ECLI:CZ:NSS:2007:PST.12.2007:20
sp. zn. Pst 12/2007 - 20
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Jana Passera, JUDr. Milady
Tomkové, JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele:
vláda, se sídlem Praha 1, nábř. E. Beneše 4, zastoupeného JUDr. V. H., vrchním ředitelem
Sekce legislativy a všeobecné správy Ministerstva vnitra, Náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti
odpůrci: Strana občanského porozumění, se sídlem Dr. Milady Horákové 339/12, Liberec
IV, v řízení o návrhu na rozpuštění politické strany,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 23. 3. 2007 podala u Nejvyššího správního soudu vláda (dále též „navrhovatel“)
návrh na rozpuštění politické strany „Strana občanského porozumění“ (dále jen „odpůrce“)
podle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích (dále jen „zákon o politických stranách“). Tento návrh odůvodnil
navrhovatel tím, že rozsudkem ze dne 19. 2. 2004, č. j. Pst 1/2003 - 29, Nejvyšší správní soud
pozastavil činnost odpůrce, a to pro opakované nesplnění jeho zákonné povinnosti předložit
Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu za roky 2000 a 2001. Po pozastavení činnosti
nicméně odpůrce neučinil kroky k odstranění závadného stavu a Poslanecké sněmovně nebyly
předloženy v úplnosti stanovené zákonem ani výroční finanční zprávy za rok 2002, 2003
a 2004 (viz usnesení Poslanecké sněmovny č. 1135 z 31. schůze konané 7. 5. 2004, usnesení
č. 1136 z 31. schůze konané rovněž dne 7. 5. 2004 a usnesení č. 2436 z 55. schůze konané dne
26. 4. 2006). Z usnesení Poslanecké sněmovny č. 2447 z 55. schůze konané dne 26. 4. 2006
konečně plyne, že odpůrce nepředložil výroční finanční zprávu ani za rok 2005.
Proto vláda navrhuje Stranu občanského porozumění rozpustit.
Soud konstatuje, že z ustanovení §18 odst. 1 zákona o politických stranách vyplývá
povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci
výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až e) tohoto ustanovení.
Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu
pozastavena, jestliže je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19 nebo se stanovami. Podle
odst. 2 stejného ustanovení trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany
pozastavena, podají orgány uvedené v §15 zákona žalobu ve správním soudnictví
na rozpuštění strany.
Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí
a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů
od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické
strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle ustanovení §96 s. ř. s.
rozhoduje o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí soud podle
skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu. Konečně z ustanovení §15 odst. 2
zákona o politických stranách vyplývá, že pozastavit činnost strany a hnutí nebo je rozpustit
„nelze v době ode dne vyhlášení celostátních voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu,
zastupitelstev měst a obcí a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků do desátého
dne po posledním dni těchto voleb. To neplatí, jestliže je činnost strany a hnutí v rozporu
s §4.“
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní
nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit. Byl-li však
návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší.
V daném případě z rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 1. 2. 2007, č. 17/2007 Sb.,
a ze dne 19. 2. 2007, č. 32/2007 Sb., plyne, že na dny 13.-14. 4. 2007 byly vyhlášeny
doplňovací volby do Senátu Parlamentu ČR ve volebním obvodu č. 5 a na dny 27.-28. 4. 2007
doplňovací volby ve volebním obvodu č. 63. Protože podle ustanovení §1 odst. 3 zákona
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých
dalších zákonů se za vyhlášení voleb považuje den, kdy byla rozeslána částka Sbírky zákonů,
v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb uveřejněno, a jelikož v daném
případě byla citovaná rozhodnutí publikována v částkách č. 8 a č. 13, které byly rozeslány dne
2. 2. a 26. 2. 2007, je nutno konstatovat, že právě tyto dny představují dny vyhlášení voleb.
V souzené věci soud dále konstatuje, že již dříve (viz např. usnesení ze dne
11. 3. 2004, sp. zn. Pst 12/2003, č. 348/2004 Sb. NSS) vyslovil právní názor, podle něhož
k pozastavení činnosti - a tím spíše k rozpuštění (arg. a minori ad maius) - politických stran
nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona o politických
stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů.
Při rozhodování o návrhu na pozastavení činnosti politické strany je nutno vycházet
z ústavních limitů, představovaných zejména čl. 5 Ústavy ČR a čl. 20 a čl. 22 Listiny
základních práv a svobod. Z citovaných článků vyplývá, že politický systém ČR je založen na
svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní
demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů
(čl. 5 Ústavy ČR), přičemž občané mají právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich a
výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže
to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti
a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých
(čl. 20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad
a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické
společnosti (čl. 22 Listiny).
Na základě shora uvedeného je zřejmé, že k pozastavení činnosti a k rozpuštění
politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2
zákona o politických stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého
ze zastupitelských sborů. Důvodem existence této ochranné doby je zamezit potencionálnímu
zásahu do svobodné soutěže politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce
aktivizují a kdy plní svoji základní funkci. Smysl politických stran totiž spočívá především
v tom, že představují svorník mezi státem a společností a právě v rámci volebního procesu
rozhodujícím způsobem napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských zájmů
ve veřejné sféře. Z tohoto důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním korporacím
privilegovány, neboť v systému zastupitelské demokracie má stát na jejich fungování
existenční zájem. Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení voleb, kdy začíná vlastní
a právem vymezený volební proces, až do jejich skončení, má přednost princip svobodné
soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci činnosti politických
stran. Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu vůči politickým
stranám ve zmíněném smyslu.
S tím koresponduje rovněž skutečnost, že pozastavit činnost politických stran nebo
je rozpustit v předmětném období nelze, s výjimkou, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4 zákona o politických stranách. Jak judikoval Ústavní soud ČR (nález sp. zn.
Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), „formulace §4 písm. a)
postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto také nemohou
činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily některý zákon, ale takové, které
porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti, perpetuálního chování politické
strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová
způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.“ Z dikce ustanovení §4 zákona
o politických stranách přitom vyplývá hned několik důvodů, pro které strany a hnutí nemohou
vyvíjet činnost, přičemž v konkrétních případech tyto důvody mohou dosáhnout různé
intenzity. Je pak úkolem nezávislého soudu tuto intenzitu posoudit.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že ustanovení §15 odst. 2 zákona
o politických stranách stanoví imperativ zdrženlivosti státu vůči politickým stranám v období
celostátních voleb s tím, že výjimkou z tohoto pravidla je rozpor činnosti politické
strany s §4 tohoto zákona. Tuto výjimku je však nutno interpretovat restriktivním způsobem,
a to – v kontextu výše uvedených ústavních maxim – tak, že činnost stran a hnutí je možno
i ve zmíněném období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná
o opakované (trvalé) chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou
zasahující a ohrožující svobodnou soutěž politických sil (např. projevenou snahou o usurpaci
politické moci, činností směřující proti podstatným náležitostem demokratického právního
státu). V takovýchto výjimečných případech má stát legitimní právo se bránit před činností
politických stran, a to i ve zmíněném ochranném období. Jak však vyplývá z podstaty
rozhodované věci, porušení ustanovení §4 písm. a) zákona o politických stranách spatřuje
navrhovatel výhradně v porušení §18 stejného zákona, tedy v porušení povinnosti předložit
každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci úplnou výroční finanční zprávu.
Ve skutečnosti tedy namítaný konkrétní důvod pro pozastavení činnosti odpůrce spočívá v §
18 zákona a citovaný §4 má v tomto smyslu toliko subsidiární význam. Lze proto - v obecné
rovině - uzavřít, že u rozhodování o návrzích na rozpuštění politické strany v těchto případech
plně platí zmíněná zákonná ochranná doba, tzn. nelze v této době rozpustit politickou stranu
z důvodu porušení ustanovení §18 zákona o politických stranách.
Přitom je nutno vycházet rovněž ze skutečnosti, že v České republice není politická
strana povinna v každých volbách postavit svoje kandidáty, nýbrž že se jedná toliko o její
právo. V rámci politické soutěže totiž jednotlivé politické subjekty spolu navzájem
komunikují a mnohdy se domluví na reciproční politické podpoře, takže konkrétně v případě
senátních voleb dochází k uzavírání dohod v tom smyslu, že si v jednotlivých obvodech
nekonkurují, nýbrž se vzájemně podporují. Toto jednání je plně legitimní a z hlediska
rozhodování soudu proto není možno hodnotit procesní projednatelnost podaného návrhu
na pozastavení činnosti příp. rozpuštění politické strany, v závislosti na skutečnosti,
zda v konkrétním případě politická strana skutečně podala vlastní kandidátku, příp. do jaké
míry se v daných volbách skutečně aktivizuje. Takovéto hodnocení soudu zásadně
nepříslušní, protože by jím zjevně zasahoval do politické sféry.
Soud zároveň považuje ze nezpochybnitelné, že vyhlášené volby byť i v jediném
senátním obvodu je třeba považovat za celostátní volby ve smyslu ustanovení §15 odst. 2
zákona o politických stranách. Zákonné znění „celostátních voleb“ je totiž nutno vidět
zejména ve vztahu k volbám do zastupitelstev měst a obcí, kdy z povahy věci je zřejmé,
že dodatečné, opakované či nové volby např. jen v jediné či několika obcích nesplňují
zákonnou podmínku celostátních voleb a citované zákonné omezení se proto na tyto případy
nevztahuje. Volby v některém ze senátních obvodů však vždy podmínku celostátnosti splňují,
a to již proto, že se jedná o volbu do celostátního zastupitelského orgánu, jehož územní
působnost je celorepubliková a jehož politické složení má bezprostřední význam z hlediska
rozhodování o věcech celostátního významu. Ke stejnému závěru lze ostatně dospět i tím
způsobem, že pokud by volby v jednom senátním obvodu neměly být považovány za
celostátní, jelikož se jich nemohou účastnit všichni oprávnění voliči, nebyl by dán racionální
důvod pro vztažení předmětného zákonného omezení ani na řádné senátní obvody, neboť
ty se rovněž nikdy nekonají současně na celém území České republiky, nýbrž vždy jen
v jedné třetině senátních obvodů, tzn. ve 27 obvodech. Takto nazíráno by ovšem zákonná
dikce „celostátní volby ... do Senátu“ obsažená v cit. ustanovení zcela postrádala jakoukoliv
logiku.
Protože v daném případě byly, jak vyplývá ze shora uvedeného, vyhlášeny doplňovací
volby ve dvou senátních obvodech, a jelikož navrhovatel podal návrh na rozpuštění odpůrce
v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany nebo politického
hnutí pozastavit nebo je rozpustit, jedná se o návrh nepřípustný a z tohoto důvodu jej Nejvyšší
správní soud odmítl [§94 odst. 2, §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Podle ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. nemá při odmítnutí návrhu žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu