ECLI:CZ:NSS:2007:8.AS.30.2005
sp. zn. 8 As 30/2005 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatele
C. R., s. r. o., zastoupeného JUDr. Jaroslavem Muroněm, advokátem se sídlem v Praze 2,
Americká 18, za účasti Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, se sídlem
v Praze 1, Mariánské nám. 2, v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 25. 5. 2005, č. j. 5 Ca 183/2004 - 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 26. 8. 2004, č. j. MHMP-111474/2004/OST/Ca, Magistrát
hlavního města Prahy, odbor stavební (dále jen „správní orgán“), zamítl odvolání stěžovatele
a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4, odboru stavebního a dopravy (dále jen
„stavební úřad“), ze dne 8. 7. 2004, zn. P4/87127/04/ OSD/LUCR/3951, o uložení pokuty
ve výši 150 000 Kč za správní delikt dle §106 odst. 2 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební
zákon“). Předmětného správního deliktu se stěžovatel dopustil tím, že provedl změnu stavby
bytového domu, u. 31, P 4, na pozemku parc. č. 983 v k. ú. N. spočívající ve stavebních
úpravách bytu v 1. NP, vlevo od hlavního schodiště, a to odstranění příčky mezi pokoji,
odstranění příčky mezi pokojem a kuchyní, odstranění příčky mezi WC, odstranění příčky
mezi chodbou a koupelnou, a instalaci roštu, na který má být umístěn podhled – v souvislosti
se změnou využití bytu o 2 obytných místnostech a kuchyně na videopůjčovnu bez stavebního
povolení.
Stěžovatel se včas podanou žalobou domáhal přezkoumání napadeného rozhodnutí,
a to v části týkající se výše uložené pokuty. Žádal, aby soud rozhodnutí pro nezákonné určení
výše pokuty zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení, případně aby soud upustil
od uložení pokuty či její výši snížil na částku 5 000 Kč. V žalobě uvedl, že dne 21. 8. 2003
požádal stavební úřad o vydání stavebního povolení na rekonstrukci a změnu užívání prostorů
s tím, že předmětem stavebních úprav byly i práce spočívající v demontáži (vybourání)
nenosných příček, k nimž došlo sice před tím, než stavební povolení nabylo právní moci,
avšak již poté, kdy stavebnímu úřadu byla předložena všechna kladná stanoviska dotčených
odborných orgánů, a bylo tak zřejmé, že provedení prací nebude nic bránit. Bourací práce
v hodnotě cca 5000 Kč byly provedeny z důvodu svévolného jednání zaměstnance
stěžovatele. Jakkoliv své pochybení stěžovatel uznal, napadenému rozhodnutí vytkl, že výši
uložené pokuty potvrdil, aniž by hodnotil veškeré významné skutečnosti, které zmírňují
společenskou nebezpečnost protiprávního jednání stěžovatele a ohrožení společenského
zájmu chráněného stavebním zákonem.
Rozhodnutím Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2005, č. j. 5 Ca 183/2004 – 51,
byla žaloba zamítnuta. Dle závěru soudu správní orgán zvažoval výši pokuty z hlediska všech
podstatných a rozhodných okolností v dané věci, jeho odůvodnění co do výše pokuty
je srozumitelné, jeho úvaha je logická, závěry správního orgánu nevybočují z hledisek
a mezí zákona, ani je nezneužívají. Výše uložené pokuty byla odůvodněna z hlediska rozsahu
provedených prací, společenské nebezpečnosti stěžovatelova protiprávního jednání,
jakož i dosavadní bezúhonností stěžovatele. Správní orgán uvedl, že za důvod pro snížení
pokuty nepovažuje skutečnost, že provedené stavební úpravy byly dodatečně povoleny,
následně kolaudovány a byla provedena změna v užívání prostor. Správní orgán nikterak
nezpochybnil tvrzení stěžovatele, že ke zmíněným pracím došlo sice před vydáním stavebního
povolení, avšak po vydání stanovisek dotčených orgánů. Po zhodnocení všech relevantních
okolností pak dospěl k závěru, že došlo k ohrožení nikoli k porušení právem chráněných
zájmů, a tomu odpovídá i výše uložené pokuty, která je v dolní hranici zákonného rozpětí.
Rozsudek městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností ze dne 14. 6. 2005.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil zákonné důvody obsažené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“), a namítl tak nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky městským soudem a nedostatečně zjištěný skutkový stav.
Předně namítá, že Městský soud v Praze se dostatečně nezabýval okolnostmi, které
stěžovatel uvedl v žalobě a které mohly rozhodnutí soudu zásadním způsobem ovlivnit
v jeho prospěch. Stěžovatel zdůrazňuje, že samotná demontáž nenosných příček nebyla
závažného charakteru, že k této demontáži došlo po vydání stanovisek dotčených orgánů
a bylo zřejmé, že vydání stavebního povolení je pouze formální úkon. Samotnou demontáží
nedošlo k porušení jakýchkoliv oprávněných zájmů konkrétní osoby. Provedená demontáž by
sama o sobě za určitých okolností podléhala pouze ohlašovací povinnosti, jejíž nesplnění
zákon umožňuje sankcionovat v podstatně nižších limitech. Dodatečným stavebním
povolením, řádnou kolaudací a povolením stavbu užívat došlo k faktickému zhojení prací,
které vydání stavebního povolení předcházely, a stavebním úřadem tak bylo potvrzeno,
že stavba je v souladu se stavební dokumentací a neodporuje veřejnému zájmu. Stěžovatel
je přesvědčen, že to byl stavební úřad, který postupem a průtahy jednal proti smyslu zákona
v rozporu se zásadou úzké součinnosti s občany a organizacemi, ačkoliv věděl, že stěžovatel
má pro účely realizace stavby domluven s dodavatelem termín prací ve lhůtě do vánoc roku
2003, s tím, že později již nemá dodavatel volnou kapacitu. Jakkoliv je odpovědnost
za správní delikt odpovědností objektivní, měla být snaha stěžovatele napravit protiprávní
jednání způsobené jeho zaměstnancem brána v potaz a vést ke zmírnění uložené sankce.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl napadený rozsudek městského soudu
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Správní orgán ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že se plně ztotožňuje
s rozsudkem městského soudu a odkázal na napadené rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů ( §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Soud považuje argumentaci stěžovatele, podle které městský soud vycházel
z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, když se zejména nezabýval relevantními
okolnostmi svědčícími ve prospěch stěžovatele, a v tomto důsledku nevyužil
svého moderačního práva a uloženou sankci nezrušil, případně nesnížil na částku 5000 Kč,
za nepřípadnou.
Podle §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona stavební úřad uloží pokutu
do 500 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů,
která provádí změnu stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním. Odpovědnost
za spáchání tohoto správního deliktu je odpovědností objektivní, čehož je si sám stěžovatel
vědom, a proto je následné rozvázání pracovního poměru se zaměstnancem stěžovatele,
který se protiprávního jednání dopustil, z hlediska uložené sankce irelevantní. Pro právní
posouzení je rovněž nerozhodná skutečnost, že stěžovatel požádal o vydání dodatečného
stavebního povolení a stavební úřad jeho žádosti vyhověl. Právní význam mají pouze
skutečnosti dané v okamžiku vzniku povinnosti žádat o stavební povolení.
Stěžovatel své protiprávní jednání nepopřel, k jeho námitce, že provedené práce
(tj. nepovolené vybourání příček) lze ohodnotit částkou cca 5000 Kč, což je zjevně
nepřiměřené k výši uložené sankce, Nejvyšší správní soud uvádí, že preventivní úloha postihu
nespočívá jen v účinku vůči stěžovateli. Postih musí mít sílu odrad it od nezákonného postupu
i jiné nositele stejných zákonných povinností; tento účinek pak může vyvolat jen postih
odpovídající významu chráněného zájmu, včas a věcně správně vyvozený. Jde-li o finanční
postih, musí být znatelný v majetkové sféře delikventa , tedy být nikoli pro něho zanedbatelný,
a nutně tak musí v sobě obsahovat i represivní složku. V opačném případě by totiž postih
delikventa smysl postrádal.
Námitku spočívající v tvrzení, že na samotné vybourání předmětných příček
by za určitých okolností nebylo třeba stavebního povolení, nýbrž by stačilo takovou stavbu
pouze stavebnímu úřadu ohlásit, a že porušení ohlašovací povinnosti umožňuje zákon
sankcionovat v podstatně nižších limitech, považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadnou.
Předně je třeba konstatovat, že stěžovatel blíže nerozvedl, jaké konkrétní okolnosti
měl na mysli a jak tyto okolnosti mohou ovlivnit jím uskutečněné protiprávní jednání.
Ze spisového materiálu se navíc jednoznačně podává, že prováděnou rekonstrukci nelze
považovat ve smyslu §139b odst. 5 stavebního zákona za jednoduchou stavbu, nýbrž se jedná
o rekonstrukci dokončené stavby, pro kterou je ve smyslu ustanovení §55 odst. 1 stavebního
zákona nutné stavební povolení, přičemž se ve smyslu ustanovení §55 odst. 2 stavebního
zákona jedná o stavební úpravy, kterými se mění způsob užívání stavby (z bytu
na videopůjčovnu), a proto ohlášení stavebnímu úřadu nepostačí. Nutnost vydání stavebního
povolení si navíc stěžovatel plně uvědomoval, což vyplývá z jím předložené žádosti o vydání
stavebního povolení. Za této situace nelze v jednání stěžovatele spatřovat správní delikt
dle §106 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, který ukládá postih pokutou až do výše
200 000 Kč podnikateli, který provádí bez ohlášení udržovací práce, které je třeba stavebnímu
úřadu ohlásit.
Kasační soud proto uzavírá, že v posuzovaném případě, jak již správně konstatoval
městský soud, se oba správní orgány náležitě zabývaly úvahami o výši uložené pokuty
a opodstatněně dospěly k závěru o významu protiprávního jednání a společenské
nebezpečnosti počínání stěžovatele, jež spáchání správního deliktu provázelo, když označily
dané protiprávní jednání, tj. vědomé provádění stavby bez příslušného stavebního povolení,
za ohrožení právem chráněných zájmů, neboť tak ové jednání vykazuje z hlediska veřejného
zájmu značnou společenskou nebezpečnost, a to zejména vzhledem k obecnému nedodržování
příslušných stavebních předpisů (tzv. stavební nekázeň). S přihlédnutím ke způsobu
protiprávního jednání stěžovatele a ke všem stěžovatelem namítaným okolnostem
včetně okamžitého úsilí protiprávní stav napravit pak byla stěžovateli uložena pokuta v dolní
polovině zákonné sazby.
Soud neshledal ani namítané porušení moderačního práva Městským soudem
v Praze. Moderační právo soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
umožňuje soudu k návrhu stěžovatele buď snížit uložený trest nebo od něj upustit.
To je ve správním soudnictví poměrně výjimečné, zde je totiž pravidlem kasační přezkum
(ať už na úrovni krajského soudu ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu,
nebo u Nejvyššího správního soudu ve vztahu k rozhodnutí krajského soudu), který nedává
správnímu soudu pravomoc k tomu, aby rozhodnutí sám měnil, a skýtá mu pouze
dvě základní možnosti: zamítnout nedůvodný návrh (žalobu či kasační stížnost),
nebo napadené rozhodnutí k důvodnému návrhu zrušit (a nejčastěji vrátit k dalšímu řízení),
případně vyslovit nicotnost správního rozhodnutí. Moderační právo soudu upravené
v §78 odst. 2 s. ř. s., tj. možnost upustit od potrestání či snížení postihu, má proto místo toliko
tam, kde jde o postih zjevně nepřiměřený. Jestliže správní orgán důsledně respektoval
zákonná i tato další kritéria volného správního uvážení a jejich užití v důvodech vydaného
rozhodnutí řádně a přesvědčivě zdůvodnil, nelze mu vytýkat zneužití mezí správního uvážení
(§78 s. ř. s.). O zjevně nepřiměřenou výši sankce (§78 odst. 2 s. ř. s.) nejde v případě,
kdy pokuta byla uložena těsně nad spodní hranicí zákonného rozmezí.
Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá než dát za pravdu městskému soudu,
neboť neshledává důvody pro zmírnění uložené sankce, které by mu umožňoval
§78 odst. 2 s. ř. s., neboť sankci neshledává nepřiměřeně tvrdou, pokud je vzato v potaz,
že se jedná o první podobné pochybení stěžovatele v posledních dvou letech, který navíc
se správními orgány spolupracoval a učinil opatření k nápravě; nicméně ukládaná pokuta
musí nutně odrážet také výraznou míru ohrožení právem chráněných zájmů a nesmí
mít povahu sankce bagatelní, neboť jako taková by nemohla splnit vůbec svůj sankční účel.
Městský soud proto nepochybil, když žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
zamítl. Kasační stížnost ze shora uvedených důvodů není důvodná a Nejvyšší správní soud
ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Výrok o náhradě nákladů řízení má oporu
v ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu
nákladů řízení, správnímu orgánu pak náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly, proto mu soud žádné náklady nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. ledna 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu