níž měl podíl
jako pracovník správního orgánu jiného stupně (§9 odst. 2 správního řádu); tato skutečnost
ho sama o sobě z projednávání a rozhodování věci vylučovala. Vedle toho pak byla důvodem
vyloučení natolik objektivizovatelná míra osobního vztahu pracovníka správního orgánu
k věci samé, k účastníkům řízení či k jejich zástupcům, že míra a povaha tohoto vztahu
zavdávala důvod k pochybnostem o nepodjatosti tohoto pracovníka (§9 odst. 1 správního
řádu).
V případě vedoucí stavebního úřadu Bc. I. S. a V. R. první důvod vyloučení
z projednávání a rozhodování věci dán zjevně nebyl a krajský soud tak správně posuzoval
pouze to, zda se v případě jmenovaných pracovnic stavebního úřadu nejedná s ohledem
na skutečnosti, které stěžovatel v námitce podjatosti uvedl, o podjatost způsobenou osobním
vztahem k věci či účastníkům. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským
soudem konstatuje, že důvodem pro odstranění stavby stěžovatele byla její dočasnost a že se o
podjatost způsobenou osobním vztahem k věci či účastníkům nejednalo. Skutečnost, že
konkrétní procesní postup dotčených pracovnic stavebního úřadu nekonvenoval právnímu
náhledu stěžovatele, není sám o sobě ještě důvodem k pochybnostem o jejich nepodjatosti.
Aplikace práva ze strany správního orgánu může být sice shledána jako nesprávná, nicméně
obranou proti nesprávné aplikaci práva není námitka podjatosti, ale procesním předpisem
předvídaný opravný prostředek. Zákon proto vylučuje, aby důvodem „kvalifikované“
pochybnosti o nepodjatosti pracovníků nebo členů správního orgánu mohly být okolnosti,
které spočívají v jejich postupu v řízení v projednávané věci. V postupu správního orgánu se
při projednávání a rozhodování konkrétní věci totiž projevuje samotný výkon veřejné správy
a jak již bylo řečeno, tyto okolnosti samy o sobě nemohou zakládat pochybnosti o
nepodjatosti. Pokud se tedy stěžovatel domníval, že stavební úřad neoprávněně ignoruje jeho
žádosti, podávané ještě před zahájením řízení o odstranění stavby podle §88 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona, Nejvyšší správní soud shodně s krajským soudem konstatuje, že měl
využít zákonem předvídané možnosti k odstranění nečinnosti stavebního úřadu.
Za této situace, kdy stěžovatel brojí v podstatě toliko proti procesnímu postupu
pracovnic stavebního úřadu, V. R. a Bc. I. S., které – v rámci řízení před tajemníkem Úřadu
městského obvodu Pardubice VII. – prohlásily do protokolu ze dne 28. 4. 2004, že ve smyslu
§9 správního řádu nemají poměr k projednávané věci, ani k účastníkům řízení a jejich
zástupcům, tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nelze dovodit podjatost obou
zmíněných pracovnic stavebního úřadu. Na tomto závěru nic nemění ani zcela hypotetické
tvrzení stěžovatele ohledně namítaného příslibu V. R., že za účelem dosažení kolaudace
přístavby autodílny bude odstraněna stavba stěžovatele. Jedná se totiž o subjektivní
interpretaci stanoviska Hasičského záchranného sboru Pardubického kraje ze dne 20. 8. 2002,
č. j. HSPA-2/796/PR-SP/VO-2002, ze strany stěžovatele, která však nemá jakoukoli další
oporu ve skutkových či právních okolnostech dané věci. První stížnostní námitku lze tedy
uzavřít s tím, že soud v předcházejícím řízení nepochybil, když v dané věci neshledal žádné
právně relevantní skutečnosti, které by bylo možné podřadit pod zákonem stanovené důvody
pro vyloučení pracovníků nebo členů správního orgánu.
Naproti tomu druhou stížnostní námitku směřující vůči tomu, jakým způsobem soud
v předcházejícím řízení posoudil procesní postup stavebního úřadu ve vztahu k žádosti
stěžovatele o změnu užívání dotčené stavby a prodloužení jejího trvání, považuje zdejší soud
za důvodnou, neboť se neztotožnil se závěrem krajského soudu, dle kterého „není možné
rozhodovat o změně užívání stavby v řízení vedeném podle §85 a násl. stavebního zákona,
uplynul - li důvod pro její další trvání, protože když zanikl důvod jejího trvání, nelze logicky
rozhodnout o jejím dalším užívání.“
V daném případě není sporu o tom, že předmětná stavba – odchovna telat – byla
stavbou dočasnou. Tato skutečn ost byla dostatečně jasně prokázána rozhodnutím bývalého
Okresního národního výboru Pardubice ze dne 15. 2. 1969, pod č. j. Výst/69/4, o přípustnosti
stavby, jakož i dalšími dokumenty založenými ve spise, z nichž vyplývá, že stavba byla
povolena jako stavba dočasná (cca na 10 let) a že již uplynula stanovená doba jejího trvání
a rovněž pominul účel, pro který byla zřízena. Dne 31. 3. 2004 tedy bylo v souladu
s ustanovením §88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona (ex officio) zahájeno
řízení o odstranění této stavby. Pokud však během tohoto řízení vlastník
stavby – stěžovatel – požádal dle §85 stavebního zákona o změnu užívání stavby, měl
stavební úřad řízení o odstranění stavby přerušit a vést řízení o podané žádosti s tím,
že bylo-li by této žádosti vyhověno, řízení o odstranění stavby by se zastavilo a v opačném
případě by se v něm pokračovalo. To se však v daném případě nestalo, když došlo naopak
k přerušení řízení o žádosti stěžovatele na změnu v účelu užívání stavby, kterou podal dne
14. 4. 2004, a řízení o odstranění stavby bylo stavebním úřadem dokončeno.
K argumentaci krajského soudu v této záležitosti Nejvyšší správní soud uvádí,
že ji s ohledem na ochranu práv dotčených subjektů nelze akceptovat a poukazuje na paralelu
s odstraněním stavby podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Vycházeje ze shora cit.
právního názoru krajského soudu by totiž – argumentum ad absurdum – nebylo možné
dodatečně povolit žádnou stavbu nebo zařízení postavené bez stavebního povolení,
neboť se také jedná o stavbu, která i když de facto existuje, de iure neexistuje
a tudíž – náhledem krajského soudu – by logicky nemělo být možné rozhodnout
o jejím dodatečném povolení.
Nelze tedy zcela odhlédnout od skutečného stavu věci tak, jak to udělal krajský soud ,
a jednoduše konstatovat, že v případě dočasné stavby, u níž uplynula stanovená doba
jejího trvání nebo pominul účel, pro který byla zřízena, není o čem rozhodovat,
resp. lze rozhodovat pouze o odstranění této stavby. Tento závěr nejen, že nerespektuje
ochranu práv dotčených subjektů, jak již bylo řečeno výše, ale v mnoha případech nemusí být
souladný ani se zásadou rozhodování ve veřejném zájmu, jakožto imanentní součástí výkonu
veřejné správy. Skutečné odstranění stavby je totiž na místě pouze tam, kde by stavbu vůbec
nebylo možné povolit. Pokud však již jednou stavba povolena byla, i když jako stavba
dočasná, nelze vlastníkům těchto staveb vzít možnost požádat buď o prodloužení dočasnosti
nebo o změnu v užívání stavby, popřípadě o změnu stavby z dočasné na trvalou,
byť této možnosti využijí až ex post, tj. poté, co již stanovená doba trvání uplynula či pominul
(původní) účel, pro který byla stavba zřízena. Opačný závěr by – cum grano salis – znamenal
„cestu zpět“ a uzavření jakéhokoli řešení pro vlastníky dočasných staveb s výjimkou řešení
„konečného“ v podobě odstranění této stavby, což však podle Nejvyššího správního soudu
nelze považovat za adekvátní postup vyhovující principu proporcionality, jakožto základnímu
interpretačnímu a aplikačnímu instrumentu. Nehledě na to, že tento postup
by ve svých důsledcích mohl zakládat i neopodstatněnou nerovnost vlastníků dočasných
staveb ve vztahu k vlastníkům staveb nepovolených, kteří možnost odstranit závadný stav
v podobě tzv. černé stavby mají.
O správnosti této úvahy koneckonců svědčí i skutečnost, že v podmínkách nové
právní úpravy na úseku stavebního práva je daná otázka již explicitně řešena,
a sice v ustanovení §129 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, který stanoví, že: „Stavební úřad nařídí odstranění dočasné stavby, u které uplynula
stanovená doba jejího trvání. Pokud vlastník stavby požádá o prodloužení doby trvání stavby
nebo o změnu v jejím užívání, stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší a vede řízení
o podané žádosti; na řízení se přiměřeně vztahuje ustanovení §127. Bude-li žádosti
vyhověno, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví.“ Z hlediska budoucího vývoje
na úseku stavebního práva jde tedy o otázku zřejmou a bezrozpornou. Nicméně v daném
případě s ohledem na výše uvedené Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než konstatovat
nezákonnost napadeného rozhodnutí, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
Krajským soudem v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, když tento soud aproboval shora
popsaný inverzní postup stavebního úřadu, který namísto přerušení řízení o odstranění stavby
přerušil řízení ve věci žádosti stěžovatele o změnu v účelu užívání stavby a o prodloužení
doby jejího trvání a následně dokončil řízení o odstranění stavby.
Nejvyšší správní soud proto v souladu s ustanovením §110 odst. 1 s. ř. s. napadený
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu, který byl vysloven výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Hradci Králové,
pobočka v Pardubicích, v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu