ECLI:CZ:NSS:2007:8.AS.29.2005
sp. zn. 8 As 29/2005-71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce Z. C., s. r. o.,
zastoupený JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou v Praze, Lazarská 5, 110 00 Praha 1,
proti žalovanému: Státní veterinární správa ČR, Slezská 7, 120 56 Praha 2, proti
rozhodnutí ze dne 5. 8. 2003, čj. Ře 896/03, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2005, čj. 9 Ca 242/2003-49
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2005, čj. 9 Ca 242/2003-49, se
zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Okresní veterinární správy v Karlových Varech ze dne 16. 4. 2 003, čj.
58/03-ZP/410/03, byl žalobci uložen závazný pokyn k odstranění nedostatků, které byly
zjištěny při provedené kontrole, a k nimž došlo v důsledku porušení §7, §8 odst. 2 a §18
písm. k) bod 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o potravinách“), a
prováděcích předpisů. Napadeným rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí orgánu
prvního stupně tak, že opravil chybně uvedené číselné označení zákonných ustanovení ,
která žalobce údajně porušil.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu; soud ji
odmítl s tím, že napadené rozhodnutí tvořící jeden celek s rozhodnutím správního orgánu
v prvním stupni nezasáhlo do subjektivních oprávnění a povinností žalobce, neboť
veškeré těmito rozhodnutími uložené povinnosti již žalobci vyplývají přímo z právních
předpisů a žalobce je tedy povinen jim dostát bez ohledu na existenci závazného pokynu.
Soud shrnul, že mu nezbývá než žalobu dle §46 odst. 1 p ísm. d) s. ř. s. ve spojení s §65
odst. 1 s. ř. s. jako nepřípustnou odmítnout.
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu včas kasační
stížnost, kterou opírá o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Souhlasí s
městským soudem, že mu závazný pokyn ukládá povinnosti, které stanoví přímo právní
předpisy; předmětem sporu je ale otázka, zda se tyto povinnosti vůbec vztahují na
stěžovatele (§7 zákona o potravinách), resp. zda tyto povinnosti stěžovatel plní (§8 odst.
2 a §11 odst. 1 písm. a) zákona o potravinách) , a zda tedy byl zákon správně užit.
Provedení uložených povinností by znamenalo nutnost vynaložení značných finančních
prostředků (např. náklady na stavební úpravy skladovacích prostor), což představuje
zkrácení stěžovatelových práv. Právní názor městského soudu, že napadené rozhodnutí
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. , je tedy dle stěžovatele nesprávný.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Kasační stížnost je důvodná; napadené rozhodnutí není ze soudního přezkumu
vyloučeno.
Z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. lze dovodit dvě základní podmínky, za nichž soud
správní akt přezkoumá: jednak žalobce musí tvrdit, že byl zkrácen na svých právech
úkonem správního orgánu, jednak tento úkon musí být „ro zhodnutím“, tzn. musí se jím
zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat žalobcova práva a povinnosti.
Stěžovatel zkrácení na svých právech řádně tvrdil, jak shora uvedeno. Je vhodné
připomenout, že procesní legitimace se nezakládá zkrácením na právech, nýbrž tvrzením
o tom, že ke zkrácení došlo. Závěr o tom, zda žalobce skutečně byl či nebyl zkrácen, je už
závěrem o legitimaci věcné, jejíž splnění určí úspěšnost či neúspěšnost žaloby. Nelze jím
ovšem podmiňovat přístup k soudu, resp. přípustnost či nepřípustnost žaloby, jak to
učinil městský soud, když tvrdil, že: „napadené rozhodnutí, tvořící jeden celek s
rozhodnutím správního orgánu I. stupně, nijak nezasáhlo do subjektivních práv a
povinností žalobce“. Takovým postupem městský soud předjímal závěr o vě cné
legitimaci; o něm se však může vyslovit jen rozhodnutím meritorním (rozsudkem).
Splnění druhého předpokladu Nejvyšší správní soud posoudil
takto:
Při určování, zda posuzovaný akt správního orgánu je či není rozhodnutím, je
směrodatná způsobilost aktu zasáhnout právní sféru adresáta. Z rozlišování správního
aktu na konstitutivní (jimiž se zakládají, mění či ruší určitá práva nebo povinnosti) a na
deklaratorní (která autoritativně potvrzují, resp. prohlašují existenci či neexistenci určitého
práva nebo povinnosti) není z hlediska posuzování žalobní legitimace podstatné. Ze
soudního přezkumu není a priori žádný z nich vyloučen a pro posouzení pravomoci
správního soudu je lhostejné, zda jde o akt deklaratorní či konstitutivní (srov. k tomu
výklad k zákonné spřežce „rozhodnutí a opatření“ z ustanovení §2 zákona č. 36/1876 ř.
z., např. E. Hácha: Nejvyšší správní soud. Slovník veřejného práva československého,
svazek 2. Polygrafia, Brno 1932, zejm. str. 835 a násl.). Stabilně shodně ostatně judikoval i
bývalý Nejvyšší správní soud, např. v nálezu č. 347/1920: „…možno pod pojem „opatření“
nebo „rozhodnutí“ subsummovati jen ony výroky úřadů správních, jimiž s konečnou platností a
s účinkem právním moci buď obsah a objem sporných práv se deklarují nebo právní sféra stran se určuje.“
Závazný pokyn, jehož zrušení se stěžovatel domáhal, obsahoval ve výroku jednak
povinnosti stěžovateli uložené, jednak uvedení konkrétních ustanovení právních předpisů
a také lhůty ke splnění jednotlivých povinností.
Úvaha městského soudu, že uložené povinnosti pouze „kopírují“ zákon, resp.
prováděcí právní předpisy, je jistě správná. Úsudek o tom, že v důsledku toho se nemůže
jednat o rozhodnutí podléhající soudnímu přezkumu, je ale mylný.
Není v této souvislosti významné, že povinnosti uložené napadeným rozhodnutím
korespondují s konkrétními ustanoveními zákona o potravinách a jeho prováděcích
vyhlášek, na které se zde zároveň i odkazuje (stěží by ostatně mohly být uloženy nad
rámec zákona povinnosti jiné). Tak je tomu v principu u všech rozhodnutí, jimiž se toliko
autoritativně určuje povinnost daná zákonem.
Tak typicky většina rozhodnutí ve věcech daňových rovněž pouze deklaruje
povinnost již před tím ze zákona vyplývající, aniž by kdy byla jaká pochybnost o tom, že
platební výměry a další podobná rozhodnutí orgánů státní daňové správy jsou podrobena
kognici správního soudu.
S obdobnými rozhodnutími se lze ostatně setkat také na četných jiných místech v
oblasti správního práva. Například podle §59 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, vyzve
osoba pověřená při výkonu státního dozoru provozovatele dráhy nebo dopravce k
odstranění nedostatků zjištěných při výkonu státního dozoru a stanoví k tomu lhůtu;
ustanovení §42 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, opravňuje vodoprávní úřad nebo
Českou inspekci životního prostředí uložit tomu, kdo porušil povinnost k ochraně
povrchových nebo podzemních vod, povinnost provést opatření k nápravě závadného
stavu. Závazné pokyny ukládané orgány veterinární správy dle §49 odst. 1 písm. g)
zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a změně souvisejících zákonů (veterinární
zákon), patří do stejné „skupiny“ rozhodnutí vydávaných za účelem nápravy závadného
stavu a odstranění nedostatků.
Činnost správního orgánu je skutečnou aplikací práva, a nespočívá v pouhé
mechanické reprodukci zákonné povinnosti a vyhotovení rozhodnutí. Jeho úloha (kromě
shledání základních otázek vlastní příslušnosti místní a věcné) - stejně jako u ostatních
rozhodnutí správních orgánů - tu spočívá především v řádném zjištění skutkového stavu
věci: provedením důkazů a jejich hodnocením musí správní orgán například zjistit, zda
účastník správního řízení je osobou, na kterou nebo na jejíž činnost se ten který zákon
vůbec vztahuje, vyložit a správně užít na zjištěný skutkový stav právní předpis, především
jeho neurčité pojmy. Správní orgán musí také tam, kde právní předpis dovoluje pro
uložení povinnosti užít volného uvážení (například výběr z více možností ukládaných
opatření) zjistit potřebné předpoklady a zvážit nejvhodnější a nejpřiměřenější z nich,
včetně rozsahu povinnosti, lhůty pro její splnění atp. V řízení při zjišťování skutkového
stavu i při uplatnění diskrečního práva (a nejen při těchto činnostech) musí správní orgán
dbát na dodržení četných procesních práv účastníka řízení, jejichž porušení může mít za
následek byť nezamýšlenou zmatečnost, nezákonnost či nevykonatelnost rozhodnutí.
V celém procesu tak může dojít a také dochází k odchylkám od práva hmotného i
procesního, jakož i od předpisů kompetenčních, k chybám aplikační praxe či k
nejednotnosti rozhodování. V důsledku toho může být i pouhé deklarování povinnosti ze
zákona zdánlivě jasně plynoucí vadné či nezákonné, uložené někomu, komu být po
rozumu zákona uloženo být nemůže, v nepřípustném rozsahu, v nedovolených lhůtách
atp.
Městský soud přehlédl, že povinnost třebas i zákonem deklarovaná je v principu eo
ipso nevynutitelná a k jejímu nucenému prosazení (a tedy zejména exekučnímu provedení)
je s výjimkou případů přímého vynucení práva obvykle třeba vydání rozhodnutí, které
jako akt aplikace práva povinnost konkretizuje co do místa, času, osoby nebo i dalších
náležitostí. Teprve na základě takového rozhodnutí lze povinnost legálně vynutit (u
nápravných opatření pak například ukládáním pokut, náhradním výkonem atp.). Vydané
rozhodnutí tak představuje nově vzniklou konkretizovanou subjektivní veřejnoprávní
povinnost, které předtím nebylo, a také exekuční titul.
Městský soud se tedy mýlí, má-li za to, že povinnosti jsou žalobci uloženy přímo
právním předpisem a on je povine n jim dostát bez ohledu na existenci závazného pokynu.
Spor o právo, který měl soud řešit, vyvěral právě z toho, že stěžovatel - jak na to sám
správně upozornil v kasační stížnosti - má za to, že v jeho konkrétním případě a při jeho
konkrétním způsobu prodeje se na něj v zákoně uvedené povinnosti nevztahují.
Tento spor byl soud povinen vyřešit; pokud tak neučinil a žalobu odmítl, porušil
zákon.
Proto Nejvyšší správní soud uzavřel, že napadené rozhodnutí - bez ohledu na to, že
jde o rozhodnutí deklaratorní - splňuje veškeré materiální znaky rozhodnutí podléhajícího
soudnímu přezkumu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a není z něj vyloučeno. Napadené
usnesení proto kasační soud zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud
vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.) a
žalobou se tedy bude zabývat věcně. V novém rozhodnutí o věci rozhodne rovněž i o
náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. dubna 2007
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu